ECLI:NL:RBMNE:2021:4521

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 20/4197

uitspraak van de meervoudige kamer van 22 september 2021 in de zaak tussen

Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en

Vereniging Leefmilieu,

beide gevestigd in Nijmegen, eisers,

(gemachtigde: ir. A.K.M. van Hoof).

het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht, verweerder

(gemachtigde: mr. Besselink)

Als derde-partij neemt aan het geding deel:

[veehouderij], gevestigd in Kedichem

(gemachtigde: H. Rietveld).

Partijen worden hierna MOB en Leefmilieu, gedeputeerde staten en de veehouderij genoemd.

Inleiding

1. De veehouderij is een melkveebedrijf aan de [adres] in Kedichem. Het bedrijf ligt op ongeveer 1,7 kilometer van het Natura 2000-gebied Lingegebied & Diefdijk-Zuid en op ongeveer 5,6 kilometer van het Natura 2000-gebied Zouweboezem. Dit zijn gebieden die gevoelig zijn voor stikstof. Gedeputeerde staten zijn op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) verantwoordelijk voor de beoordeling van de gevolgen van plannen en projecten op het Natura 2000-gebied.

2. Op 4 november 1991 heeft de veehouderij een melding gedaan op grond van het toenmalige Besluit melkrundveehouderijen Hinderwet. In de oude situatie had de veehouderij 67-70 melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar en 30-38 stuks vrouwelijk jongvee (de referentiesituatie). De exacte dieraantallen zijn punt van discussie, daarop wordt later ingegaan.

3. De veehouderij heeft een natuurvergunning gevraagd voor het bouwen van een nieuwe jongveestal en het wijzigen van de dieraantallen in de bestaande stal. In de nieuwe situatie heeft het bedrijf 99 melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar en 14 stuks vrouwelijk jongvee tot 2 jaar in de bestaande stal en 52 stuks vrouwelijk jongvee tot 2 jaar en 1 fokstier in de nieuwe stal.

4. Met het besluit van 9 oktober 2020 hebben gedeputeerde staten de gevraagde vergunning verleend. Daaraan hebben zij ten grondslag gelegd dat de nieuwe situatie, onder meer door de toepassing van het emissiearme stalsysteem, leidt tot een lagere stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden dan de oude vergunde situatie.

5. MOB en Leefmilieu zijn het er niet mee eens dat de vergunning is verleend en hebben daartegen beroep ingesteld. Zij twijfelen aan de betrouwbaarheid van de emissiewaarden die gedeputeerde staten voor het stalsysteem hebben gehanteerd. Daarnaast wijzen zij er onder andere op dat de gevolgen van het in de wei laten van de koeien in de besluitvorming onvoldoende zijn onderzocht.

6. De rechtbank heeft deze zaak samen met de zaken 20/4269, 20/4090 en 20/4359 behandeld op de zitting van 24 juni 2021. MOB en Leefmilieu hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, bijgestaan door mr. D. Delibes. Gedeputeerde staten hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, bijgestaan door mr. H. Heite en mr. K. Persoon-Ketel. De veehouderij heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde J. Bongers van Hans Rietveld Agrarisch Advies, vergezeld door [A ] , één van de maten.

7. Op de zitting heeft de gemachtigde van MOB en Leefmilieu kenbaar gemaakt een nader stuk te willen overleggen. Het gaat om een recente reactie van een deskundige van 23 juni 2021 op het onderzoek van [B] van 12 juli 2019 “Onderzoek naar de ammoniakemissie van proefstal van meetstal met Eco-vloer van Anders Beton” wat door gedeputeerde staten bij het verweerschrift is gevoegd. Met partijen is op de zitting afgesproken dat de rechtbank in de raadkamer zal beslissen of zij het onderzoek zal heropenen om dit stuk alsnog in te nemen. Gelet op het oordeel hierna, ziet de rechtbank geen aanleiding om de zaak te heropenen en het stuk bij de beoordeling te betrekken.

Vooraf

8. De rechtbank doet vandaag uitspraak in meerdere zaken van MOB en Leefmilieu in de provincie Utrecht, over de toepassing van regelgeving uit de Wnb voor Natura 2000-gebieden. In deze zaken spelen verschillende rechtsvragen die zijn ontstaan na de ‘stikstofuitspraken’ van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uit 2019 – en soms ook al daarvoor. Het gaat over de stikstofuitstoot van emissiearme stallen, over de vraag of het bemesten van gronden en het weiden van vee nog is toegestaan, over de illegale situatie van ‘PAS-melders’ en over de vraag of de natuurvergunning van bestaande bedrijven kan blijven bestaan. In alle zaken komt de rechtbank tot de conclusie dat de besluiten van gedeputeerde staten geen stand kunnen houden en zij nieuwe besluiten moeten nemen. Hoewel de rechtbank tracht zoveel mogelijk knopen door te hakken, kan zij niet vooruit lopen op besluitvorming die nog moet volgen. Dat heeft tot gevolg dat er voor MOB en Leefmilieu, maar ook voor de bedrijven die bij deze zaken zijn betrokken, nog steeds geen duidelijkheid is over de afloop.

9. Deze uitkomst is onbevredigend, terwijl de procespositie van alle betrokken partijen te begrijpen is. MOB en Leefmilieu komen op voor het belang van de bescherming van Natura 2000-gebieden en zien sinds de uitspraken uit 2019 nog steeds niet de door hen gewenste structurele oplossing van de kant van de politiek op nationaal en provinciaal niveau. De (agrarische) bedrijven willen – ook met het oog op de nodige (financiële) planning – zekerheid over de vraag of hun activiteiten kunnen worden voortgezet en of uitbreiding mogelijk is. Die zekerheid is er nu niet. Gedeputeerde staten moeten als bevoegd gezag besluiten over vergunningaanvragen en handhavingsverzoeken en zijn daarbij gebonden aan de geldende wet en aan de rechtspraak daarover.

10. Uit de uitspraken van vandaag blijkt dat de stappen die sinds 2019 door kabinet en wetgever zijn gezet nog geen uitsluitsel geven. Deze ontwikkelingen op nationaal niveau lijken soms tot een ongewenst resultaat te leiden: door de Spoedwet aanpak stikstof is de discussie over emissies van stallen nu naar het handhavingsspoor verschoven. Bij het beweiden en bemesten is het advies van de commissie Remkes een eerste stap, maar nog niet voldoende juridische basis. En voor de PAS-melders ligt er nog steeds geen definitieve oplossing, terwijl daarop al lang gewacht wordt. De rechtbank kan hier niet de oplossing bieden. Zij moet beslissen op concrete zaken, op basis van de voorliggende beroepsgronden en niet meer dan dat. Het is bovendien te voorzien dat met de uitspraken van de rechtbank niet het laatste juridische woord is gezegd en dat hogerberoepsprocedures zullen volgen.

11. Het lijkt erop alsof iedereen elkaar nu afwachtend aankijkt, terwijl de stikstofproblematiek een maatschappelijk vraagstuk is dat een individuele zaak bij de rechtbank overstijgt. Als hiervoor een oplossing wenselijk wordt geacht die verder gaat dan die individuele zaak, dan is het aan de overheid om nu in actie te komen. Aan het kabinet en aan de wetgever, om met goed doordachte generieke maatregelen te komen waar natuurorganisaties, bedrijven, burgers en lokale overheden mee verder kunnen in concrete gevallen. Zodat de rechtbank daar weer over kan oordelen.

De vergunningplicht na de Logtsebaan-uitspraak

Ten onrechte verslechteringsvergunning verleend

12. In deze zaak is de door de veehouderij aangevraagde natuurvergunning door gedeputeerde staten verleend voor de wijziging of uitbreiding van een bestaande activiteit die ten opzichte van de referentiesituatie volgens gedeputeerde staten en volgens de veehouderij niet leidt tot een toename van stikstofdepositie. Daarbij is de insteek van de aanvraag dat de extra stikstofemissie die de uitbreiding van het aantal koeien veroorzaakt, wordt weggenomen door (in dit geval) het emissiearme nieuwe stalsysteem, waardoor geen sprake is van een toename van stikstofdepositie. Dat staat bekend als intern salderen. Bij intern salderen is volgens vaste rechtspraak op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft. Onder het vergunningenregime tot 1 januari 2020 betekende dit dat het project wel vergunningplichtig was, maar dat de vergunning op basis van een belangenafweging kon worden verleend (de verslechteringsvergunning). Een passende beoordeling was niet nodig.

