ECLI:NL:RBMNE:2021:3596

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 20/4262

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 juli 2021 in de zaak tussen

[eiser], wettelijk vertegenwoordigd door [A] , te [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. A.H. Wijnberg),

Zilveren Kruis Zorgkantoor, verweerder

(gemachtigde: mr. D. Uwamahoro).

Inleiding

Eiser lijdt aan neurofibromatose type 1: een genetische afwijking. Hij heeft een hersentumor waarvoor hij twee langdurige chemokuren heeft gehad die niet het gewenste resultaat hebben opgeleverd. Door zijn aandoening heeft eiser regelmatig last van epilepsie en problemen met zijn korte- en langetermijngeheugen. Zijn moeder is gediplomeerd verpleegkundige (gespecialiseerd in kinderverpleegkundige). Zij heeft eiser jarenlang zorg verleend.

Eiser is op [2020] meerderjarig geworden. Bij beschikkingen van 4 en

10 februari 2020 heeft de rechtbank zijn ouders benoemd tot bewindvoerder en mentor.

Bij besluit van 1 april 2020 heeft Centrum Indicatiestelling Zorg eiser geïndiceerd voor het zorgprofiel LG (Lichamelijk Gehandicapt) ‘Wonen met begeleiding en enige verzorging’.

Bij besluit van 16 mei 2020 heeft verweerder aan eiser voor de periode van 1 april 2020 tot en met 31 december 2020 een persoonsgebonden budget toegekend (pgb) van € 42.085,52.

Procesverloop

Op 22 juni 2020 is een zorgovereenkomst gesloten, die inhoudt dat de moeder van eiser vanaf 1 april 2020 per week 40 uren zorg aan hem verleent. De zorg bestaat uit individuele begeleiding, persoonlijke verzorging en verpleging. Deze overeenkomst is aangegaan voor onbepaalde tijd.

Op 9 juni 2020 heeft verweerder een e-mailbericht gestuurd naar de vader van eiser. Daarin heeft verweerder, kort gezegd, meegedeeld dat de moeder van eiser zorgverlener mag blijven, maar dat er ook een andere zorgverlener moet deelnemen aan de zorg (voorwaarde 1). Volgens verweerder kan sprake zijn van belangenverstrengeling, omdat de moeder van eiser zowel de zorgverlener als de wettelijk vertegenwoordiger van eiser is. Daarom vindt verweerder het wenselijk dat de levering en de beoordeling van de zorg gescheiden wordt.

Bij brief van 15 juni 2020 heeft verweerder meegedeeld dat de einddatum van de zorgovereenkomst moet worden gewijzigd naar 30 september 2020 (voorwaarde 2).

Eiser heeft tijdig bezwaar gemaakt tegen de twee voorwaarden die verweerder op 9 en
15 juni 2020 aan de goedkeuring van de zorgovereenkomst heeft gesteld.

Bij besluit van 19 oktober 2020 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser gedeeltelijk gegrond verklaard, in die zin dat de zorgovereenkomst met de moeder van eiser op basis van de belangenafweging wordt goedgekeurd en dat voorwaarde 2 komt te vervallen. De voorwaarde dat er een externe zorgverlener bij moet komen heeft verweerder gehandhaafd.

Eiser heeft tegen bestreden besluit I beroep ingesteld.

Bij besluit van 22 april 2021 (bestreden besluit II) heeft verweerder een herziene beslissing

op bezwaar genomen. Daarbij heeft verweerder voorwaarde 1, onder verwijzing naar zijn beleid dat sinds 17 februari 2021 geldt, gehandhaafd.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Eiser heeft een pleitnota overgelegd.

Het onderzoek ter zitting heeft via Skypeverbinding plaatsgevonden op 15 juni 2021. Eiser en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun respectieve gemachtigden. Aan de zijde van eiser is tevens verschenen de heer [A] (vader).

