Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 20/2309
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 april 2021 in de zaak tussen
KRO-NCRV , te Hilversum , eiseres
(gemachtigde: W.P.D. van der Schans ),
en
De minister van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigden: mr. L. van Langen en mr. A.E. den Hertog).
Als derde-partijen nemen aan het geding deel:
[derde belanghebbende 1] , te [vestigingsplaats 1]
(gemachtigde: V. Jeuring ),
en
[derde belanghebbende 2] , te [vestigingsplaats 2]
(gemachtigde: B. Cornelissen ).
Procesverloop
In het besluit van 3 juni 2019 (primair besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om openbaarmaking van het rapport van de [derde belanghebbende 2] ( [derde belanghebbende 2] ) van 12 oktober 2007 over de applicatie [bestandsnaam] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk afgewezen. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
In het besluit van 27 november 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 november 2020 via Skype. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting van 12 november 2020 geschorst om verweerder en derde-partijen in de gelegenheid te stellen kennis te nemen van de door eiseres ingediende aanvullende beroepsgronden met bijlagen en door verweerder overgelegde zienswijze van [derde belanghebbende 2] .
Op 26 november 2020 heeft verweerder een nadere reactie gegeven op de aanvullende beroepsgronden met bijlagen van eiseres. Eiseres heeft op haar beurt op 16 december 2020 hierop gereageerd. Hierna heeft de rechtbank, na toestemming van partijen, bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en heeft de rechtbank het onderzoek op 18 januari 2021 gesloten.
Overwegingen
Het Wob-verzoek
1. Eiseres heeft op 23 januari 2019 bij verweerder een Wob-verzoek ingediend tot verstrekking van informatie over het ambtsbericht van 7 december 2010 van de (toenmalig) minister van Veiligheid en Justitie (V&J) aan de (toenmalige) voorzitter van het Korpsbeheerdersberaad. In het ambtsbericht is sprake van een rapport van de [derde belanghebbende 2] dat de minister zou zijn toegestuurd door de portefeuillehouder ICT van het genoemde beraad. Eiseres verzoekt een kopie van de brief/ het bericht van de portefeuillehouder ICT aan de minister met als bijlage het rapport van de [derde belanghebbende 2] over de applicatie [bestandsnaam] , alsmede een kopie van alle documenten (gegevens of informatie ongeacht de gegevensdrager) die naar aanleiding van het ambtsbericht zijn opgesteld en al dan niet gewisseld, inkomend en uitgaand.
Het besluit
2. Verweerder heeft op basis van het verzoek van eiseres vier documenten geïnventariseerd. Dit betreft:
1) Brief van de politie aan de minister van V&J van 18 november 2010;
2) Rapport van het [derde belanghebbende 2] over de applicatie [bestandsnaam] gericht aan de politie van 12 oktober 2007 ( [bestandsnaam] rapport);
3) Brief van de minister van V&J aan de politie van 7 december 2010;
4) Brief van de politie aan de minister van V&J van 23 december 2010.
3. Verweerder heeft de documenten opgenomen in een inventarislijst die als bijlage deel uitmaakt van het primaire besluit. Verweerder heeft de documenten met de nummers 1, 2 en 4 met het primaire besluit gedeeltelijk openbaar gemaakt. Openbaarmaking van document met nummer 3 is achterwege gebleven, omdat deze al in geanonimiseerde vorm door de korpschef openbaar was gemaakt. Verweerder heeft in de documenten met de nummers 1, 2 en 4 bepaalde delen op grond van de Wob onleesbaar gemaakt vanwege eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer [1] . Het gaat om persoonsgegevens. Aanvullend zijn in document met nummer 2, het [bestandsnaam] rapport van de [derde belanghebbende 2] , delen onleesbaar gemaakt vanwege het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van de politie en de samenleving [2] en vanwege persoonlijke beleidsopvattingen [3] .
4. In geschil is de gedeeltelijke weigering van de openbaarmaking van het door [derde belanghebbende 2] opgemaakte [bestandsnaam] rapport. Het [derde belanghebbende 2] heeft een Software Risk Assessment uitgevoerd op het systeem van [bestandsnaam] waarvan de bevindingen zijn neergelegd in het rapport waarvan een deel niet openbaar is gemaakt omdat sprake is van onevenredige benadeling en persoonlijke beleidsopvattingen. Het doel van het assessment was inzicht te geven in de technische kwaliteit van [bestandsnaam] . [bestandsnaam] is een softwareprogramma dat het werkproces in rechercheonderzoeken ondersteund. De [derde belanghebbende 2] heeft risico’s geïdentificeerd en daarop aanbevelingen gedaan om deze risico’s te voorkomen.