13. Op 1 januari 2020 is de Spoedwet aanpak stikstof in werking getreden, waardoor de vergunningplicht in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is gewijzigd. Als gevolg daarvan bestaat er alleen nog een vergunningplicht voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben. De verslechteringsvergunning is vervallen. Er is niet voorzien in overgangsrecht. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft begin dit jaar geoordeeld dat er geen reden is om de rechtspraak over intern salderen bij te stellen, en dat situaties waarin intern gesaldeerd wordt vanaf 1 januari 2020 niet vergunningplichtig zijn.^[1]

MOB en Leefmilieu hebben procesbelang

14. De rechtbank overweegt dat MOB en Leefmilieu belang hebben bij een vernietiging van de natuurvergunning, zelfs als vast zou komen te staan dat inderdaad sprake is van een situatie van intern salderen waarvoor nu geen vergunningplicht meer geldt. Hoewel na een vernietiging van de natuurvergunning wordt teruggevallen op de voorheen bestaande toestemming voor de veehouderij, ligt in de beroepsgronden van MOB en Leefmilieu besloten dat die toestemming voor de oude situatie minder gevolgen heeft voor de betrokken Natura 2000-gebieden dan de nieuwe situatie. Gedeputeerde staten zijn het daarmee niet eens – zij gaan immers uit van intern salderen – en dat is dus een geschilpunt en MOB en Leefmilieu hebben belang bij het beoordelen van hun standpunt dat de nieuwe situatie van de veehouderij niet gunstiger is.

Vernietiging vergunning en beoordeling intern salderen

15. Gedeputeerde staten hebben de natuurvergunning na 1 januari 2020 toch als verslechteringsvergunning verleend. De rechtbank oordeelt dat dat in het licht van de rechtspraak van de Afdeling niet mogelijk is. Het besluit om de vergunning te verlenen is op een onjuiste grondslag gebaseerd, en de motivering van het besluit, die is gericht op het vaststellen van intern salderen, kan het besluit in het licht van de nu geldende vergunningplicht niet dragen. De rechtbank zal de natuurvergunning daarom vernietigen, wegens strijd met artikel 2.7 van de Wnb en met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.

16. Als gevolg van de vernietiging van de natuurvergunning zullen gedeputeerde staten opnieuw op de aanvraag van de veehouderij moeten beslissen. Er zijn dan twee mogelijkheden. Als het door gedeputeerde staten gehandhaafde standpunt dat sprake is van intern salderen klopt, dan is de beoogde activiteit niet vergunningplichtig en dan moet de aanvraag worden afgewezen. Als, zoals MOB en Leefmilieu aanvoeren, geen sprake is van intern salderen, dan kunnen significante effecten op de Natura 2000-gebieden niet worden uitgesloten. Dan geldt een vergunningplicht, waarbij een natuurvergunning alleen kan worden verleend met een passende beoordeling. Voor de verdere besluitvorming is een oordeel over de vraag of sprake is van intern salderen dus bepalend en de vraag of intern gesaldeerd wordt is ook wat partijen verdeeld houdt. De rechtbank heeft dit op de zitting met partijen besproken. Overeenkomstig de wens van partijen en in het licht van haar taak om het geschil zo veel mogelijk definitief te beslechten zal de rechtbank daarom oordelen over het intern salderen, op basis van de beroepsgronden van MOB en Leefmilieu. Dit oordeel moeten gedeputeerde staten vervolgens bij hun nieuwe besluit betrekken.

De Rav-emissiefactoren

17. Het bestreden besluit vermeldt dat voor de beoogde situatie in de bestaande stal is uitgegaan van 76 en 23 melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar met stalsysteem Rav-code A1.100 (overige huisvestingssystemen). Dit is ook in voorschrift 2 vastgelegd. In het verweerschrift staat dat in de vergunning abusievelijk een onjuist huisvestingssysteem terecht is gekomen. Het gaat namelijk om een ligboxenstal met roostervloer voorzien van cassettes in roosterspleten en mestschuif en daarbij hoort Rav-code A1.13. Dit blijkt volgens gedeputeerde staten uit de AERIUS-berekeningen.

18. Op de zitting hebben MOB en Leefmilieu verklaard dat in deze zaak, anders dan in de andere zaken, geen beroepsgronden zijn aangevoerd over het emissiearme stalsysteem, omdat uit het bestreden besluit niet valt op te maken dat RAV-code A1.13 is vergund. Wel hebben zij beoogd dat voor 76 koeien ten onrechte de gehanteerde emissiefactor 6 is gehanteerd. Omdat de veehouderij stalsyteem met RAV-code A1.13 heeft aangevraagd, zal de rechtbank bij de beoordeling van deze zaak op verzoek van MOB en Leefmilieu ook ingaan op de beroepsgronden over de gehanteerde emissiefactor van dit stalsysteem zoals die naar voren zijn gebracht in de andere zaken. De rechtbank acht dit niet in strijd met een goede procesorde, omdat gedeputeerde staten hierover al een standpunt heeft ingenomen. Ook is het in het belang van de veehouderij dat de beoogde situatie met RAV-code A1.13 wordt betrokken bij de beoordeling van de vraag of intern kan worden gesaldeerd.

19. Voor de beoordeling van het intern salderen is een belangrijk geschilpunt of het emissiearme stalsysteem in de nieuwe situatie het (lage) emissiecijfer haalt waar gedeputeerde staten en de veehouderij van uitgaan. Dit emissiecijfer baseren gedeputeerde staten op bijlage 1 bij de Regeling en ammoniak en veehouderij (Rav), waarin van diverse huisvestingscategorieën emissiefactoren zijn vastgelegd. De Rav-emissiefactoren zijn per stalcategorie gebaseerd op metingen bij een aantal proefstallen. Op basis van die metingen worden in de Rav voor emissiearme stalsystemen lagere emissiefactoren gehanteerd dan voor reguliere stalsystemen. Bij de stalsystemen horen technische beschrijvingen, waarin staat hoe het stalsysteem gebouwd en gebruikt moet worden. Deze beschrijvingen worden ook wel leaflets genoemd.

20. De Rav is een ministeriële regeling die is vastgesteld krachtens de Wet ammoniak en veehouderij, bedoeld als toetsingskader voor omgevingsvergunningen voor de oprichting of verandering van een veehouderij. De Rav is door de wetgever niet direct van toepassing verklaard als toetsingskader voor natuurvergunningen op grond van de Wnb, maar wordt door alle provincies wel gebruikt bij de invulling van de beoordelingsruimte die gedeputeerde staten daarbij hebben. De rechtbank toetst of gedeputeerde staten de gehanteerde Rav-emissiefactor in redelijkheid aan hun besluitvorming ten grondslag kunnen leggen.

21. In deze zaak gaat het voor de nieuwe rundveestal om stalsysteem A1.13: een ligboxenstal met roostervloer voorzien van cassettes in de roosterspleten en mestschuif. De daarbij behorende Rav-emissiefactor is 6 kilogram ammoniak per dier per jaar. Daarbij wordt in de Rav een korting van 5% toegepast als de dieren ten minste 720 uur per jaar in de wei zijn.

Het standpunt van MOB en Leefmilieu

22. MOB en Leefmilieu voeren aan dat de bij emissiearme stalsystemen behorende (lagere) Rav-emissiefactoren in de praktijk niet worden gehaald. Volgens hen doet de stikstofemissie van deze stalsystemen, waaronder ook het stalsysteem in deze zaak, niet onder voor de emissie van gangbare stallen. Gedeputeerde staten hadden de betreffende Rav-emissiefactor daarom niet mogen hanteren en door dat toch te doen kan niet worden aangenomen dat sprake is van intern salderen. Om dit te onderbouwen verwijzen MOB en Leefmilieu naar:

- het CBS-rapport ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest’, uit oktober 2019, aan de Eerste Kamer aangeboden met de Kamerbrief van 25 oktober 2019^[2];

- het advies van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM) aan het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, van 18 juni 2020, aan de Tweede Kamer aangeboden met de Kamerbrief van 13 oktober 2020^[3];

artikelen in Boerderij, over bevindingen van stichting Mineral Valley Twente en over uitlatingen van de voorzitter van de CDM;
het artikel ‘Emissiearme vloeren overtuigen niet in praktijk’, van Stichting Agri Facts van september 2020;
een nieuwsbericht van de Rijksoverheid over stikstofaanpak, van 13 oktober 2020.

23. MOB en Leefmilieu hebben op de zitting gereageerd op het standpunt van gedeputeerde staten dat voldoende zeker kan worden gesteld dat de leaflet wordt nageleefd. Zij betwisten dat, en wijzen erop dat het naleven van de leaflet afhankelijk is van veel variabelen die bovendien bedrijfsspecifiek en gedetailleerd zijn. In de praktijk kan nooit goed in de gaten worden gehouden of de veehouderij de leaflet blijvend naleeft. Ook dat leidt er volgens MOB en Leefmilieu toe dat de Rav-emissiefactoren niet kunnen worden gehaald.

