Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/3797
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 mei 2022 in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., gevestigd in Nijmegen, eiseres
(gemachtigde: mr. D. Delibes)
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland, verweerder
(gemachtigden: mr. H.J.M. Besselink en mr. S.J. van Winzum)
Verder heeft als partij aan het geding deelgenomen:
[bedrijf] B.V., gevestigd in [vestigingsplaats]
(gemachtigde: ing. H.W. Ebbers).
(gemachtigde: ing. H.W. Ebbers).
Partijen worden hierna MOB, gedeputeerde staten en [bedrijf] genoemd.
Inleiding
1. [bedrijf] is een vleesvarkens- en zeugenhouderij, gevestigd aan het Zuidermeerpad in [vestigingsplaats] , gemeente Noordoostpolder. Het bedrijf ligt op ongeveer 20km afstand van het Natura 2000-gebied Rottige Meenthe & Brandemeer in de provincie Fryslân en op ongeveer 19km afstand van het Natura 2000-gebied Weerribben in de provincie Overijssel. Deze gebieden zijn gevoelig voor stikstof. Gedeputeerde staten zijn op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) verantwoordelijk voor de beoordeling van de gevolgen op de Natura 2000-gebieden van plannen en projecten in de provincie Flevoland.
2. Op 10 juni 1992 is aan de rechtsvoorganger van [bedrijf] een Hinderwetvergunning verleend. In 2017 zijn de (stal)indeling, het aantal dieren dat wordt gehouden en de verhouding daarbij tussen vleesvarkens en zeugen gewijzigd, wat stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden veroorzaakt. Voor deze wijziging in de bedrijfsvoering heeft de rechtsvoorganger van [bedrijf] toen een melding op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) ingediend. De meldingsplicht op grond van het PAS bestond voor activiteiten met een geringe stikstofdepositie. Gedeputeerde staten hebben deze melding geaccepteerd, omdat de stikstofdepositie onder de toen geldende wettelijke grenswaarde bleef.
3. Met de uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) het PAS onverbindend verklaard. [1] MOB heeft gedeputeerde staten op 12 november 2020 verzocht om handhavend op te treden tegen [bedrijf] , omdat door de uitspraak een illegale situatie is ontstaan.
4. Gedeputeerde staten hebben het handhavingsverzoek afgewezen met het besluit van 24 februari 2021. Gedeputeerde staten hebben daarbij het standpunt ingenomen dat het voor [bedrijf] onevenredig is om te gaan handhaven, omdat het bedrijf als PAS-melder te goeder trouw heeft gehandeld, de stikstofdepositie gering is, PAS-melders zullen worden gelegaliseerd en de gevolgen van handhaving voor het bedrijf groot zullen zijn.
5. Op 29 juli 2021 hebben gedeputeerde staten het bezwaar van MOB ongegrond verklaard (het bestreden besluit). MOB heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Gedeputeerde staten hebben een verweerschrift ingediend.
6. De rechtbank heeft de zaak behandeld op de zitting van 20 april 2022. MOB heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Gedeputeerde staten hebben zich laten vertegenwoordigen door [A] , bijgestaan door de gemachtigde mr. S.J. van Winzum. [bedrijf] heeft zich laten vertegenwoordigen door haar algemeen directeur [B] , bijgestaan door de gemachtigde.
Overwegingen
De overtreding en de beginselplicht tot handhaving
7. Deze zaak draait om de vraag of gedeputeerde staten hebben mogen afzien van handhavend optreden tegen [bedrijf] als PAS-melder. Daarbij is dezelfde rechtsvraag aan de orde als in de zaak waarover de rechtbank in de uitspraak van 22 september 2021 (IJsselstein) [2] heeft geoordeeld. De rechtbank stelt voorop dat zij geen aanleiding ziet om in deze zaak anders te oordelen over de handhaving van PAS-melders. Bij de motivering van deze uitspraak hierna, zal de rechtbank waar nodig verwijzen naar de relevante overwegingen uit de uitspraak IJsselstein.
8. [bedrijf] heeft zonder natuurvergunning een project gerealiseerd dat mogelijk significante gevolgen kan hebben voor de Natura 2000-gebieden. Dit levert een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb op en partijen zijn het daar ook over eens. Gedeputeerde staten zijn bevoegd hiertegen handhavend op te treden en hebben een beginselplicht om dat te doen. De rechtbank verwijst naar overwegingen 14 en 15 van de uitspraak IJsselstein.
9. Tussen partijen is ook niet in geschil dat er op het moment van de besluitvorming, en ook nu, geen sprake is van concreet zicht op legalisatie in de zin van de vaste rechtspraak daarover. Gedeputeerde staten hebben het legalisatieprogramma voor PAS-melders wel betrokken bij hun beoordeling van de vraag of handhavend optreden evenredig is, maar erkennen dat dit programma op zichzelf nu nog onvoldoende basis is om alleen al daarom van handhaving af te zien.
Natuurbelangen onvoldoende afgewogen
10. Het geschil spitst zich daarom toe op de vraag of handhavend optreden tegen [bedrijf] als voormalig PAS-melder zo onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat daarvan in deze concrete situatie moet worden afgezien.