Overwegingen

1. De rechtbank is van oordeel dat het e-mailbericht van 9 juni 2020 is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft in dit e-mailbericht namelijk een voorwaarde verbonden voor goedkeuring van de zorgovereenkomst tussen eiser en zijn moeder. Ter zitting heeft verweerder aangevoerd dat als eiser niet aan deze voorwaarde voldoet, dit in de toekomst tot de conclusie kan leiden dat het pgb ten onrechte aan hem is toegekend. Verweerder heeft daarmee in feite aangegeven dat de zorgovereenkomst tijdelijk wordt goedgekeurd en dat indien aan de gestelde voorwaarde niet wordt voldaan, eiser (achteraf bezien) alsnog geen recht heeft op het pgb. Naar het oordeel van de rechtbank kan dit in de toekomst (ook) een rechtsgrond opleveren voor terugvordering van het pgb. Het e-mailbericht van 9 juni 2020 is daarom een publieke rechtshandeling dat gericht is op rechtsgevolg. Het is dus een (primair) besluit waartegen eiser in bezwaar kon komen.

Verweerders standpunt over de ontvankelijkheid van het beroep

2. Volgens verweerder maakt bestreden besluit I geen onderdeel meer uit van de beroepsprocedure. Bestreden besluit I is namelijk herroepen en vervangen door bestreden besluit II. Tegen bestreden besluit II heeft eiser geen (concrete) gronden ingediend. Tegen deze achtergrond heeft verweerder zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat eisers beroep niet-ontvankelijk is.

Oordeel rechtbank: Is het beroep ontvankelijk? Ja.

3. De rechtbank stelt vast dat verweerder bestreden besluit I heeft ingetrokken door middel van bestreden besluit II. Daarom wordt het beroep tegen dit besluit op grond van artikel 6:19, eerste lid, van Awb geacht mede te zijn gericht tegen bestreden besluit II.

4. De rechtbank is van oordeel dat eiser geen procesbelang meer heeft bij de beoordeling van bestreden besluit I. Dit besluit is namelijk vervangen door bestreden besluit II. Verweerder heeft bestreden besluit I dus niet langer gehandhaafd. Daarom zal de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk verklaren.

5. Uit bestreden besluit II blijkt dat verweerder vasthoudt aan de voorwaarde dat eiser op termijn een externe zorgverlener moet inschakelen. Dit betekent dat verweerder in bestreden besluit II niet aan eisers beroep is tegemoetgekomen. Als gevolg hiervan heeft eiser een belang bij een inhoudelijke beoordeling van bestreden besluit II. Anders dan verweerder meent, hoeft eiser hiertegen niet afzonderlijk op te komen. Aan een inhoudelijke beoordeling van bestreden besluit II wordt alleen niet toegekomen, als eiser daar onvoldoende belang bij zou hebben. Daarvan is in dit geval geen sprake. Eiser heeft namelijk belang bij een oordeel over de vraag of verweerder hem aan voorwaarde 1 mag houden.

Standpunt verweerder in bestreden besluit II

6. Verweerder verwijst in bestreden besluit II naar zijn beleid^[1]dat op 17 februari 2021 is aangepast en vastgesteld. In dit beleid staat, voor zover hier relevant, het volgende:

“(…)

Een wettelijk vertegenwoordiger of gewaarborgde hulp mag niet zomaar zorgverlener zijn

Beheert een wettelijk vertegenwoordiger of gewaarborgde hulp het pgb? Dan zorgt deze ervoor dat aan alle verplichtingen wordt voldaan die hierbij horen. Zo krijgt u goede zorg én wordt de administratie gedaan. Degene die het pgb beheert mag daarom niet altijd zelf zorg aan u verlenen. Het uitgangspunt is dat u toereikende zorg ontvangt van goede kwaliteit en er sprake is van verantwoorde zorg.

Degene die het pgb beheert mag wel zorgverlener zijn als er wordt voldaan aan deze 2 punten:

1. De wettelijk vertegenwoordiger of gewaarborgde hulp (degene die het pgb beheert) levert maximaal 20 uur per week zorg. Hierbij gaan we ervan uit dat deze inkomsten niet uw hoofdinkomstenbron is.

2. Er is nog een andere zorgverlener betrokken bij uw zorg die niet binnen uw gezin valt. Dit mag zowel een zorgverlener zijn die u betaalt uit het pgb, als een zorgverlener via zorg in natura.