Het standpunt van gedeputeerde staten

24. Gedeputeerde staten stellen zich op het standpunt dat de Rav-emissiefactoren gebruikt kunnen worden voor de beoordeling van de natuurvergunningplicht van wijzigingen in veehouderijen, ook als die wijziging inhoudt dat een emissiearm stalsysteem gebruikt gaat worden. Zij wijzen erop dat de Rav-emissiefactoren zijn gebaseerd op de beste wetenschappelijke kennis, en op zorgvuldige wijze en op basis van wetenschappelijke inzichten zijn vastgesteld. Iedere Rav-emissiefactor is gebaseerd op verschillende metingen gedurende een jaar op ten minste vier locaties, terwijl de bevindingen in het CBS-rapport niet op metingen zijn gebaseerd maar op wat uit de mestboekhouding wordt herleid. Die bevindingen zijn nu te onduidelijk en het is niet zeker of wat op deze wijze is berekend ook in de praktijk zo uitpakt. Gedeputeerde staten erkennen dat nader onderzoek nodig is en wijzen erop dat de minister daar ook mee bezig is, maar in afwachting daarvan zijn de Rav-emissiefactoren het beste middel om te gebruiken bij het beoordelen van de vraag of een activiteit natuurvergunningplichtig is.

25. Over de leaflets hebben gedeputeerde staten opgemerkt dat het Activiteitenbesluit milieubeheer waarborgt dat de stalsystemen worden gebouwd en gebruikt zoals daarin is voorgeschreven. Zij erkennen dat het nodig is om de leaflet na te leven om de Rav-emissiefactoren te halen, ook bij emissiearme stalsystemen. Maar of in de praktijk conform de leaflet wordt gewerkt is volgens gedeputeerde staten een kwestie van handhaving.

Rav-emissiefactoren zijn om twee redenen ongeschikt

26. De rechtbank komt tot het oordeel dat deze beroepsgrond slaagt. Zij komt tot de conclusie dat met het hanteren van de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen onvoldoende zeker is dat de wijziging van de veehouderij als een situatie van intern salderen kan worden aangemerkt. Daardoor is niet op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft en geldt de reguliere vergunningplicht en het vereiste dat een passende beoordeling wordt gemaakt.

27. De rechtbank komt tot deze conclusie op basis van twee deeloordelen. In de eerste plaats geven de door MOB en Leefmilieu aangehaalde stukken voldoende aanleiding om eraan te twijfelen dat de Rav-emissiefactoren in redelijkheid gebruikt kunnen worden voor de beoordeling van de wijziging van een veehouderij met een emissiearm stalsysteem in een concreet geval. In de tweede plaats schrijft het leaflet voor het stalsysteem een specifiek gebruik voor, terwijl gedeputeerde staten niet de mogelijkheid hebben om daarop te controleren en te handhaven. Of het emissiearme stalsysteem daadwerkelijk conform de leaflet gebruikt zal worden is daarom onvoldoende zeker. Deze twee deeloordelen werkt de rechtbank hierna verder uit: in overwegingen 28 tot en met 35 wordt ingegaan op de wetenschappelijke informatie, en in overwegingen 36 tot en met 41 op de leaflets. In overwegingen 42 tot en met 45 volgt een conclusie met de gevolgen van het oordeel van de rechtbank over de Rav-emissiefactoren.

Het CBS-rapport ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest’

28. In het onderzoek dat tot het CBS-rapport heeft geleid is de informatie over aanwezige stallen in de periode 2015-2017 gekoppeld aan de bedrijfsgegevens over afgevoerde mest. Door de stikstof-fosfaatverhouding van de excretie (uitscheiding) van dieren te vergelijken met de stikstof-fosfaatverhouding van afgevoerde mest, is berekend welk deel van de stikstofexcretie blijkbaar verloren is gegaan. Daarbij is ervan uitgegaan dat de verandering in de stikstof-fosfaatverhouding volledig wordt veroorzaakt door gasvormige stikstofverliezen.

29. Het resultaat van het onderzoek ten aanzien van rundvee is volgens het rapport als volgt. Voor drijfmest van melkkoeien is het mediane stikstofverlies op basis van de stikstof-fosfaatverhouding 14 procent en voor vaste rundveemest circa 40 procent. Er is gebleken dat er geen verschil is in stikstofverlies tussen emissiearme en overige stallen bij melkkoeien. Vervolgens is ingegaan op de stikstofverliezen wanneer wordt uitgegaan van de indeling van stalsystemen volgens de Rav, bij enkele veel voorkomende combinaties van diercategorieën en stalsystemen. In de hieronder opgenomen figuur 3.2.1 uit het rapport is het gemiddelde stikstofverlies van rundveedrijfmest in de periode 2015-2017 weergegeven met uitsplitsing naar type huisvesting. Voor elke koppeling van een mesttransport aan een stal is berekend wat het stikstofverlies is op basis van de huidige emissiefactoren in het model NEMA voor ammoniak, lachgas, stikstofoxide en stikstofgas. Het gedeelte van het stikstofverlies dat niet wordt verklaard uit de berekende emissies is aangeduid met rest-N. Hieruit komt naar voren dat het stikstofverlies op basis van het verschil in stikstof-fosfaatverhouding bij excretie en bij mestafvoer meestal groter is dan de met NEMA berekende gasvormige stikstofverliezen.

30. Het CBS-rapport constateert dus een verschil in de stikstof-fosfaatverhouding bij excretie en bij mestafvoer, dat niet wordt verklaard uit berekende emissies van ammoniak en overige stikstofverbindingen. In het rapport wordt geconcludeerd dat dit verschil relatief groot is bij emissiearme huisvesting, wat doet vermoeden dat de veronderstelde effectiviteit van emissiearme huisvesting wordt overschat. Voor veel emissiearme stalsystemen zijn de emissiefactoren niet gebaseerd op metingen van ammoniakemissie in de betreffende stal, maar afgeleid van de gemeten emissies in andere stalsystemen. Dit introduceert volgens het CBS-rapport een onzekerheid in de berekening van de ammoniakemissie uit emissiearme systemen. Specifiek met betrekking tot rundveebedrijven is daarbij nog overwogen dat de emissie per dierplaats kan veranderen door ontwikkelingen in de veehouderij, waarbij als voorbeeld is genoemd de overgang naar meer open stallen voor melkvee en een groter vloeroppervlak per dier. De open stallen zorgen voor meer ventilatie en een groter vloeroppervlak per dier, wat betekent dat de mest over een grotere oppervlakte verspreid wordt. Beide dragen bij aan een toename van de ammoniakemissie. Vanaf 2008 is het aantal nieuw in gebruik genomen stallen sterk toegenomen, met een piek in 2014. Van de nieuw in gebruik genomen stallen is vanaf 2013 de helft of meer emissiearm. De huidige emissiefactoren per dierplaats voor rundvee zijn gebaseerd op metingen aan melkveestallen in de periode 2007-2012. Het is mogelijk dat de emissie per dierplaats in de nieuwe generatie melkveestallen hoger ligt dan de emissie destijds. Daarnaast is door de krimp van de melkveestapel de capaciteit van nieuwe en bestaande stallen niet volledig benut, wat ook betekent dat het vloeroppervlak per dier is toegenomen.

31. Behalve onzekerheden in de gebruikte emissiefactoren voor stalsystemen zijn er volgens het CBS-rapport nog andere mogelijke oorzaken die kunnen bijdragen aan de verklaring van het verschil in stikstofverlies. Bij mestopslag buiten de stal kunnen de stikstofverliezen groter zijn dan waar nu van wordt uitgegaan in NEMA. Verder is het mogelijk dat de afgevoerde mest niet representatief is voor alle geproduceerde mest of dat de mestmonsters geen goed beeld geven van de samenstelling van de mest. Ook kunnen de excretiefactoren voor een bedrijf afwijken van de gemiddelde praktijk. De effecten van een aantal van deze factoren zijn in het rapport aan de hand van gevoeligheidsanalyses onderzocht. Op basis daarvan kan geconcludeerd worden dat sommige factoren kunnen leiden tot een kleiner of groter stikstofverlies op basis van het verschil in de stikstof-fosfaatverhouding. Het is volgens het CBS-rapport echter niet waarschijnlijk dat daarmee het verschil in stikstofverlies kan worden verklaard. Bovendien geven de genoemde factoren geen verklaring voor het feit dat bij reguliere huisvesting het verschil tussen het stikstofverlies op basis van de stikstof-fosfaatverhouding en het verlies op basis van emissiefactoren kleiner is dan bij emissiearme huisvesting.