11. Vanwege het voornemen om alle PAS-meldingen te legaliseren en de geringe stikstofdepositie die de wijziging in de bedrijfssituatie van [bedrijf] veroorzaakt vinden gedeputeerde staten het onevenredig om tot handhaving over te gaan.
12. MOB voert aan dat handhavend optreden niet onevenredig is. Zij vindt dat onvoldoende gewicht is toegekend aan het zwaarwegende belang van de bescherming van de natuur.
13. [bedrijf] stelt zich op het standpunt steeds te goeder trouw te hebben gehandeld. Op basis van de in 2017 geldende regelgeving had zij ook niet anders kunnen handelen, omdat geen vergunningplicht gold voor de activiteiten die zij wenste te realiseren.
14. De rechtbank overweegt dat bij de beoordeling van deze vraag aan de ene kant de belangen van [bedrijf] spelen en aan de andere kant de belangen van het behalen en beschermen van de instandhoudingsdoelen waarvoor de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen. Met betrekking tot dat laatste hebben gedeputeerde staten in het bestreden besluit slechts overwogen dat het om een geringe stikstofdepositie gaat en dat het stopzetten daarvan niet de manier is om de noodzakelijke stikstofdaling te bereiken. De rechtbank oordeelt dat deze afweging onvoldoende is, omdat niet inzichtelijk is gemaakt wat de door gedeputeerde staten als beperkt aangemerkte uitstoot betekent voor de Natura 2000-gebieden. Gedeputeerde staten hebben de natuurbelangen daarom onvoldoende in de besluitvorming betrokken. De rechtbank verwijst naar de uitgebreidere motivering in overweging 24 van de uitspraak IJsselstein, waarbij zij zich aansluit voor deze zaak. De beroepsgrond van MOB slaagt.
15. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vanwege strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vernietigen. De overige beroepsgronden van MOB hoeven daarvoor niet te worden besproken.
Niet voldaan aan Logtsebaan-criteria
16. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of zij de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kan laten. Dat kan het geval zijn als nu al voldoende duidelijk is dat handhavend optreden jegens [bedrijf] achterwege moet blijven, ondanks de vernietiging van het bestreden besluit. Bij de beoordeling van die vraag is van belang dat de rechtbank in de uitspraak IJsselstein handvatten heeft gegeven voor de verdere besluitvorming die in die zaak nodig was. Daarbij heeft zij – ten overvloede en niet bedoeld als bindend rechtsoordeel [3] – overwogen dat het bij de beoordeling of handhavend optreden ten aanzien van PAS-melders onevenredig is denkbaar is dat aansluiting wordt gezocht bij de criteria uit de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021 (Logtsebaan) [4] , over de intrekking van natuurvergunningen. De rechtbank verwijst naar overwegingen 31, 32 en 33 van de uitspraak IJsselstein.
17. Gedeputeerde staten hebben naar voren gebracht dat zij de criteria uit de Logtsebaan-uitspraak geschikt vinden om te hanteren voor de beoordeling van handhavingszaken van PAS-melders. In het verweerschrift zijn zij inhoudelijk op die criteria voor deze zaak ingegaan en op de zitting hebben zij dat nader toegelicht, voor het geval de rechtbank tot een vernietiging van het bestreden besluit zou komen. Hun standpunt komt er kort gezegd op neer dat de stikstofdepositie van [bedrijf] zo gering is dat handhavend optreden niet bijdraagt aan de noodzakelijke stikstofdaling van de Natura 2000-gebieden, als dit wordt afgezet tegen de maatregelen die de betrokken overheden in die gebieden al uitvoeren. Ze wijzen daarbij op de concrete doelstellingen voor stikstofreductie en op de contourennota van het programma stikstofreductie en natuurverbetering die inmiddels wettelijk zijn vastgelegd, [5] en op de aanpak van de stikstofproblematiek in de betrokken provincies Flevoland, Overijssel en Fryslân. [bedrijf] sluit zich hierbij aan.
18. MOB voert aan dat de criteria uit de Logtsebaan-uitspraak over de intrekking van natuurvergunningen niet geschikt zijn om toe te passen op het al dan niet handhaven van PAS-melders. Zij wijst er daarbij op dat deze criteria zijn toegespitst op de vraag of intrekking van een geldende natuurvergunning een passende maatregel in de zin van de Habitatrichtlijn kan zijn, en dat die afweging een andere is dan het beoordelen van een overtreding waarbij de beginselplicht tot handhaven geldt. Voor het geval de rechtbank de criteria uit de Logtsebaan-uitspraak wel zou hanteren heeft MOB aangevoerd dat de door gedeputeerde staten genoemde maatregelen onvoldoende concreet zijn om handhaving jegens [bedrijf] nu achterwege te laten, waarbij erop wordt gewezen dat ook het stoppen van een geringe stikstofdepositie kan bijdragen aan een verlaging in een overbelast natuurgebied. Daarbij wijst zij er ook op dat eraan getwijfeld moet worden of de stikstofdepositie door de bedrijfswijziging inderdaad gering is, omdat het bedrijf een emissiearm stalsysteem gebruikt, waarvan het emissiecijfer is gebaseerd op bijlage 1 bij de Regeling en ammoniak en veehouderij (Rav). Dat cijfer wordt volgens MOB in de praktijk niet gehaald, waarbij zij verwijst naar de rechtspraak daarover van onder andere deze rechtbank.