(…)”

De ratio van het eerste punt is dat de inkomsten uit de zorgverlening beperkt zijn. Hierdoor blijft het belang van de vertegenwoordiger bij inkomsten eveneens beperkt. Dit leidt tot een beperking van het risico dat verstrengelde belangen met zich brengen.

De ratio van het tweede punt is tweeledig, namelijk:
a) dat er vanuit het oogpunt van doelmatige en kwalitatief goede zorgverlening altijd een tweede zorgverlener bij de zorgverlening betrokken moet zijn (omdat anders geen sprake is van daadwerkelijke borging van toereikende zorg), en
b) dat er een onafhankelijke controle is op welke en hoeveel zorg van welke kwaliteit wordt verleend en welk bedrag hier tegenover staat.

7. Verweerder voert aan dat hij op grond van dit beleid van eiser mag verlangen dat eiser

– naast zijn moeder – een externe zorgverlener inschakelt. De bevoegdheid om dit beleid vast te stellen ontleent verweerder aan artikel 3.3.3, vierde lid, van de Wet langdurige zorg (Wlz). Op grond van dit artikel is verweerder gehouden een pgb te weigeren als dit naar zijn oordeel niet op doelmatige wijze zal worden voorzien in toereikende zorg van goede kwaliteit. Dit betreft een preventieve weigeringsgrond. Dit betekent dat verweerder vooraf mag en moet toetsen of er concrete aanwijzingen zijn dat het pgb ondoelmatig zal worden besteed en/of dat de kwaliteit van de verleende zorg niet goed zal zijn. In eisers geval bestaat die concrete aanwijzing erin dat zijn moeder de (enige) zorgverlener is en dat zij tevens de wettelijke vertegenwoordiger is die het pgb beheert. Hierdoor is er sprake van belangenverstrengeling zonder voldoende waarborgen. Dit zal leiden tot een ondoelmatige besteding van het pgb.

Oordeel rechtbank: Heeft verweerder op grond van artikel 3.3.3, vierde lid, van de Wlz de beleidsregels van 17 februari 2021 mogen vast te stellen? Nee.

8. Bij uitspraak van 18 december 2020 in de zaak met nummer UTR 20/2386^[2]heeft de rechtbank geoordeeld dat artikel 3.3.3, vierde lid, onder a tot en met c
geen(algemene) grondslag biedt om in de situatie waarin een ouder zowel zorgverlener als bewindvoerder en mentor is, op voorhand een pgb te weigeren vanwege vrees voor belangenverstrengeling in de toekomst. Daarbij heeft de rechtbank ook overwogen dat uit artikel 4:35, eerste lid, van de Awb volgt dat het enkel bestaan van een zeker risico dat een intrekkingsgrond zich zal voordoen, onvoldoende is voor (preventieve) weigering van het pgb. Wil het bestuursorgaan een pgb (preventief) weigeren, dan moet het beschikken over concrete op de subsidieontvanger betrekking hebbende aanwijzingen waaruit blijkt dat dat risico zich waarschijnlijk zal voordoen. De rechtbank blijft bij wat zij in de uitspraak van

18 december 2020 heeft geoordeeld en overwogen.

