Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 20/561
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 januari 2021 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigden: mr. A.E.H. van der Voort Maarschalk en mr. R. van der Hulle),
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
(gemachtigde: mr. E. Koornwinder).
Procesverloop
Eiseres heeft op 26 juli 2019 verzocht om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
Op 9 oktober 2019 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar Wob-verzoek. Zij heeft de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
Bij uitspraak van 18 oktober 2019 [1] heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank een voorlopige voorziening getroffen en verweerder opgedragen om uiterlijk 25 oktober 2019 een (deel)besluit te nemen op het Wob-verzoek.
Bij besluit van 28 oktober 2019 (hierna: het deelbesluit) heeft verweerder op een deel van het Wob-verzoek beslist en dat verzoek gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 23 december 2019 (het bestreden besluit) heeft de minister van Wonen en Milieu het bezwaar van eiseres gegrond verklaard. De minister heeft daarbij beslist dat het deelbesluit in de plaats komt van het niet tijdig genomen besluit.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 september 2020. Eiseres is vertegenwoordigd door haar directeur, [A] , en door [B] en bijgestaan door haar gemachtigde R. van der Hulle. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door [C] .
Overwegingen
Inleiding
1. Eiseres is uitgever van het vakblad [vakblad] . Op 26 juli 2019 heeft zij verweerder verzocht om alle informatie en documenten, dat wil zeggen alle soorten stukken en gegevensdragers, over het voorstel importheffing op buitenlands afval in de periode 1 januari 2018 tot heden. Specifiek heeft eiseres verzocht om:
- alle beleidsvoorbereidende documenten over de maatregel, waaronder memo’s, agenda’s, gespreksverslagen en rapportages;
- alle relevante stakeholders buiten de departementen;
- alle verzoeken aan en rapportages van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL);
- de berekende of verwachte CO2-besparingen.
Tevens heeft eiseres verzocht om een samenvatting of uittreksel van de inhoud van bovenstaande informatie of documenten.
2. Verweerder heeft ter uitvoering van de uitspraak van de voorzieningenrechter, een deelbesluit genomen over de openbaarmaking van de documenten die betrekking hebben op de gevraagde C02-berekeningen en indicaties. Deze berekeningen zijn gemaakt als voorbereiding van de besluitvorming over de Urgenda-maatregelen waarnaar wordt verwezen in de Kamerbrief van 28 juni 2019 [2] . Verweerder heeft na inventarisatie drie documenten aangetroffen over de CO2-inschattingen en de externe validatie ervan. De drie documenten staan op een inventarislijst, die bij het deelbesluit hoort. Document 2 van de inventarislijst (05-54b) is openbaar. Verweerder heeft openbaarmaking van documenten 1 (03-17b) en 3 (06-23a) van de inventarislijst gedeeltelijk geweigerd op grond van artikel 11 van Pro de Wob.
Is het bestreden besluit bevoegd genomen?
3. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen. Nu de voorzieningenrechter in haar uitspraak van 18 oktober 2019 verweerder had opgedragen om een besluit te nemen en verweerder ter uitvoering van die uitspraak het deelbesluit heeft genomen, had hij, en niet de minister van Wonen en Milieu, ook het bestreden besluit moeten nemen.
4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit bevoegd is genomen. Sinds 1 november 2019 was de minister van Wonen en Milieu zonder portefeuille tijdelijk belast met de milieuzaken waarop het Wob-verzoek ziet. Daarvoor was dat nog verweerder.
5. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit door de minister bevoegd is genomen. Verweerder heeft in het verweerschrift toegelicht dat ten tijde van de uitspraak van de voorzieningenrechter en van het deelbesluit, de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat was belast met aangelegenheden op onder meer het terrein van het milieu, waaronder het afvalstoffenbeleid valt en waarop het Wob-verzoek van eiseres ziet. Verder heeft verweerder gewezen op het besluit van 1 november 2019, nr.2019002307 houdende enkele tijdelijke voorzieningen voor de periode dat minister drs. K.H. Ollongren niet in staat is haar taken als Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties en Vice-Minister-President uit te oefenen. [3] Uit dat besluit blijkt dat drs. S. van Veldhoven-van der Meer met ingang van de datum van haar beëdiging, voor de periode dat minister Ollengren niet in staat is haar taken als minister uit te oefenen, als Minister zonder portefeuille is belast met de aangelegenheden betreffende Milieu en Wonen. Verder blijkt uit de brief van de Minister President van 1 november 2019 [4] dat de Minister van Wonen en Milieu was belast met de werkzaamheden op het terrein van Milieu die voorheen behoorden tot het taakgebied van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, aangevuld met werkzaamheden op het terrein van wonen. Uit openbare bronnen volgt dat het gaat om de periode van 1 november 2019 tot en met 14 april 2020. Eiseres heeft daarom onvoldoende concreet gemaakt dat het besluit op bezwaar onbevoegd is genomen. De beroepsgrond slaagt niet.