De standpunten van partijen
5. Eiseres is het niet eens met het besluit van verweerder. Verweerder heeft openbaarmaking van het [bestandsnaam] rapport niet gedeeltelijk mogen weigeren, omdat het rapport geen onevenredige benadeling oplevert en geen persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Openbaarmaking van het [bestandsnaam] rapport levert geen onevenredige benadeling op, omdat het rapport geen inzicht geeft in de opsporingsinformatie van de politie en hoe de politie deze informatie verwerkt. Het [bestandsnaam] rapport behelst volgens eiseres een onderzoek naar de technische staat van [bestandsnaam] in 2007. Eiseres ziet in het openbaar gemaakte [derde belanghebbende 2] -rapport over het politiesysteem Basisvoorziening Handhaving (BHV-rapport) en de aan eiseres verstrekte ( [derde belanghebbende 2] )-rapporten over het Operationeel Politie Platform (OPP-rapporten) steun voor dit standpunt. De rapporten zijn vergelijkbaar met het [bestandsnaam] rapport want bevatten ook informatie over de technische staat van ICT-systemen die bij de politie worden gebruikt. Eiseres verwijst daarbij meer specifiek naar het in het BHV-rapport opgenomen kopje ‘analysability’. De verstrekking van de OPP-rapporten zijn verder ook beoordeeld aan de hand van de Wob en deze beoordeling heeft geen aanleiding gegeven het rapport niet te verstrekken. Verweerder had bovendien het journalistieke belang van eiseres moeten meewegen in de belangenafweging. Daarnaast bevat het [bestandsnaam] rapport geen persoonlijke beleidsopvattingen, omdat de conclusies gebaseerd zijn op een vastgestelde methodiek (ISO 9126 model) en daarom kunnen de conclusies niet persoonlijk zijn. In dit verband verwijst eiseres naar het BHV-rapport, waarin eveneens de conclusies op de werkwijze volgens de ISO 9126 norm zijn gebaseerd. De conclusies in het rapport hebben er verder in de stuurgroep Basisvoorziening Opsporing (BVO) toe geleid dat de landelijke implementatie van [bestandsnaam] is uitgesteld. Omdat de stuurgroep BVO de conclusies integraal in besluitvorming hebben betrokken, kan niet langer worden gesproken van persoonlijke beleidsopvattingen, aldus eiseres.
6. Verweerder vindt dat de openbaarmaking van het (gehele) [bestandsnaam] rapport onevenredige benadeling oplevert voor de politie, de veiligheid van de samenleving en andere overheidsorganisaties die van [bestandsnaam] gebruik maken. In het [bestandsnaam] rapport worden conclusies getrokken over de technische kwaliteit die inzicht kunnen geven in de wijze waarop opsporingsinformatie door de politie wordt verwerkt en beheerd. Als de door verweerder onleesbaar gemaakte passages openbaar worden gemaakt, is het niet onaannemelijk dat dat tot onverantwoorde risico’s leidt voor de politie. Over de door verweerder aan eiseres verstrekte OPP-rapporten en het reeds openbaar gemaakte BHV-rapport stelt verweerder dat daar niet op grond van de Wob een besluit over is genomen. Ook stelt verweerder dat niet valt uit te sluiten dat van de openbaarmaking van het BHV-rapport nadeel is ondervonden voor de politie. Bovendien zijn er belangrijke inhoudelijke verschillen tussen de OPP-rapporten en het BHV-rapport enerzijds en het [bestandsnaam] rapport anderzijds. De OPP-rapporten en het BHV-rapport kennen een meer globaal en minder technisch ingestoken analyse/advies van de [derde belanghebbende 2] . In tegenstelling tot de OPP-rapporten en het BHV-rapport bevat het [bestandsnaam] rapport verder een reeks zeer concrete operationele risico’s en misbruikscenario’s. Een ander verschil is dat de ICT-systemen BHV en OPP enkel worden gebruikt voor het vastleggen en registreren van gegevens in het kader van de artikelen 8 en 9 van de Wet politiegegevens. In het [bestandsnaam] systeem worden ook gegevens in het kader van de artikelen 10 en 11 van de Wet politiegegevens opgeslagen en dit type gegevens betreft geheim en zeer geheim gerubriceerde informatie. Het door eiseres naar voren gebrachte journalistieke belang is volgens verweerder geen omstandigheid die er toe moet leiden dat de belangenafweging tussen het algemeen belang van openbaarmaking en het door de weigeringsgrond te beschermen belang van de onevenredige benadeling anders dient uit te vallen. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat het [bestandsnaam] rapport is opgesteld ten behoeve van intern beraad over het beheer van [bestandsnaam] en dat het persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Dat bij het opstellen van het [bestandsnaam] rapport van het ISO 9126 model is uitgegaan, betekent volgens verweerder niet dat het [bestandsnaam] rapport daarmee een overwegend objectief karakter heeft. De persoonlijke beleidsopvattingen bestaan volgens verweerder uit inschattingen en conclusies van experts over de risico’s van [bestandsnaam] . Dat de conclusies van het rapport zijn betrokken in de besluitvorming van de Stuurgroep BVO, vormt geen reden om niet meer uit te gaan van persoonlijke beleidsopvattingen.