19. De rechtbank zal eerst ingaan op de vraag of wordt voldaan aan de criteria uit de Logtsebaan-uitspraak en zij volgt MOB in dat standpunt. Het is niet in geschil dat in de Natura 2000-gebieden Rottige Meenthe & Brandemeer en Weerribben een significante verstoring van de natuurwaarden dreigt en dat de activiteit waarvoor [bedrijf] een PAS-melding heeft gedaan effecten heeft op die natuurwaarden. Toepassing van de criteria uit de Logtsebaan-uitspraak betekent dat beoordeeld moet worden of het terugdraaien van de wijzigingen in de bedrijfsvoering van [bedrijf] uit 2017, door middel van handhavend optreden, achterwege kan blijven omdat (andere) passende maatregelen getroffen kunnen en zullen worden. De rechtbank oordeelt dat de door gedeputeerde staten genoemde maatregelen te weinig concreet zijn om als passende maatregelen te kunnen worden beschouwd. Het is niet inzichtelijk gemaakt wanneer verwacht wordt dat deze maatregelen effectief zijn en wat de effecten zijn, en op welke wijze de maatregelen bijdragen aan de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie in de Natura 2000-gebieden. Hoewel het niet nodig is om concreet aan te geven welke maatregel tot dezelfde reductie van de stikstofdepositie leidt als de (in dit geval) de handhaving van de PAS-melder zou leiden, moet wel duidelijk worden gemaakt of de maatregelen effectief zijn en op welke termijn. Daar komt in dit geval bij dat gedeputeerde staten niet het bevoegd gezag zijn voor het treffen van passende maatregelen in deze Natura 2000-gebieden, en voor de uitwerking, uitvoering en handhaving daarvan afhankelijk zijn van de colleges van gedeputeerde staten van Overijssel en Fryslân.
20. De conclusie is dat nu niet wordt voldaan aan de criteria uit de Logtsebaan-uitspraak. Alleen al om die reden kunnen de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit niet in stand blijven.
Geen oordelen over geschiktheid Logtsebaan-criteria en Rav-emissiefactoren
21. De rechtbank laat hiermee in het midden of de criteria uit de Logtsebaan-uitspraak inderdaad een geschikt middel zijn om toe te passen bij het vraagstuk of handhavend moet worden opgetreden tegen PAS-melders. Gedeputeerde staten hebben de rechtbank op de zitting wel nadrukkelijk verzocht om hierover te oordelen, maar voor deze zaak strekt het te ver om dat te doen nadat het bestreden besluit al moet worden vernietigd en de rechtsgevolgen daarvan al niet in stand kunnen blijven.
22. De rechtbank laat ook in het midden of verweerder bij de weging van het belang van handhavend optreden kan uitgaan van de stikstofdepositie die zou worden veroorzaakt bij toepassing van de Rav-emissiefactoren. Het klopt dat deze rechtbank eerder heeft geoordeeld dat dat er twijfel is over de juistheid van de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stalsystemen en dat daardoor niet op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat de wijziging van een veehouderij waarbij die factoren zijn toegepast significante gevolgen heeft voor de natuurwaarden van de betrokken Natura 2000-gebieden. [6] Deze uitspraken gingen echter over emissiearme stalsystemen van rundveehouderijen en de twijfel die over die specifieke stalsystemen bestond. Het oordeel van de rechtbank daarover kan daarom niet worden doorgetrokken naar emissiearme stalsystemen van varkenshouderijen zoals in deze zaak aan de orde is, zonder dat daar uitgebreider inhoudelijk op wordt ingegaan. Ook dat strekt nu te ver voor deze zaak.
Conclusie
23. Gedeputeerde staten zullen opnieuw moeten beslissen op de bezwaren van MOB tegen de afwijzing van haar handhavingsverzoek. Dat is hun bestuurlijke verantwoordelijkheid, en de rechtbank herhaalt onder verwijzing naar de uitspraak IJsselstein slechts dat de criteria uit de Logtsebaan-uitspraak daarvoor een denkrichting kunnen zijn. Gedeputeerde staten moeten bij hun nieuwe beslissing ook ingaan op het standpunt van MOB over de Rav-emissiefactoren van varkenshouderijen.
Griffierecht en proceskosten
24. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moeten gedeputeerde staten aan MOB het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
25. Omdat het beroep gegrond is, krijgt MOB een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Gedeputeerde staten moeten die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.518,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 29 juli 2021;
- draagt gedeputeerde staten op het betaalde griffierecht van € 360,- aan MOB te vergoeden;
- veroordeelt gedeputeerde staten in de proceskosten van MOB tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, rechter, in aanwezigheid van
mr.S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
mr.S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
10 mei 2022.
de griffier is verhinderd om
de uitspraak te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.