ECLI:NL:RBMNE:2021:856

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 19/5343

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 februari 2021 in de zaak tussen

Stichting Groen in Amersfoorten
Vereniging Samenwerkende Groeperingen Leefbaar Amersfoort (SGLA), eisers

(gemachtigde: mr. L. Haver Droeze)

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amersfoort, verweerder

(gemachtigde: mr. B. Maaijen).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
de gemeente Amersfoort, vergunninghouder

(gemachtigde: ing. H.W. Nijland).

Inleiding

1.1

Ter verbetering van de verkeersdoorstroom van de westelijke ontsluitingsweg bij Amersfoort is het gemeentelijke project ‘Westelijke ontsluiting Amersfoort’ in gang gezet. Parrallel aan de Aletta Jacobslaan wordt een nieuwe (deels verdiepte) weg aangelegd. Ten behoeve van dit project heeft de gemeenteraad op 11 oktober 2016 het bestemmingsplan 'Westelijke Ontsluiting' vastgesteld. Met de uitspraak van 24 januari 2018 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), ECLI:NL:RVS:2018:246, is dit bestemmingsplan onherroepelijk geworden.

1.2

De nieuwe weg heeft op grond van dit bestemmingsplan de bestemming Verkeer gekregen. Derde-partij heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het gebruik van stroken grond aan weerszijden van de verdiepte delen van de weg (de tunnelbak uitgesloten), tot 3 meter breed. Hij wil deze stroken, in strijd met de daarop geldende bestemmingen, gebruiken voor de ondergrondse verankering van de hoofdkeerconstructie van de weg. Verweerder heeft de gevraagde omgevingsvergunning op 15 mei 2019 verleend.

1.3

Eisers hebben bezwaar gemaakt. Bij besluit van 5 november 2019 (
het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard en de omgevingsvergunning in stand gelaten. Vervolgens hebben eisers beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. De zaak is op 30 oktober 2020 op een zitting bij de rechtbank behandeld. Daarbij is [voorzitter], voorzitter van de Vereniging SGLA, verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van eisers. Verweerder en derde-partij hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Na afloop van de zitting heeft de rechtbank het onderzoek in de zaak gesloten.

Het geschil

2. Eisers vinden de vergunningverlening onrechtmatig en geven hiervoor verschillende argumenten. Verweerder blijft bij het bestreden besluit. De rechtbank moet, aan de hand van wat partijen naar voren hebben gebracht, beoordelen of verweerder de verleende omgevingsvergunning in het bestreden besluit in redelijkheid in stand heeft kunnen laten.

Beoordeling van het geschil

3. De rechtbank merkt op dat zij kennis heeft genomen van de stukken die eisers in bezwaar hebben ingediend, omdat die stukken deel uitmaken van het dossier. De enkele opmerking van eisers in het beroepschrift “dat deze stukken als herhaald en ingelast dienen te worden beschouwd” is echter onvoldoende concreet om de gronden die in deze stukken staan als beroepsgronden te laten dienen in de zin van artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank zal hierna dan ook alleen ingaan op de beroepsgronden die eisers als zodanig hebben ingediend.

In geding zijnde bestemmingen

4. Eisers voeren allereerst aan dat niet duidelijk blijkt om welke gronden, en daarmee bestemmingen, het gaat zodat sprake is van strijd met de rechtszekerheid. Verder voeren eisers aan dat de omgevingsvergunning ten onrechte niet is verleend voor afwijkend gebruik van gronden met de dubbelbestemmingen WaardeArcheologie 3, WaardeEcologie en de enkelbestemming Tuin. De enkelbestemming Tuin rust weliswaar op gronden op méér dan 3 meter afstand van de weg, maar volgens eisers zal de grond aan weerszijden van de weg tot tenminste 7 meter moeten worden ontgraven voor de verankering en niet tot slechts 3 meter zodat ook deze bestemming in geding is. Ter onderbouwing hiervan hebben eisers gewezen op de Notitie ‘Situatie keerconstructie WO BHK’ van 16 oktober 2019.