Het CDM-advies

32. De CDM heeft op verzoek van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een analyse uitgevoerd van de mogelijke implicaties van het CBS-rapport. In het advies staat dat er diverse onafhankelijke signalen uit de praktijk zijn die het beeld uit het CBS-rapport bevestigen, maar dat het ontbreekt aan robuuste metingen van de stikstofuitstoot uit emissiearme stalsystemen in de praktijk. De CDM overweegt dat de CBS-studie niet tot doel had om de effectiviteit van emissiearme stallen te verifiëren, maar dat het wel opvallend is dat de verschillen tussen gangbare stallen en emissiearme stallen in totale gasvormige stikstofverliezen per diercategorie zo klein zijn.

33. De CDM concludeert dat de emissiebeperking door emissiearme stallen zeer waarschijnlijk wordt overschat. Op basis van een indicatieve berekening bedraagt die overschatting mogelijk – bruto, exclusief een correctie voor bemesting – circa 8,8 miljoen kilogram ammoniak, waarvan 1,4 miljoen kilogram op het conto van de rundveehouderij komt. De CBS-studie vraagt om een vervolg en om acties op korte termijn voor een nauwkeuriger berekening van de totale stikstofverliezen uit stallen en mestopslagen.

Het CBS-rapport geeft voldoende reden voor twijfel

34. De rechtbank oordeelt dat het CBS-rapport niet de zekerheid geeft dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stalsystemen te laag zijn ten opzichte van de situatie in de praktijk. Maar het rapport geeft wel concrete aanknopingspunten om aan de juistheid van die emissiefactoren te twijfelen. Daarbij is van belang dat tussen partijen niet in geschil is dat de emissiefactoren uit het model NEMA dat in het rapport genoemd wordt, voor het grootste deel overeenkomen met de Rav-emissiefactoren. Gedeputeerde staten en de veehouderij hebben erop gewezen dat het CBS-rapport slechts gebaseerd is op onderzoek naar mestbewegingen, terwijl de Rav-emissiefactoren op metingen bij bedrijven zijn gebaseerd. De twijfel over de onjuistheid van de emissies van emissiearme stallen wordt echter niet weggenomen door andere mogelijke oorzaken die in het CBS-rapport worden genoemd. In het rapport zelf wordt op die mogelijke oorzaken immers ingegaan, met de conclusie dat deze niet waarschijnlijk zijn.

35. De twijfel over de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen wordt bevestigd in het CDM-advies, waarin een belangrijke conclusie is dat de emissiebeperking van die stallen waarschijnlijk wordt overschat. De rechtbank vindt voor haar oordeel bovendien steun in de toelichting bij de totstandkoming van de Rav:

“
De emissiefactoren uit bijlage 1 geven de emissie uit een huisvestingssysteem onder gestandaardiseerde omstandigheden weer. De feitelijke emissie vanuit een huisvestingssysteem zal in de praktijk vaak enigszins van de emissiefactor afwijken. Dat is het gevolg van het grote aantal factoren dat de ammoniakemissie vanuit een huisvestingssysteem beïnvloedt, waaronder bijvoorbeeld de temperatuur, voersamenstelling of – zoals onder andere bij melkrundvee – verschillen in beweidingduur. De omstandigheden in de praktijk zullen veelal niet exact overeenkomen met de gestandaardiseerde omstandigheden, waaraan de emissiefactor is gerelateerd. Dat de feitelijke emissie als gevolg daarvan enigszins van de emissiefactoren kan afwijken is echter niet bezwaarlijk. Zowel de Wet ammoniak en veehouderij als het ontwerpbesluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij gaan uit van de emissie onder gestandaardiseerde omstandigheden, mede omdat een representatieve bepaling van de daadwerkelijke ammoniakemissie per veehouderij, waar ook consequenties aan zouden kunnen worden verbonden bij vergunningverlening en handhaving, gelet op de vele factoren die op de emissie van invloed zijn, niet goed mogelijk is.”^[4]

Uit deze passage wordt duidelijk dat bij de totstandkoming van de Rav-factoren is onderkend dat de feitelijke emissie kan afwijken van de emissiefactoren, maar dat dit in het licht van het doel van de Wet ammoniak en veehouderij niet bezwaarlijk is. De rechtbank benadrukt in dit kader nogmaals dat de Rav-emissiefactoren door gedeputeerde staten nu worden gebruikt voor een ander doel dan waarvoor de Rav bedoeld was, namelijk voor het beoordelen van gevolgen van projecten op Natura 2000-gebieden in het kader van de Wnb.

Leaflets met technische beschrijvingen

36. Bij het stalsysteem A 1.13 uit deze zaak hoort leaflet BWL 2010.34.V8. Daarin staan met betrekking tot de technische uitvoering van het stalsysteem bijvoorbeeld eisen over de breedte van de betonnen balken en de tussengelegen rubberen cassettes. Voor het gebruik van het systeem is bijvoorbeeld voorgeschreven dat de mest ten minste iedere anderhalf uur van de vloer wordt verwijderd met de mestschuif, en dat het met mest besmeurde oppervlak waar de mestschuif niet kan komen minimaal twee keer per dag handmatig moet worden gereinigd.

37. Gedeputeerde staten hebben toegelicht dat het belangrijk is dat het stalsysteem wordt gebouwd en gebruikt volgens de leaflet – alleen dan kan worden voldaan aan de Rav-emissiefactor. MOB en Leefmilieu zijn het ermee eens dat het voldoen aan de leaflet daarvoor in ieder geval een voorwaarde is. De rechtbank stelt in dat licht vast dat partijen het eens zijn over het belang van het opvolgen van de leaflet. Dat wordt ook bevestigd door het CDM-advies, waarin staat dat belangrijke factoren die de grootte van de ammoniakemissie beïnvloeden het dier-, voer-, mest- en stalmanagement door de veehouder, de frequentie van mestschuiven (mestrobots), ventilatie, voerbakkenplaatsing, en mestmixen zijn. De rechtbank overweegt dat die factoren in de leaflet ook naar voren komen.

Gedeputeerde staten kunnen de leaflets niet zelf handhaven…

38. Volgens gedeputeerde staten is voldoende gewaarborgd dat de veehouderij de leaflet naleeft. Zij wijzen erop dat veehouderijen op grond van artikel 3.123 van het Activiteitenbesluit milieubeheer wettelijk verplicht zijn om blijvend aan de leaflet te voldoen en stellen zich op het standpunt dat op die wijze voldoende zeker is dat de Rav-emissiefactor zal worden gerealiseerd.

39. De rechtbank overweegt dat dit artikel uit het Activiteitenbesluit milieubeheer de veehouderij inderdaad verplicht om aan de leaflet te voldoen. Maar de rechtbank constateert daarbij ook dat gedeputeerde staten zelf niet de mogelijkheid hebben om handhavend op te treden tegen een overtreding van de genoemde bepaling. Het Activiteitenbesluit milieubeheer vindt immers zijn grondslag in artikel 8.40 van de Wet milieubeheer, en voor de bestuursrechtelijke handhaving van de krachtens die wet gestelde regels is het bestuursorgaan bevoegd dat het bevoegde gezag is voor het verlenen van omgevingsvergunningen voor de betreffende inrichting.^[5]In het geval van de veehouderij is dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vijfheerenlanden. Dit betekent dat gedeputeerde staten zelf geen toezicht mogen houden op de naleving van de leaflet, maar daarvoor afhankelijk zijn van de toezichthouders van de gemeente. En als zou worden geconstateerd dat de leaflet niet of gebrekkig wordt nageleefd, dan zijn gedeputeerde staten afhankelijk van burgemeester en wethouders – en van hun handhavingsbeleid en -strategie – bij het opleggen van een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom vanwege een overtreding van het Activiteitenbesluit milieubeheer.

…en daarom is intern salderen niet zeker

40. De rechtbank oordeelt dat deze bevoegdheidsverdeling gedeputeerde staten onvoldoende mogelijkheden geeft om te waarborgen dat de leaflet blijvend wordt nageleefd. De naleving van de leaflet is voor hen immers bepalend om te kunnen zeggen dat sprake is van intern salderen, terwijl gedeputeerde staten ten aanzien van Natura 2000-gebieden verantwoordelijk zijn voor de beoordeling van plannen en projecten^[6], voor het zorgdragen voor instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen^[7]en voor de bestuursrechtelijke handhaving van de bepalingen daaromtrent.^[8]Dit heeft tot gevolg dat de uitvoerbaarheid van het project – via intern salderen zonder natuurvergunning – onvoldoende zeker is. Gelet op de inhoud van de leaflet gaat het om uitgebreide en gedetailleerde aanwijzingen. In het licht van het standpunt van gedeputeerde staten dat naleving daarvan belangrijk is, zou bijvoorbeeld het niet regelmatig (al dan niet handmatig) reinigen van de stalvloer er al toe kunnen leiden dat de Rav-emmissiefactor niet wordt gehaald en daarmee dat geen sprake (meer) is van intern salderen. Een duidelijk handhavingskader is dan zonder meer een vereiste, maar de mogelijkheid daartoe hebben gedeputeerde staten nu dus niet. Ook dit leidt daarom tot het oordeel dat onvoldoende zeker is dat het stalsysteem en de uitvoering daarvan in dit specifieke geval als intern salderen kan worden aangemerkt.