Oordeel rechtbank
7. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kennis genomen van het [bestandsnaam] rapport die door verweerder aan eiseres is geweigerd. Ook heeft de rechtbank kennis genomen van de gelakte versie van het [bestandsnaam] rapport die verweerder wel aan eiseres heeft verstrekt. De rechtbank heeft de ongelakte versie van het rapport na de zitting bekeken, omdat eiseres toestemming voor deze kennisname heeft gegeven.
8. De rechtbank zal hieronder de beroepsgronden per weigeringsgrond bespreken en de vraag beantwoorden of verweerder openbaarmaking van het [bestandsnaam] rapport gedeeltelijk heeft mogen weigeren vanwege het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling en/of vanwege persoonlijke beleidsopvattingen. Voor zover verweerder bij het onleesbaar maken van delen van het rapport naast artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob ook toepassing heeft gegeven aan artikel 11, eerste lid, van de Wob, zal de rechtbank indien de eerst genoemde weigeringsgrond op die delen niet onrechtmatig wordt geacht, de toepassing van de andere weigeringsgrond niet meer beoordelen. [4]
Toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g van de Wob.
9. Op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, blijft het verstrekken van informatie op grond van de Wob achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
10. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de passages die hij onleesbaar heeft gemaakt op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, op die weigeringsgrond onleesbaar heeft mogen maken, afgezien van de passages genoemd in rechtsoverweging 16 en 17. Verweerder heeft openbaarmaking van de passages mogen weigeren, omdat daarin omschrijvingen en conclusies staan over de technische kwaliteit van de applicatie [bestandsnaam] , waarin risico’s zijn opgenomen en/of misbruikscenario’s. De zwakke plekken van het systeem worden geduid en besproken. Ook worden er aanbevelingen gedaan. De rechtbank begrijpt dat als die passages openbaar worden gemaakt, inzicht kan worden verkregen in de wijze waarop opsporingsinformatie wordt verwerkt en beheerd en dat dit onevenredige benadeling kan opleveren voor de politie en voor de veiligheid van de samenleving. Daarbij is nog van belang dat in het [bestandsnaam] systeem gegevens worden verwerkt als bedoeld in artikel 10 van de Wet politiegegevens (inzicht in betrokkenheid van personen bij bepaalde ernstige bedreigingen van de rechtsorde), waarbij het om geheime of zeer geheime informatie gaat. [bestandsnaam] is verder ook nog steeds bij de politie in gebruik. Wat betreft paragraaf 2.2.2 ‘analysability’, verweerder heeft deze passage onleesbaar mogen maken, omdat ook daar informatie is opgenomen dat inzicht kan geven in de wijze waarop opsporingsinformatie wordt verwerkt en beheerd.
11. Eiseres stelt dat het [bestandsnaam] rapport evenals (een deel van) de OPP-rapporten en het BHV-rapport (enkel) technische informatie bevat over het ict-systeem, en ziet in de bekendmaking van deze rapporten aanknopingspunten dat ten aanzien van het [bestandsnaam] rapport geen sprake kan zijn van een onevenredige benadeling. De rechtbank heeft onder rechtsoverweging 10 reeds geoordeeld dat verweerder de weigeringsgrond van de artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob heeft mogen toepassen en dat is voldaan aan de voorwaarde van het voorkomen van onevenredige benadeling. Dat verweerder andere rapporten wel (al dan niet volgens de regels van de Wob) bekend heeft gemaakt, doet aan dit oordeel niet af. De juistheid daarvan ligt hier niet voor en voorts kan de rechtbank niet vaststellen dat van deze bekendmaking geen onevenredig nadeel is ondervonden.