5.1

De rechtbank stelt vast dat op de gronden tot 3 meter aan weerszijden van de verdiepte delen van de weg (de tunnelbak uitgesloten) ingevolge het bestemmingsplan ‘Westelijke Ontsluiting’ de enkelbestemmingen Maatschappelijk, Gemengd, Bedrijf en Groen en de dubbelbestemmingen Waarde – Cultuurhistorie en Waarde – Archeologie 3 rusten. Op de gronden ter hoogte van de Bernardkazerne rust ingevolge het bestemmingsplan ‘Berg-Utrechtseweg’ de enkelbestemming Maatschappelijk – 6. Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze bestemmingen duidelijk op te maken uit de door derdepartij bij de aanvraag gevoegde kaart van het plangebied, gelezen in combinatie met de verbeeldingen bij de bestemmingsplannen. Dat niet duidelijk is om welke gronden en daarmee bestemmingen het gaat, zodat sprake zou zijn van strijd met de rechtszekerheid, volgt de rechtbank dus niet.

5.2

Dat de omgevingsvergunning ten onrechte niet is verleend voor afwijkend gebruik van de gronden met de dubbelbestemming Waarde – Ecologie 3 en de enkelbestemming Tuin, zoals eisers betogen, volgt de rechtbank evenmin. De dubbelbestemming Waarde – Ecologie 3 rust namelijk alleen op de gronden ter hoogte van de tunnelbak en dat deel is door derdepartij juist uitgesloten van het plangebied. De bestemming Tuin rust op gronden op méér dan 3 meter afstand van de weg die evenmin deel uitmaken van het plangebied. Dat de gronden aan weerszijden van de weg tot tenminste 7 meter moeten worden ontgraven voor de verankering, vindt de rechtbank niet aannemelijk. In de notitie waar eisers in dit kader naar hebben verwezen wordt een beschrijving gegeven van verschillende vormen van ‘keren’ ter hoogte van de tunnelbak en dat deel is door derdepartij juist uitgesloten van het plangebied. In de notitie staat niet hoe de verankering van de keerwand daadwerkelijk wordt ingepast ter hoogte van de gronden die hier in geding zijn. Verweerder heeft hierin dan ook geen aanleiding hoeven zien de omgevingsvergunning op voorhand te weigeren. Voor zover derde-partij ook de gronden met de bestemming Tuin afwijkend zou gebruiken, is dan ook sprake van een handhavingskwestie.

5.3

De rechtbank volgt eisers wél in het betoog dat de omgevingsvergunning ten onrechte niet is verleend voor afwijkend gebruik van de gronden met de dubbelbestemming Waarde – Archeologie 3. Uit de omgevingsvergunning blijkt niet dat het afwijkend gebruik ook voor deze dubbelbestemming is toegestaan, terwijl deze bestemming wel rust op de gronden die deel uitmaken van het plangebied van derdepartij (zie overweging 5.1). In die zin is niet volledig op de aanvraag beslist en lijdt het besluit aan een gebrek. De beroepsgrond slaagt en de rechtbank verklaar het beroep op dit punt gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit om die reden vernietigen en verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen.

Afwijkingsbevoegdheid bestemmingsplan ‘Westelijke Ontsluiting’

6. Verweerder heeft de omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik van de enkelbestemmingen Maatschappelijk, Gemengd, Bedrijf en Groen, en de dubbelbestemming Waarde – Cultuurhistorie, verleend op grond van de afwijkingsbevoegdheid uit artikel 23.1, aanhef en onder b, van de planregels bij het bestemmingsplan ‘Westelijke Ontsluiting’. Deze binnenplanse afwijkingsbevoegdheid luidt: “
Burgemeester en wethouders kunnen bij een omgevingsvergunning afwijken van de desbetreffende bepalingen van het plan voor het in geringe mate overschrijden van de bestemmings- of bouwgrenzen met ten hoogste 3 m, mits dit noodzakelijk is voor de uitmeting van het terrein of uit een oogpunt van doelmatig gebruik van de gronden en/of bebouwing, mits daardoor de geldende oppervlakte van de bij de afwijking betrokken vlakken met niet meer dan 10 % wordt vergroot”.