41. Een oplossing zou kunnen zijn om in een natuurvergunning een voorschrift op te nemen dat het naleven van de leaflet voorschrijft, vergelijkbaar met artikel 3.123 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Maar in het licht van de rechtspraak over het vervallen van de verslechteringsvergunning is dat niet meer mogelijk als intern wordt gesaldeerd: er is dan immers geen vergunningplicht en zonder vergunning kunnen geen voorschriften worden gesteld. Dit heeft tot gevolg dat om voorschriften te kunnen stellen moet worden uitgeweken naar de huidige ‘zwaardere’ vergunningplicht met passende beoordeling. De rechtbank is zich ervan bewust dat dit voor gedeputeerde staten mogelijk een onbedoeld en onwenselijk gevolg is van de door de wetgever aangenomen Spoedwet aanpak stikstof. Op de zitting is er namens hen op gewezen dat zij de bevoegdheid hebben om aan degene die in de provincie een handeling verricht een verplichting op te leggen om die handeling overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften uit te voeren.^[9]Er wordt onderzocht of deze wettelijke grondslag de basis kan vormen voor een provinciaal toestemmingsstelsel, als alternatief voor de vervallen verslechteringsvergunning. De rechtbank overweegt dat via deze route mogelijk ook voorschriften aan een toestemming kunnen worden verbonden die naleving door gedeputeerde staten van de leaflet afdwingen, maar dat dit nu onvoldoende concreet is. Het is aan gedeputeerde staten om dit desgewenst bij hun verdere besluitvorming te betrekken en verder uit te werken.

Conclusie Rav-emissiefactoren

42. De rechtbank deelt dus de conclusie van MOB en Leefmilieu dat er twijfel is over de juistheid van de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stalsystemen, waaronder ook het stalsysteem in deze zaak. Als die twijfel wordt afgezet tegen de wettelijke norm van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en de vaste rechtspraak daarover, dan moet daaraan de conclusie worden verbonden dat níet op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat de wijziging van de veehouderij significante gevolgen heeft voor de natuurwaarden van de betrokken Natura 2000-gebieden. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat niet in geschil is dat de wijziging van de veehouderij tot een toename van de stikstofdepositie leidt, als zou worden uitgegaan van de Rav-emissiefactor voor een regulier stalsysteem.

43. De rechtbank volgt ook het standpunt van MOB en Leefmilieu over de leaflets, en oordeelt dat onvoldoende gewaarborgd is dat die worden nageleefd. Nog afgezien van de twijfel over de juistheid van de Rav-emissiefactoren, is zonder die waarborg onvoldoende zeker dat die in een concreet project zullen worden gerealiseerd. Bij deze onzekerheid over de uitvoering conform de leaflet hoort eveneens de conclusie dat niet op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat de wijziging van de veehouderij significante gevolgen heeft voor de natuurwaarden van de betrokken Natura 2000-gebieden.

44. De Rav-emissiefactoren kunnen in het licht van wat MOB en Leefmilieu aanvoeren dan ook niet als dergelijke objectieve gegevens worden aangemerkt. De rechtbank begrijpt dat dit voor gedeputeerde staten op dit moment het middel is dat het beste is om de gevolgen van projecten op een standaardwijze te kunnen beoordelen en dat de uitkomst van nader onderzoek nog op zich laat wachten. Gedeputeerde staten zijn bovendien afhankelijk van een landelijke aanpak door de wetgever en door de minister van de stikstofproblematiek. Gedeputeerde staten zijn echter het bevoegd gezag voor het beoordelen van projecten in het kader van de Wnb, en in het licht van het voorgaande kunnen zij de Rav-emissiefactoren van emissiearme stalsystemen in redelijkheid niet aan hun beoordeling ten grondslag leggen. Het gevolg hiervan is dat niet intern gesaldeerd kan worden. Het project is dus natuurvergunningplichtig en er moet een passende beoordeling worden gemaakt. De rechtbank verwijst naar de Logtsebaan-uitspraak.^[10]

45. Bij de te maken passende beoordeling zal zonder gebruikmaking van Rav-emissiefactoren op bedrijfsniveau moeten worden beoordeeld wat de gevolgen van de wijziging van de veehouderij op de betrokken Natura 2000-gebieden zijn. Voor zover het project al is gerealiseerd kunnen daaraan metingen op het bedrijf zelf ten grondslag worden gelegd. De rechtbank begrijpt dat deze beoordeling niet eenvoudig is en dat gedeputeerde staten als bevoegd gezag voor een lastige taak staan zonder de Rav-emissiefactoren. De systematiek van de Wnb, als uitwerking van de Europese Habitatrichtlijn, is echter leidend voor de beoordeling door de rechtbank. In het licht daarvan kan de moeilijke uitkomst van deze zaak voor gedeputeerde staten niet tot een ander oordeel leiden

Het weiden van vee

Beweiden is onderdeel van het project

46. MOB en Leefmilieu voeren aan dat gedeputeerde staten bij het beoordelen van de aanvraag ten onrechte geen rekening hebben gehouden met de emissies die het weiden van vee veroorzaakt. Zij wijzen erop dat de aanvraag een stalsysteem omvat dat impliceert dat er beweiding plaatsvindt, terwijl gedeputeerde staten alleen de stalemissie en niet de emissie in de wei hebben betrokken in hun beoordeling.

47. Gedeputeerde staten hebben de aanvraag om de natuurvergunning geweigerd, voor zover die ziet op het weiden van vee. In reactie op deze beroepsgrond van MOB en Leefmilieu erkennen zij inmiddels echter dat het weiden van vee als onlosmakelijk verbonden onderdeel van het project bij de beoordeling van de aanvraag had moeten worden betrokken. Dat had volgens hen echter niet tot een andere uitkomst geleid, omdat op basis van het tussentijds advies van het Adviescollege Stikstofproblematiek^[11]kan worden aangenomen dat het weiden van vee voor de stikstofdepositie altijd tot een gunstiger situatie leidt. Gedeputeerde staten stellen dan ook dat de wijziging van de veehouderij ook inclusief het weiden van vee nog steeds moet worden aangemerkt als een geval van intern salderen.

48. De rechtbank beoordeelt deze beroepsgrond, omdat dat oordeel onafhankelijk van het oordeel over de Rav-emissiefactoren van belang is voor de verdere besluitvorming door gedeputeerde staten. Een oordeel over het weiden van vee speelt immers een rol bij de vraag of sprake is van intern salderen en dus van een vergunningsvrije activiteit, maar ook bij de vraag of een natuurvergunning met passende beoordeling verleend kan worden.

49. In 2019 heeft de Afdeling een belangrijke uitspraak gedaan over het weiden van vee en het bemesten van landbouwgrond.^[12]Daarin is geoordeeld dat een aanvraag om een natuurvergunning betrekking moet hebben op alle activiteiten die tezamen één project vormen. Op die wijze is gewaarborgd dat de gevolgen van het gehele project voor het Natura 2000-gebied bij de beoordeling van een vergunning worden betrokken. Uit deze Afdelingsuitspraak over weiden en bemesten volgt dat het weiden van vee door een melkveehouderij onlosmakelijk samenhangt met de oprichting, uitbreiding of exploitatie van die melkveehouderij. Dit betekent dat de gevolgen van het weiden van vee bij een melkveehouderij beoordeeld moeten worden in samenhang met de gevolgen van de oprichting, wijziging of exploitatie van de melkveehouderij.^[13]

Beweiden mag betrokken worden bij intern salderen

50. Wat vervolgens wel moet worden onderkend, is dat de Afdelingsuitspraak over weiden en bemesten is gedaan over besluiten die op grond van de voorheen geldende Natuurbeschermingswet 1998 zijn genomen, en op basis van de Wnb zoals die op het moment van de uitspraak in 2019 gold. Naar aanleiding van deze uitspraak en de gelijktijdige uitspraak over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) heeft de wetgever de Spoedwet aanpak stikstof aangenomen, waardoor er in de Wnb nu geen vergunningplicht meer geldt voor situaties waarin intern gesaldeerd wordt. De rechtbank moet de betekenis van de Afdelingsuitspraak over weiden en bemesten uit 2019 daarom vertalen naar de huidige stand van zaken in de wetgeving.