Procesbelang
6. Eiseres voert verder aan dat met het deelbesluit niet volledig is beslist op het Wob-verzoek. Dat er maar drie documenten over de CO2-berekeningen en validatie aanwezig zijn, vindt eiseres niet geloofwaardig. Het gaat immers om een belangrijke en omstreden maatregel waar veel partijen bij zijn betrokken. Verweerder had daarom ook e-mails en andere correspondentie over het niet verder doorrekenen door TNO en PBL moeten verstrekken. Eiseres wijst er op dat verweerder op 18 februari 2020 nog een deelbesluit heeft genomen over de openbaarmaking van de overige Wob-stukken. Uit dat tweede deelbesluit blijkt volgens eiseres dat verweerder bij het (eerste) deelbesluit te weinig documenten heeft verstrekt, terwijl die documenten al wel voorhanden waren. Volgens eiseres had verweerder daarom die stukken al bij het (eerste) deelbesluit openbaar moeten maken.
7. Verweerder stelt zich op het standpunt dat zij met de twee deelbesluiten van 28 oktober 2019 en 18 februari 2020 uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van 18 oktober 2019 van de voorzieningenrechter en dat hij daarmee alle documenten heeft verstrekt die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen.
8. De rechtbank overweegt als volgt. In de uitspraak van 18 oktober 2019 heeft de voorzieningenrechter verweerder opgedragen om uiterlijk op 25 oktober 2019 een (deel)besluit te nemen over de openbaarmaking van de berekeningen en indicaties en om uiterlijk binnen twee weken na de dag van verzending van haar uitspraak een besluit te nemen over de openbaarmaking van de overige stukken die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. De rechtbank stelt vast dat verweerder met de twee deelbesluiten van 28 oktober 2019 en 18 februari 2020 uiteindelijk gevolg heeft gegeven aan de uitspraak van de voorzieningenrechter.
9. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de mededeling van verweerder dat met het tweede deelbesluit alle documenten die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen, zijn verstrekt. Met dat tweede deelbesluit, waartegen eiseres bezwaar heeft gemaakt en waarop verweerder nog een besluit zal nemen, is dus volledig op het Wob-verzoek van eiseres beslist. Eiseres heeft dat ook desgevraagd ter zitting niet bestreden.
10. De rechtbank is van oordeel dat eiseres, anders dan zij op zitting heeft gesteld, geen procesbelang meer heeft bij een rechterlijk oordeel over de stelling ten aanzien van het niet tijdig volledig beslissen op haar Wob-verzoek. De vraag of verweerder in deze procedure in de proceskosten van eiseres moet worden veroordeeld, genereert als zodanig geen procesbelang. Eiseres heeft ook niet tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van de vertraagde besluitvorming of latere openbaarmaking van documenten schade heeft geleden. Bovendien staat ook niet ter discussie dat er dwangsommen zijn betaald voor het niet tijdig beslissen op het wob-verzoek.
11. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat zij de stelling van eiseres dat verweerder de uitspraak van de voorzieningenrechter te beperkt heeft opgevat en op onjuiste wijze toepassing heeft gegeven daaraan, niet volgt. Uit de uitspraak van de voorzieningenrechter blijkt dat de berekeningen en gevalideerde indicaties voor eiseres op dat moment de belangrijkste stukken waren. Door die stukken bij het (eerste) deelbesluit aan eiseres te verstrekken, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank op juiste wijze uitvoering gegeven aan de uitspraak van de voorzieningenrechter.
Bevat de informatie persoonlijke beleidsopvattingen?
12. Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte informatie in de documenten heeft weggelakt op grond van artikel 11 van Pro de Wob. Uit niets blijkt dat die documenten zijn opgesteld voor intern beraad. In het deelbesluit is ook niet gemotiveerd welke gelakte passages in de documenten 1 en 3 milieu-informatie bevatten en welke passages persoonlijke beleidsopvattingen. Eiseres ziet niet in waarom sommige alinea’s terwijl die feitelijke informatie bevatten niet openbaar gemaakt kunnen worden. Verweerder heeft ook niet gemotiveerd waarom openbaarmaking van de informatie in een niet tot personen herleidbare vorm niet mogelijk is.