7. Eisers voeren aan dat deze binnenplanse afwijkingsbevoegdheid onverbindend moet worden verklaard, omdat die teveel ruimte laat voor afwijkingen met grote planologische gevolgen. Onder meer de bestemming Groen zal feitelijk niet meer kunnen worden gerealiseerd nadat het plan van derde-partij is uitgevoerd. Boven de verankering zullen diep wortelende planten en bomen onvoldoende ruimte overhouden om te groeien. Ook vinden eisers dat de afwijkingsbevoegdheid onvoldoende objectief is begrensd. Niet kan worden gezegd dat slechts op ondergeschikte delen is afgeweken, nu er afwijkend gebruik is toegestaan voor gronden tot een oppervlakte van in totaal 4.650 m2

8.1

De rechtbank volgt eisers hierin niet. De afwijkingsbevoegdheid in artikel 23.1, aanhef en onder b van de planregels vindt haar grondslag in artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Een afwijkingsbevoegdheid kan bij wijze van exceptieve toets buiten toepassing gelaten worden vanwege strijd met dit artikel uit de Wro als de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid een wijziging van het gebruik mogelijk maakt die leidt tot een ‘planologisch relevante wijziging’ van de bestemming, of als de bevoegdheid voorziet in een afwijkingsmogelijkheid zonder enige beperking. Voor beantwoording van de vraag of sprake is van een planologisch relevante wijziging is van belang of de bestaande bestemmingen realiseerbaar blijven. Hiervoor is relevant welk gebruik ingevolge de doeleindenomschrijving van de bestemming is toegestaan en wat de aard, omvang en ruimtelijke uitstraling van de wijziging is. Dit volgt uit vaste rechtspraak van de ABRvS, zoals de uitspraak van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1955.

8.2

De rechtbank is niet gebleken van een planologisch relevante wijziging van de bestemmingen uit het bestemmingsplan ‘Westelijke Ontsluiting’ waar de omgevingsvergunning op ziet. Het verticale deel van de keerwand valt binnen de bestemming Verkeer. Alleen het horizontale deel, de voet, zal ter hoogte van de bestemmingen ondergronds worden geplaatst op plusminus 6 meter onder de oppervlakte. De gronden zullen hiervoor tijdelijk worden ontgraven, maar na afronding van de werkzaamheden worden heringericht naar de daarop rustende bestemmingen. De rechtbank vindt het aannemelijk dat de bestemmingen nadien weer realiseerbaar zijn. Wat betreft de bestemming Groen vindt de rechtbank daarbij van belang dat derde-partij op de zitting (onweersproken) heeft toegelicht dat diep wortelende planten en bomen sowieso niet op korte afstand van de weg kunnen worden geplant, vanwege de kans op wortelschade aan het verticale deel van de keerwand. Het plaatsen van de ondergrondse voet maakt dat niet anders.

8.3

De rechtbank is ook niet gebleken dat de afwijkingsbevoegdheid onvoldoende objectief begrensd zou zijn. Gelet op de formulering mag verweerder de bevoegdheid slechts gebruiken voor een overschrijding van de bestemmingsgrenzen met ten hoogste 3 meter en alleen als dat noodzakelijk is vanuit het oogpunt van doelmatig gebruik van de weg. Ook mag het toepassen van de bevoegdheid niet leiden tot een vergroting van de oppervlakten van de bij de afwijking betrokken vlakken met meer dan 10%. Naar het oordeel van de rechtbank is de afwijkingsbevoegdheid met deze voorwaarden voldoende objectief begrensd.