51. De rechtbank oordeelt in dat kader dat het weiden van vee nu niet vergunningplichtig is als dat geen significant verslechterende gevolgen zal hebben voor het Natura 2000-gebied. Dit heeft ook tot gevolg dat het weiden van vee mag worden betrokken bij de beoordeling van een project waarbij interne saldering plaatsvindt. Dat het weiden van vee onderdeel uitmaakt van het project betekent in de nu geldende wet dus niet op voorhand dat er een vergunningplicht is. De rechtbank zal daarom de inhoudelijke standpunten van partijen beoordelen over de wijze waarop het weiden van vee in de beoordeling betrokken moet worden. Daarvoor moet worden stilgestaan bij de betekenis van het tussentijds advies van het Adviescollege Stikstofproblematiek, dat voor gedeputeerde staten een belangrijke basis is voor hun standpunt.

Adviescollege Stikstofproblematiek

52. In het tussentijds advies is over het weiden van vee het volgende beschreven:

“
Feitelijke situatie beweiden

Ammoniak ontstaat wanneer ureum (en andere stikstofverbindingen) uit de urine van koeien wordt afgebroken door het enzym urease uit de mest. In de traditionele ligboxstallen met een vaste vloer vermengen mest en urine zich op de stalvoer waar de dieren lopen en in de mestput waar de stalmest (als drijfmest) wordt opgeslagen. Weidegang draagt op twee manieren bij aan de reductie van ammoniakemissie:


De dieren zijn een periode niet in de stal: In de periode dat de dieren in de wei staan, scheiden ze hun mest uit op het land in plaats van in de stal. Dit betekent dat er minder mest in de stal wordt geproduceerd en dat de emissie in de stal langzaam uitdooft omdat er gedurende die uren dat de koeien in de wei lopen geen mest op de vloeren komt. Dit effect wordt in de emissieberekeningen verdisconteert in een 5% lagere stalemissie als de dieren meer dan 720 uur per jaar worden beweid. De gemiddelde duur van beweiding is momenteel rond 1.600 uur per jaar.


De dieren brengen mest op het land: Als de koeien weiden, mesten en urineren ze ook in de wei. De aanwending van de totale hoeveelheid dierlijke mest in het land blijft gelijk, omdat hiervoor de aanwendingsnorm voor gewassen (in dit geval gras) het uitgangspunt is. Grasland moet sowieso bemest worden. Als dat (deels) rechtstreeks gebeurt via de koe in de wei, wordt er minder stalmest aangebracht op het land. Omdat in de wei geproduceerde urine in de bodem infiltreert, is de emissie laag. In berekeningen voor de nationale emissie van ammoniak, is het uitgangspunt dat bij aanwending van stalmest, in het geval van drijfmest, 19 tot 71% van de in de (drijf)mest aanwezige ammoniakale stikstof (TAN) in het land emitteert als ammoniak. Uit weidemest is dit 4%. (Er zit veel verschil in stalmest, die niet te benoemen is, ter onderscheid van drijfmest. Dat verschil is ook niet gedefinieerd. Vandaar de enorme spreiding van 19 tot 71%.)

Ook dichtbij Natura 2000-gebied is weidegang beter

Door verschillende gesprekspartners is naar voren gebracht dat in enkele, heel specifieke situaties sprake kan zijn van een nadelig effect van hoge beweidingsdichtheid, dichtbij een Natura 2000-gebied. Echter, ook voor deze situatie geldt dat zonder weidegang het grasland rond het Natura 2000-gebied op een andere wijze wordt bemest. Al het grasland wordt om bedrijfseconomische redenen bemest tot de aanwendingsnorm, ook grasland dichtbij Natura 2000-gebieden. Deze norm heeft betrekking op het totaal van stalmest en weidemest. Hoe meer (emissiearme) weidemest, hoe minder (emissierijke) stalmest. Dus weidegang betekent altijd een netto lagere emissie, en daardoor ook een lagere lokale depositie. Bovendien geldt voor beweiding een ‘plafond’ van maximaal tien dieren per hectare huiskavel (Stichting Weidegang). Dus ook nabij Natura 2000-gebieden veroorzaakt weidegang minder ammoniakemissie.

Vergunningenpraktijk beweiden

Bedrijven die in de vergunning voor de stal gebruikmaken van de optie om te beweiden, mogen rekenen met een emissiereductie van 5% voor de emissies van mest in de stal. De 5%-reductie is gebaseerd op de rapportage ‘Actualisering ammoniakemissiefactoren rundvee: advies voor aanpassing in de Regeling ammoniak en veehouderij’, februari 2014. Het werkingsprincipe dat deze emissiereductie veroorzaakt, is volgens de regeling als volgt: “De vermindering van de uitstoot van ammoniak wordt bereikt door het verlagen van de uitstoot van ammoniak vanaf het vloeroppervlakte in de stal”. Hier wordt dus enkel de reductie die bereikt wordt door de eerstgenoemde functie van weidegang bekeken, namelijk de dieren zijn een periode niet in de stal. De factor ‘beweiden’ in het kader van de vergunningverlening moet in feite worden uitgelegd als een effect op de emissie in de stal als gevolg van een lagere stalbezetting doordat het vee gedeeltelijk wordt beweid en de stal minder wordt besmeurd met mest. Het tweede effect van weidegang is daarin niet verdisconteerd, namelijk een reductie van de emissie van ‘bemesten’ (aanwenden van de mest in de landbouw) doordat een deel van de mest als weidemest op het grasland wordt aangewend (in plaats van bemesten met stalmest). Gezien het feit dat mest, die koeien zelf uitscheiden in de wei, een aanzienlijk lagere ammoniakemissie heeft dan het aanwenden van mest die in de stal is geproduceerd, kan onder deze omstandigheden worden geconstateerd dat weidegang ten opzichte van geen weidegang de facto leidt tot minder ammoniakemissie De effecten van weidegang op de reductie van ammoniakemissie in zowel de stal als in het land zijn gerelateerd aan de duur van weidegang. Immers, hoe langer er geweid wordt, hoe langer de stal leeg staat en er minder emissie uit de stal is , en hoe langer de koeien in het land staan en daar weidemest aanbrengen. Elk uur weidegang levert een bijdrage aan zowel de emissiereductie in de stal, als in de wei.

Conclusie: Ammoniakemissie bij beweiden van vee is de facto generiek lager dan bij niet-beweiden van vee.”

Reductie stalemissie door beweiden

53. De rechtbank constateert dat gedeputeerde staten de eerste manier waarop weidegang volgens het adviescollege bijdraagt aan de reductie van de emissie hebben betrokken in hun beoordeling. Dat betreft de reductie van de emissie in de stal. In de aanvraag van de veehouderij en in de berekeningen in de natuurvergunning is voor het emissiearme stalsysteem immers gerekend met een korting van 5% ten opzichte van de Rav-emissiefactor.

Minder bemesten op hetzelfde bedrijf mag worden betrokken bij beoordeling beweiden…

54. De tweede manier waarop weidegang zou bijdragen aan de reductie van de emissie betreft de emissie in de wei. Het gaat dan om de vergelijking die in het tussenadvies wordt gemaakt tussen het weiden van vee enerzijds en het bemesten van gronden als alternatief daarvoor met een grotere emissie anderzijds. MOB en Leefmilieu hebben zich in dit kader allereerst op het standpunt gesteld dat het betrekken van het bemesten in de beoordeling altijd moet worden aangemerkt als extern salderen, en dus als een mitigerende maatregel die alleen in een passende beoordeling betrokken mag worden. In dat geval geldt er hoe dan ook een vergunningplicht voor het project waarvan het weiden van vee onderdeel uitmaakt.

55. De rechtbank oordeelt dat het betrekken van de voordelen van minder bemesten van dezelfde veehouderij niet als extern salderen moet worden aangemerkt. In dat geval is er immers sprake van het wijzigen van de bestaande activiteit ‘het uitoefenen van een veehouderij’. Het betrekken in de beoordeling van het bemesten betekent wel dat het project wordt uitgebreid. Dat ziet dan immers niet meer alleen op het houden van vee in stallen en het daarmee onlosmakelijk samenhangende beweiden, maar ook op (het wijzigen van) het bemesten van gronden van de veehouderij. Wat de uitbreiding van het project voor deze zaak betekent beoordeelt de rechtbank hierna. De conclusie hier is dat nog steeds sprake kan zijn van intern salderen.

56. Deze conclusie geldt echter niet in de situatie waarin de gronden van de veehouderij worden bemest met mest van een ander bedrijf. Dat is een voorbeeld dat gedeputeerde staten hebben benoemd, om inzichtelijk te maken dat bemesten in de referentiesituatie maximaal mogelijk was. Bij dat voorbeeld moet echter worden vastgesteld dat de depositiegevolgen van een wijziging van een bestaande activiteit – de ene veehouderij – worden uitgewisseld tegen die van een andere activiteit – het andere bedrijf waarvan de mest wordt aangewend. Dat is wel een geval van extern salderen. Met MOB en Leefmilieu oordeelt de rechtbank dat dan in ieder geval sprake is van een vergunningplicht, omdat voor extern salderen als mitigatiemaatregel een passende beoordeling nodig is.