12. De rechtbank volgt verweerder dat het belang van de verstrekking van de informatie op grond van de Wob niet opweegt tegen het voorkomen van de onevenredige benadeling, waarbij is verwezen naar de aard van de gegevens en de risico’s die aan openbaarmaking zijn verbonden. In het journalistieke belang ziet ook de rechtbank geen omstandigheid om hier anders over te oordelen.
Toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob
13. Artikel 11, eerste lid, van de Wob biedt de basis om documenten voor intern beraad die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten te weigeren. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van het bepaalde in artikel 11, eerste lid, van de Wob volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. [5] Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor zichzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Ook documenten die afkomstig zijn van externe derden, die zijn opgesteld met het oog op intern beraad, kunnen naar het oordeel van de hoogste bestuursrechter onder intern beraad vallen in het geval dat de externe derde geen ander belang heeft dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid. [6] Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. [7]
14. De rechtbank is van oordeel dat voor de passages van het [bestandsnaam] rapport die zijn geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, afgezien van de passages die in rechtsoverweging 16 en 17 worden besproken, de weigering om openbaar te maken kan worden gedragen door de weigeringsgrond en de daarbij behorende motivering. De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder dat het [bestandsnaam] rapport voor intern beraad is bestemd, omdat de [derde belanghebbende 2] geen ander belang heeft dan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over de applicatie [bestandsnaam] . De door verweerder op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob onleesbaar gemaakte passages bevatten persoonlijke beleidsopvattingen die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. De persoonlijke beleidsopvattingen bestaan uit inschattingen en conclusies van een [derde belanghebbende 2] -expert over de risico’s van [bestandsnaam] en uit aanbevelingen over de wijze waarop de politie met de in kaart gebrachte risico’s van [bestandsnaam] dient om te gaan. Dat [derde belanghebbende 2] is uitgegaan van de ISO 9126 model voor de beoordeling van de kwaliteit van de software en dat in het BHV-rapport ook van dat model wordt uitgegaan, betekent niet dat de tekst van het [bestandsnaam] rapport overwegend objectief van aard is en dat deze geen persoonlijke beleidsopvattingen kunnen bevatten. Dat de conclusies van het rapport betrokken zijn bij besluitvorming betekent, anders dan eiseres betoogt, ook niet dat de openbaarmaking van deze persoonlijke beleidsopvattingen niet mag worden geweigerd. Uit de geschiedenis van totstandkoming van artikel 11 van de Wob blijkt immers dat ook wanneer een document geen onderwerp van intern beraad meer uitmaakt, de persoonlijke beleidsopvattingen op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob beschermd blijven [8] .
15. Hierna bespreekt de rechtbank de passages van het [bestandsnaam] rapport, waarvan verweerder de openbaarmaking op grond van de door hem toegepaste weigeringsgrond niet heeft mogen weigeren.
Pagina 13, vijfde blokje
16. In paragraaf 3.5 wordt antwoord gegeven op de vraag of de installatie van de applicatie [bestandsnaam] eenvoudig kan worden uitgevoerd. Verweerder heeft paragraaf 3.5 onleesbaar gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom openbaarmaking van paragraaf 3.5 zou kunnen leiden tot een onevenredige benadeling. Verder ziet de rechtbank niet in waarom het hier om persoonlijke beleidsopvattingen gaat.
Pagina 15, eerste blokje
17. In paragraaf 5.1 gaat het over high level design van de applicatie [bestandsnaam] . Verweerder heeft de beschrijving die onder paragraaf 5.1 staat onleesbaar gemaakt. De rechtbank is van oordeel dat verweer onvoldoende heeft gemotiveerd waarom openbaarmaking van paragraaf 5.1 een onevenredige benadeling op kan leveren. Verder ziet de rechtbank niet in waarom het hier om persoonlijke beleidsopvattingen gaat.
Conclusie
18. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover daarin is geweigerd de onder 16 en 17 genoemde passages openbaar te maken. Deze passages dienen alsnog openbaar te worden gemaakt.
19. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
20. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht kan een veroordeling in de kosten uitsluitend betrekking hebben op door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Hiervan is geen sprake.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarin is geweigerd de onder 16 en 17 genoemde passages openbaar te maken;
- bepaalt dat de onder 16 en 17 genoemde passages alsnog openbaar worden gemaakt;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Fijnheer, rechter, in aanwezigheid van mr. R.P. Stehouwer, griffier. De beslissing is uitgesproken op 12 april 2021en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier
rechter
(de griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen)
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.