8.4

De rechtbank volgt eisers tot slot ook niet in het betoog dat de afwijkingsmogelijkheid méér mogelijk maakt dan een afwijking op ondergeschikte onderdelen, zodat deze in strijd is met de Wro. Weliswaar is afgeweken voor gronden met een oppervlakte van in totaal 4.650 m2, maar in verhouding tot de oppervlakte van het bestemmingsvlak Verkeer van circa 57.500 m2 is naar het oordeel van de rechtbank nog steeds sprake van een afwijking op ondergeschikte delen.

8.5

Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen reden voor het bij wijze van exceptieve toets buiten toepassing laten van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid vanwege strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). De beroepsgrond slaagt niet.

9. Eisers hebben aangevoerd dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor het toepassen van de afwijkingsbevoegdheid, omdat is nagelaten advies te vragen aan de Commissie voor Ruimtelijke Kwaliteit. Eisers stellen dat er sprake zal zijn van bouwactiviteiten, zodat een dergelijk advies vereist was.

10. De rechtbank volgt verweerder in het standpunt dat voor de verlening van deze vergunning geen advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit nodig is, omdat het hier slechts gaat om de omgevingsvergunning voor de activiteit strijdig gebruik. De stelling van eisers, dat hier sprake is van onlosmakelijke samenhang, is niet juist. Vergunninghouder heeft ervoor gekozen om eerst een omgevingsvergunning voor de activiteit strijdig gebruik aan te vragen (zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo). Artikel 2.7, eerste lid, tweede volzin van de Wabo biedt hiertoe expliciet de mogelijkheid. Te zijner tijd, bij het beoordelen van de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen, zal een dergelijk advies wel vereist zijn. De beroepsgrond slaagt niet.

Afwijkingsbevoegdheid bestemmingsplan ‘Berg-Utrechtseweg’

11. Verweerder heeft de omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik van de enkelbestemmingen Maatschappelijk – 6 verleend op grond van de afwijkingsbevoegdheid uit artikel 45.1, aanhef en onder b, van de planregels bij het bestemmingsplan ‘BergUtrechtseweg’. Deze binnenplanse afwijkingsbevoegdheid luidt hetzelfde als die onder het bestemmingsplan ‘Westelijke Ontsluiting’.

12. Eisers voeren aan dat het verweerder niet is toegestaan om in één besluit gebruik te maken van afwijkingsbevoegdheden uit verschillende bestemmingsplannen. De afwijkingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan ‘Berg-Utrechtseweg’ kan bovendien alleen worden toegepast ten behoeve van gronden die vallen onder dat bestemmingsplan, niet ten behoeve van het bestemmingsvlak Verkeer dat valt onder het bestemmingsplan ‘Westelijke Ontsluiting’. Verweerder rekt hiermee als het ware de buitenplangrenzen op en dat is volgens eisers niet mogelijk, gelet op de uitspraak van de ABRvS van 26 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP2123.

13.1

Naar het oordeel van de rechtbank is in de eerste plaats geen sprake van het oprekken van de plangrenzen zoals bedoeld in de uitspraak van de ABRvS waar eisers op wijzen. De grens van het bestemmingsvlak Verkeer vormt ter hoogte van de Bernardkazerne tegelijkertijd de buitenplangrens van het bestemmingsplan ‘Westelijke Ontsluiting’. De rechtbank wijst erop dat verweerder niet heeft toegestaan dat de bestemming Maatschappelijk – 6 onder het bestemmingsplan ‘Berg-Utrechtseweg’ (deels) wordt gewijzigd in de bestemming Verkeer uit het bestemmingsplan ‘Westelijke Ontsluiting’, waardoor deze buitenplangrens zou worden verlegd. Verweerder heeft enkel toegestaan dat het bestemmingsvlak Maatschappelijk 6 tot drie meter afwijkend mag worden gebruikt. De bestemmingen (en daarmee de plangrenzen) zijn niet gewijzigd. In zoverre slaagt het betoog van eisers dus niet.