…maar alleen legale bemesting die daadwerkelijk plaatsvindt mag meetellen

57. De rechtbank stelt vervolgens voorop dat bij intern salderen alleen bestaande, legale activiteiten kunnen worden betrokken. Intern salderen houdt immers in dat de extra emissie die een wijziging van de veehouderij veroorzaakt binnen hetzelfde project kan worden ‘weggestreept’ tegen een vermindering van de emissie. In het geval van het weiden van vee gaat het om de vraag of de extra emissie die door de toename van het aantal koeien in de wei wordt veroorzaakt, kan worden ‘weggestreept’ tegen de vermindering van de bemesting van diezelfde gronden als gevolg daarvan. Dat is alleen mogelijk als die bemesting op legale wijze plaatsvindt. Als de rechtbank daarover anders zou oordelen zou dat immers betekenen dat een toename van de emissie kan plaatsvinden, doordat een activiteit wordt beëindigd of beperkt, terwijl die activiteit al in strijd met de geldende regelgeving plaatsvond. Die benadering verhoudt zich niet tot de systematiek van intern salderen, als invulling van de natuurvergunningplicht uit artikel 2.7 van de Wnb.

58. Er moet dus kunnen worden vastgesteld dat het bemesten van de gronden dat in de nieuwe situatie voor (de toename van) het weiden van vee wordt gebruikt (daartegen wordt ‘weggestreept’), in de oude situatie van voor de aangevraagde wijziging van de veehouderij al legaal plaatsvond. Dat legale bemesten moet bovendien door dezelfde veehouderij hebben plaatsgevonden in de oude situatie, zoals volgt uit overweging 56. Als aan deze voorwaarden wordt voldaan, dan kan het weiden van vee naar het oordeel van de rechtbank inderdaad gesaldeerd worden met het bemesten van gronden. De rechtbank volgt in dat geval dus het standpunt van gedeputeerde staten, en daarmee de conclusies van het adviescollege.

59. De rechtbank zal hierna aan de hand van enerzijds de natuurvergunningplicht en anderzijds de planologische toestemming uiteen zetten hoe de situatie van het bemesten door gedeputeerde staten beoordeeld moet worden.

Bijstelling natuurvergunningplicht bemesten

60. In de Afdelingsuitspraak over weiden en bemesten is geoordeeld dat niet op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het bemesten van gronden dat in Nederland plaatsvindt voor enig Natura 2000-gebied significante gevolgen zal hebben, en dat een categorale uitzondering op de vergunningplicht daarom niet mogelijk is. De Afdeling oordeelde vervolgens dat agrarische bedrijven voor het op of in de bodem brengen van meststoffen een Wnb-vergunning nodig hebben, als het bemesten een verslechterend of significant verstorend effect kan hebben op stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied.^[14]In het licht van de uitspraak Logtsebaan moet dit oordeel worden bijgesteld, in die zin dat een natuurvergunning voor het bemesten van gronden sinds de inwerkingtreding van de Spoedwet aanpak stikstof alleen nog nodig is als het bemesten een significant gevolg kan hebben op het Natura 2000-gebied. Bij een mogelijk verslechterend effect is die vergunningplicht er niet meer.

61. Verder moet de betekenis van het oordeel uit de Afdelingsuitspraak over weiden en bemesten worden gerelativeerd, dat inhoudt dat het bemesten van gronden dat in de loop van de tijd steeds plaatsvindt niet als een en hetzelfde project kan worden aangemerkt.^[15]Ook als geen sprake is van hetzelfde project is het immers mogelijk dat wijzigingen in het bemesten van gronden zonder natuurvergunning mogen plaatsvinden, zolang voldoende vast staat dat daardoor geen significante gevolgen optreden. Dat zal in ieder geval aan de orde zijn als dergelijke wijzigingen inhouden dat minder wordt bemest. Dat is wat gedeputeerde staten en de veehouderij ook aanvoeren.

Als bemesten op de referentiedatum voldeed aan algemene regels…

62. Het is niet in geschil dat de veehouderij geen natuurvergunning heeft voor het bemesten van gronden. De vraag is of die vergunning vereist was in de oude situatie, op het moment van de wijziging van de veehouderij in het licht van de huidige aanvraag. De rechtbank gaat ervan uit dat er op de referentiedata ook al sprake was van het bemesten van gronden op de veehouderij. Daarbij wordt hierna, in overweging 69, echter wel een kanttekening geplaatst. De referentiedatum is de datum waarop een Natura 2000-gebied onder de bescherming van de Habitatrichtlijn is komen te vallen. Dat is doorgaans de datum waarop het gebied op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst. Dat is voor de meeste Natura 2000-gebieden 7 december 2004.

63. Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat in de beoordeling van de gevolgen van een project voor een Natura 2000-gebied rekening mag worden gehouden met bestaande toestemmingen op de relevante referentiedata. In het geval dat niet eerder een natuurvergunning is verleend, kunnen significante gevolgen namelijk worden uitgesloten voor zover de wijzigingen van een activiteit in natuurvergunning niet leiden tot andere of grotere negatieve gevolgen voor het Natura 2000-gebied ten opzichte van de situatie waarvoor ten tijde van de relevante referentiedatum voor het betrokken Natura 2000-gebied toestemming bestond.^[16]Voor het bemesten van gronden was op de Europese referentiedatum in Nederland geen individuele toestemming vereist. Voor deze activiteit golden op grond van de meststoffenregelgeving algemene regels. Uit de Afdelingsuitspraak over weiden en bemesten volgt dat aan de voorwaarde dat naar nationaal recht toestemming was verleend, ook wordt voldaan als een activiteit op basis van algemene regels was toegestaan.^[17]

64. In het licht hiervan oordeelt de rechtbank dat onderzocht moet worden wat de planologische situatie was op de referentiedatum. Die situatie is immers vastgelegd in algemene regels – meestal het bestemmingsplan – die daarmee het bestaande gebruik mede bepalen. Dit zal voor de veehouderijen dus nog onderzocht moeten worden, voor zover dat niet al is gebeurd. De rechtbank zal er voor nu veronderstellenderwijs van uitgaan dat bemesten op grond van de bestemmingsplannen niet verboden was op de referentiedatum.

65. De rechtbank oordeelt verder dat het aannemelijk is dat het bemesten van gronden van de veehouderij op de referentiedatum verder ook legaal plaatsvond, in die zin dat er geen reden is om aan te nemen dat er toen niet werd bemest, of dat toen niet aan de toen geldende meststoffenregelgeving werd voldaan. In het licht van het voorgaande moet nu beoordeeld worden of het bemesten in de oude situatie, dus op het moment dat de veehouderij de aanvraag om een natuurvergunning deed, nog steeds legaal plaatsvond. Daarbij moet worden ingegaan op de natuurvergunningplicht die tussentijds is gaan gelden.

…is het daarna over het algemeen beter geworden…

66. Gedeputeerde staten stellen zich op het standpunt dat de depositie van de veehouderij als gevolg van het bemesten van gronden in de oude situatie van voor de vergunningaanvraag kleiner was dan die op de referentiedatum, zodat deze depositie in vergelijking met de situatie op de referentiedatum niet leidt tot een significant verstorend effect. Hun conclusie daarbij is dat het bemesten van gronden op de veehouderij in de oude situatie natuurvergunningvrij en dus legaal plaatsvond. Zij verwijzen ook voor dit standpunt naar het tussentijds advies van het Adviescollege Stikstofproblematiek:

“
Voor het bemesten van landbouwgrond gelden wettelijk vastgelegde maximum hoeveelheden stikstof en fosfaat die mogen worden aangewend, zowel voor het totaal aan dierlijke mest en kunstmest, als voor het aandeel dierlijke mest. Dit is afhankelijk van het gewas, de grondsoort en eventuele derogatie. In de praktijk geldt dat agrariërs de toegestane totale gebruiksruimte voor hun landbouwgrond om bedrijfseconomische redenen volledig gebruiken. De hoeveelheid ammoniak die bij deze activiteit vrijkomt, is afhankelijk van de hoeveelheid en de soort mest en van de bemestingstechniek. De wettelijke gebruiksnormen voor gewassen zijn de afgelopen decennia voor alle gewassen verlaagd. Daarnaast zijn er in deze periode extra voorschriften gekomen voor het emissiearm aanwenden van mest.”

Het adviescollege komt op basis hiervan tot de conclusie dat de ammoniakemissie bij het produceren en aanwenden mest generiek lager is sinds de referentiedatum.