9. Het oordeel van de rechtbank over artikel 3.3.3, vierde lid, van de Wlz betekent dat verweerder aan dat artikel ook geen bevoegdheid kan ontlenen om beleidsregels vast te stellen waarin een ouder, die zowel zorgverlener, bewindvoerder als mentor is, om dezelfde reden (vrees voor belangenverstrengeling) wordt gebonden aan voorwaarden die er feitelijk op neerkomen dat het pgb preventief wordt geweigerd. Daarnaast heeft verweerder ook in de zaak van eiser niet gemotiveerd op grond van welke feiten en omstandigheden het pgb niet op een doelmatige wijze wordt benut, de kwaliteit van de verleende zorg niet goed is en het risico op belangenverstrengeling bestaat indien moeder zowel zorgverlener als bewindvoerder/mentor is van eiser. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat onweersproken is dat moeder al achttien jaar lang zorg aan eiser verleent, dat zij gediplomeerd verpleegkundige is (gespecialiseerd in kinderverpleegkundige), dat het pgb niet de hoofdinkomsten bron van het gezin is en dat verweerder – in afwijking van het door hem (onbevoegd) vastgestelde beleid – het toestaat dat moeder 40 uur (in plaats van 20 uur) per week zorg aan eiser verleent. Voor zover verweerder aanvoert dat er mogelijk in de toekomst sprake kan zijn van belangenverstrengeling, waarbij onvoldoende kwaliteit van de zorg wordt verleend en/of het pgb niet correct wordt besteed c.q. verantwoord, is de rechtbank van oordeel dat dit onvoldoende concreet is om nu al te beslissen dat zich in de toekomst een intrekkingsgrond zal voordoen. De enkele omstandigheid dat de moeder van eiser op dit moment alle zorg aan eiser verleent en dat zij in de toekomst mogelijk (deels) kan uitvallen, acht de rechtbank een onvoldoende concrete aanwijzing als bedoeld in artikel 4:35, eerste lid, van de Awb. Te minder, omdat eiser heeft aangevoerd dat zijn vader en andere gezinsleden dan (tijdelijk) kunnen invallen voor zijn moeder. Ook heeft verweerder niet weersproken dat eiser (op dit moment, vanwege zijn verslechterde gezondheidssituatie) niet gebaat is bij het inschakelen van een externe zorgverlener.

Conclusie

10. De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder aan het goedkeuren van de zorgovereenkomst tussen eiser en moeder niet de voorwaarde heeft mogen stellen dat eiser een externe zorgverlener moet inschakelen. Daarvoor bestond geen wettelijke grondslag. Evenmin heeft verweerder de bevoegdheid om op grond van artikel 3.3.3, vierde lid, van de Wlz beleidsregels vast te stellen om eiser aan die voorwaarde te binden. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt bestreden besluit II. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Zij zal het primaire besluit herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Dit betekent dat verweerder aan het verstrekken van het pgb niet de voorwaarde mag stellen dat eiser – naast zijn moeder – een externe zorgverlener inschakelt.

Proceskosten

11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

12. Uitgangspunt van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) bij vergoeding van door derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, is dat een forfaitaire vergoeding wordt toegekend. In artikel 2, derde lid, van het Bpb is neergelegd dat hiervan in bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken. De toelichting bij het Besluit vermeldt dat in uitzonderlijke gevallen strikte toepassing van de regeling onrechtvaardig kan uitpakken en dat de rechter in bijzondere omstandigheden de volgens het Bpb berekende vergoeding, zonder af te doen aan het karakter van een tegemoetkoming in de daadwerkelijke kosten, kan verhogen of verlagen. Om te kunnen spreken van bijzondere omstandigheden zal een betrokkene, als gevolg van de werkwijze van een bestuursorgaan, uitzonderlijk hoge kosten hebben moeten maken.

12. De rechtbank stelt vast dat eiser ter zitting alleen heeft verzocht om een integrale proceskostenveroordeling. Eiser heeft niet gemotiveerd of onderbouwd dat hij als gevolg van de bestreden besluiten I en II uitzonderlijk hoge kosten heeft gemaakt. Dit betekent dat eiser met betrekking tot de kosten van rechtsbijstand een forfaitaire vergoeding toekomt volgens de bijlage van het Bbp.

14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep

- niet-ontvankelijk voor zover gericht tegen bestreden besluit I;

- gegrond voor zover gericht tegen bestreden besluit II;
- vernietigt bestreden besluit II voor zover verweerder daarbij de voorwaarde heeft gehandhaafd dat eiser een externe zorgverlener moet inschakelen;

- herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 48,- aan eiser te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.496,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.A. Schaaf, rechter, in aanwezigheid van

mr. L.Y. Wong, griffier. De beslissing is uitgesproken op 30 juli 2021 en zal openbaar worden gemaakt via publicatie op rechtspraak.nl.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.

Vernietiging voorwaarde externe zorgverlener bij persoonsgebonden budget wegens gebrek aan wettelijke grondslag