13.2

De rechtbank volgt eisers wél in het betoog dat de afwijkingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan ‘Berg-Utrechtseweg’ niet kan worden toegepast ten behoeve van gronden die vallen onder een ander bestemmingsplan. In artikel 45.1, aanhef en onder b van de planregels staat namelijk dat afwijkend gebruik alleen kan worden toegestaan als dat noodzakelijk is uit een oogpunt van doelmatig gebruik van de gronden. Hiermee kan niet zijn bedoeld de gronden die vallen binnen het plangebied van een ander bestemmingsplan dan het bestemmingsplan dat de afwijkingsbevoegdheid geeft. Dit betekent dat verweerder niet bevoegd was om op grond van dit artikel het afwijkend gebruik van de gronden met de bestemming Maatschappelijk – 6 toe te staan ten behoeve van doelmatig gebruik van het bestemmingsvlak Verkeer (de verankering van de weg) dat valt onder een ander bestemmingsplan. Verweerder heeft dit ten onrechte niet onderkend. De beroepsgrond slaagt en de rechtbank verklaart het beroep van eisers ook op dit punt gegrond. Ook om die reden zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen.

Aanhaakplicht Wet natuurbescherming

14. Eisers voeren aan dat voor het plan tot slot ook toestemming nodig is op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb), onder meer omdat het plangebied deel uitmaakt van het leefgebied van de das. Eisers hebben een rapport overgelegd van Stichting Dassenwerkgroep Utrecht & ’t Gooi waaruit dat volgens hen blijkt. Dat betekent volgens eisers dat de aanhaakplicht geldt. Ook dit is ten onrechte niet onderkend, aldus eisers.

15. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanhaakplicht eerst aan de orde zal zijn bij de aanvraag tweede fase, waarbij omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen aangevraagd zal worden.

16. De rechtbank overweegt dat op verweerder een onderzoeksplicht rust in het kader van de verbodsbepalingen in de Wnb. Uit de wet- en regelgeving blijkt niet dat de zogenaamde aanhaakplicht eerst geldt bij een fase 2 aanvraag. Ook uit rechtspraak van de ABRvS, zoals de uitspraak van 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1990, maakt de rechtbank op dat bij een gefaseerde aanvraag van een project reeds bij de aanvraag fase 1 (strijdig gebruik) onderzocht moet worden of er aanleiding is een vergunning of ontheffing op grond van de Wnb aan te vragen. Nu enige motivering op dit punt ontbreekt en ook geen onderzoek in de vorm van bijvoorbeeld een quickscan is gedaan kleven er ook op dit punt gebreken aan het bestreden besluit. De beroepsgrond slaagt en de rechtbank verklaart het beroep van eisers ook op dit punt gegrond. Ook om die reden zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen.

Conclusie

17. Het beroep is op een drietal punten gegrond (zie de overwegingen 5.3, 13.2 en 16), zodat de rechtbank het bestreden besluit zal vernietigen. De rechtbank ziet in deze zaak geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Hiervoor is namelijk nader onderzoek en een nadere beoordeling van verweerder nodig. Dat betekent dat verweerder een nieuw besluit moet nemen op de bezwaren van eisers. Verweerder moet dat doen met inachtneming van al wat de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van acht weken die begint nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken of, als hoger beroep wordt ingesteld, nadat op het hoger beroep is beslist.

18. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, ziet zij aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten die eisers in beroep hebben gemaakt. De kosten voor verleende rechtsbijstand stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.086,-- (1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, met een waarde per punt van € 534,-- en een wegingsfactor 1).

19. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, draagt zij verweerder op om het door eisers betaalde griffierecht van € 345,-- aan hen te vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

 verklaart het beroep gegrond;

 vernietigt het bestreden besluit;

 draagt verweerder op om binnen acht weken na de dag waarop deze uitspraak gezag van gewijsde heeft gekregen, een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van eisers met inachtneming van al wat de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen;

 veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.086,--;

 draagt verweerder op om het door eisers betaalde griffierecht van € 345,-- aan hen te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, rechter, in aanwezigheid van mr. N.K. de Bruin, griffier. De beslissing is uitgesproken op 25 februari 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden, hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De uitspraak is verzonden op de stempeldatum die hierboven staat.