67. De rechtbank volgt dit standpunt. Op basis van de bevindingen van het adviescollege kan als algemene lijn ervan worden uitgegaan dat veehouderijen de aanwendingsnormen voor het bemesten van gronden over het algemeen volledig benutten vanwege bedrijfseconomische redenen. Dat is een aannemelijk uitgangspunt, dat door het adviescollege uiteen is gezet en dat door MOB en Leefmilieu op zichzelf ook niet wordt betwist. Als hiervan ook kan worden uitgegaan voor de veehouderij in deze zaak, dan hoort daarbij de conclusie dat er in de oude situatie, toen de aanvraag werd gedaan, geen natuurvergunning nodig was voor het bemesten van gronden. De legale situatie op de referentiesituatie is dan immers nadien alleen maar beter geworden, vanwege de strenger geworden mestregelgeving.

…tenzij een uitzondering zich voordoet

68. De rechtbank plaatst bij dit algemene uitgangspunt echter wel drie belangrijke kanttekeningen, waarvan twee in navolging van het adviescollege. Dat heeft overwogen dat de toepassing van mest lokaal kan veranderen, omdat mestaanwending is gerelateerd aan specifieke teelten die elkaar kunnen opvolgen. Over het geheel van de gebruikelijke cyclus van wisselteelten in de akkerbouw is de mestaanwending volgens het adviescollege in de regel constant. Een uitzondering hierop is de situatie waarbij sprake is van een structurele verandering van het grondgebruik, omdat voor grasland hogere mestaanwendingsnormen gelden dan voor akkerland. Een tweede mogelijke uitzonderingssituatie is aan de orde als gronden na de referentiedatum in landbouw zijn gebracht en dus toen niet en nu wel bemest worden. Het tussentijds advies is zonder onderzoek naar deze uitzonderingen op zichzelf dus onvoldoende juridische basis om een uitspraak te doen over de situatie rondom het bemesten op een individueel bedrijf.

69. De derde uitzondering die de rechtbank onderscheidt is de mogelijkheid dat een veehouderij de aanwendingsnorm voor bemesten níet volledig heeft benut. Dat kan op de referentiedatum al het geval zijn geweest, maar ook daarna.

70. Dit betekent dat op het niveau van de veehouderij onderzocht zal moeten worden of sprake is geweest van een van deze uitzonderingssituaties. Gedeputeerde staten zullen aan de veehouderij informatie moeten vragen over het grondgebruik op het bedrijf sinds de referentiedatum, en zij zullen moeten vaststellen of er contra-indicaties zijn voor de aanname dat het bedrijf vanwege bedrijfseconomische redenen de aanwendingsnorm steeds maximaal heeft benut.

Samenvatting van wat nog moet worden onderzocht voor het beweiden

71. Uit het voorgaande volgt dat gedeputeerde staten onderzoek moeten doen om de volgende vragen te beantwoorden, als zij het standpunt willen handhaven dat de wijziging van de veehouderij voor wat betreft het weiden van vee niet tot significante gevolgen leidt.

Worden de gronden van de veehouderij bemest met mest die afkomstig is van een ander bedrijf? (overweging 56)
Stond het bestemmingsplan bemesten toe op de referentiedatum? (overweging 64)
Is het grondgebruik van de veehouderij op enig moment na de referentiedatum gewijzigd van akkerland naar grasland? (overweging 68)
Zijn er gronden van de veehouderij pas na de referentiedatum in gebruik genomen? (overweging 68)
Zijn er contra-indicaties voor de aanname dat de veehouderij de aanwendingsnorm altijd maximaal heeft benut? (overweging 69).

72. Zonder een dergelijk op het specifieke project gericht onderzoek is niet voldoende duidelijk of het bemesten op het moment dat de aanvraag voor de wijziging van de veehouderij werd gedaan legaal plaatsvond. Die vaststelling is in het licht van het voorgaande echter wel nodig om de wijziging in het bemesten als interne saldering te kunnen betrekken bij de beoordeling van de wijziging ten aanzien van het weiden van vee. Het onderzoek is ook nodig als om andere redenen – zoals het niet kunnen toepassen van de Rav-emissiefactoren – moet worden uitgegaan van een natuurvergunningplicht. In dat geval moet in de passende beoordeling immers de vraag worden beantwoord wat de gevolgen zijn van de deelactiviteit beweiden, als onderdeel van het project. Het onderzoek is, kortom, in alle gevallen nodig voor de vereiste zekerheid dat kan worden uitgesloten dat de wijziging ten aanzien van het weiden van vee voor de betrokken Natura 2000-gebieden significante gevolgen zal hebben.

Overige beroepsgronden

Emissies in de referentiesituatie

73. Op de zitting is met partijen aan de hand van de toen door de veehouderij overgelegde stukken vastgesteld dat het bedrijf nooit over een Hinderwetvergunning heeft beschikt, maar dat een melding op grond van het Besluit melkrundveehouderijen Hinderwet is gedaan en geaccepteerd. MOB en Leefmilieu hebben vervolgens hun beroepsgrond over het ontbreken van een Hinderwetvergunning ingetrokken.

74. Tussen partijen zijn nog wel de dieraantallen in de referentiesituatie in geschil. Gedeputeerde staten zijn uitgegaan van 70 melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar en 38 vrouwelijk jongvee tot 2 jaar. MOB en Leefmilieu voeren aan dat deze aantallen niet uit de melding of de tekening kunnen worden afgeleid.

75. Niet in geschil is dat in de melding van 4 november 1991 geen dieraantallen zijn vermeld. In het dossier zit een tekening uit 1989 die zeer waarschijnlijk bij de bouwvergunning hoort. Daarop staan in ieder geval 67 plekken voor melkkoeien weergegeven en 30 plekken voor kalveren/pinken. Op de tekening staan ook twee strohokken en een afkalfstal met drie plekken. Omdat naar aanleiding van de aanvraag bij gedeputeerde staten onduidelijkheid bestond over de dieraantallen in de referentiesituatie is daarover navraag gedaan bij de gemachtigde van de veehouderij. In een schriftelijke reactie is uiteengezet dat er in de referentiesituatie altijd 70 melkkoeien op het bedrijf aanwezig waren. In de afkalfstal werden gedurende het hele jaar de drie hoogst drachtige koeien gehouden, zodat deze drie plekken met koeien ook deel uit maken de referentiesituatie. Verder is uitgelegd dat het kalf na de geboorte naar één van de naastgelegen strokhokken ging. Op de zitting hebben gedeputeerde staten toegelicht dat is gerekend met 4 kalveren per strohok. In de referentiesituatie is dus naast de 30 weergegeven plekken voor pinken en kalveren ook uitgegaan van 8 kalveren in de strohokken. De veehouderij heeft op de zitting bevestigd dat de door haar gemachtigde en gedeputeerde staten geschetste situatie de feitelijke situatie was. De rechtbank ziet in het licht van de enkele betwisting door MOB en Leefmilieu geen reden om hieraan te twijfelen. Gedeputeerde staten hebben in de referentiesituatie in redelijkheid uit kunnen gaan van een veebestand van 70 melk- en kalfkoeien en 38 stuks vrouwelijk jongvee.

Vergunningvoorschrift 5

76. De rechtbank komt niet toe aan de bespreking van de beroepsgrond over vergunningvoorschrift 5. De natuurvergunning wordt inclusief de daarbij gestelde voorschriften vernietigd. Alleen als gedeputeerde staten bij de nadere besluitvorming tot de conclusie komen dat geen sprake is van intern salderen, wordt eventueel opnieuw een natuurvergunning verleend en kan het stellen van voorschriften aan de orde zijn. Het strekt te ver om daar nu op vooruit te lopen.

Conclusie

77. Het beroep is gegrond. De natuurvergunning wordt vernietigd. Gedeputeerde staten moeten opnieuw op de aanvraag van de veehouderij beslissen en moeten daarbij in acht nemen wat in deze uitspraak is geoordeeld over de Rav-emissiefactoren, over het weiden van vee en over de overige beroepsgronden.

Griffierecht en proceskostenveroordeling

75 Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moeten gedeputeerde staten aan MOB en Leefmilieu het door hen betaalde griffierecht vergoeden.

76. Omdat het beroep gegrond is, krijgen MOB en Leefmilieu een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Gedeputeerde staten moeten die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 748,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.496,-.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 9 oktober 2020;

- draagt gedeputeerde staten op het betaalde griffierecht van € 354,- aan MOB en Leefmilieu te vergoeden;

- veroordeelt gedeputeerde staten in de proceskosten van MOB en Leefmilieu tot een bedrag van € 1.496,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. E.M. van der Linde en mr. R.C. Stijnen, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is uitgesproken op 22 september 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.

Vernietiging natuurvergunning uitbreiding veehouderij wegens onzekere stikstofemissiefactoren en onvoldoende beoordeling weiden