13. Verweerder stelt zich in het verweerschrift en ter zitting op het standpunt dat weigering van de informatie in de documenten is gerechtvaardigd en dat artikel 11 van Pro de Wob juist is toegepast.
14. Op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Op grond van het tweede lid, eerste zin, kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Op grond van het vierde lid, voor zover van belang, kan in afwijking van het eerste lid bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen worden afgewogen tegen het belang van openbaarmaking.
15. Ten aanzien van document 1 (nummer 03-17b) en document 3 (nummer 06-23a) van de inventarislijst heeft verweerder met een beroep op artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verzocht te beslissen dat alleen de rechtbank van de ongelakte versies kennis mag nemen. De rechtbank heeft dat verzoek ingewilligd [5] . Met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb heeft de rechtbank vervolgens kennis genomen van ongelakte documenten.
16. Document 1 betreft een concept versie van het hoofdstuk ‘Reduceren verbranding buitenlands afval’ (pagina 23-26) afkomstig uit het document ‘Uitwerking van de maatregelen ter uitvoering van het Urgenda-vonnis’, dat in totaal uit 116 pagina’s bestaat. Een deel van de informatie is weggelakt, omdat deze buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek valt en een deel op grond van artikel 11 van Pro de Wob. Naar het oordeel van de rechtbank is dit document opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevat het persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 1, aanhef, en onder f, van de Wob. De weggelakte passages in de alinea’s ‘Beschrijving maatregel’, ‘Juridische analyse’, ‘Uitvoerbaarheid’, ‘Financiële consequenties’, en ‘Mate van CO2-reductie’ bevatten meningen over en inschattingen van een ambtenaar over de effecten van de maatregel en zijn zodanig verweven met feitelijke informatie dat die daarvan niet is te scheiden. Dat geldt ook voor de weggelakte passage in de alinea ‘Overige effecten’. Deze bevat een analyse van een ambtenaar, wat een persoonlijke beleidsopvatting is en de informatie daarin is ook zodanig verweven met feitelijke informatie dat die daarvan niet te scheiden is.
17. Document 3 is een latere versie van document 1, met als titel ‘13. Heffing op het verbranden van buitenlands afval’ (pagina 37-41). Naar het oordeel van de rechtbank is ook dit document opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevat het persoonlijke beleidsopvattingen. In het document is meer informatie openbaar gemaakt dan in de conceptversie besproken onder 16. Daar waar het concept afwijkt van de definitieve versie en niet reeds openbaar is, bevat dit eveneens persoonlijke beleidsopvattingen dan wel feitelijke gegevens die zo nauw met die opvattingen verweven zijn dat het niet mogelijk is deze te scheiden.
18. De rechtbank acht het, gelet op de aard en inhoud van de documenten, voorts niet onredelijk dat verweerder geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de Wob. Verweerder heeft bij gebruikmaking van die bevoegdheid beoordelingsruimte. [6] Verweerder heeft zich ter zitting terecht op het standpunt gesteld dat openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvattingen, ook achteraf, de vrijheid van zijn medewerkers om in vrijheid met elkaar van gedachten te kunnen wisselen kan schaden.
19. De rechtbank overweegt voorts dat de beroepsgrond dat verweerder onvoldoende gemotiveerd zou hebben welke informatie uit de documenten milieu informatie bevat, onvoldoende concreet is gemaakt. Temeer daar dit standpunt is afgezet tegen de omstandigheid dat verweerder zou hebben gemotiveerd dat de persoonlijke beleidsopvattingen openbaar zijn gemaakt voor zover het milieu informatie betreft. Niet valt in te zien welk doel is gediend met deze beroepsgrond indien de milieu informatie reeds openbaar zou zijn gemaakt en eiseres zich niet op het standpunt heeft gesteld dat ten onrechte geen milieu informatie is verstrekt. Het strekt naar het oordeel van de rechtbank te ver de beroepsgrond aan te vullen in die zin dat een beroep is gedaan op artikel 11, vierde lid van de Wob nu daarop geen beroepsgrond is geformuleerd en dit ook niet ter zitting als zodanig naar voren is gebracht.
20. De rechtbank concludeert dat verweerder dan ook terecht openbaarmaking van de hiervoor genoemde documenten op grond van artikel 11 van Pro de Wob heeft geweigerd.
21. Het beroep is ongegrond.
22. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A. Banga, rechter, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier. De uitspraak is uitgesproken en bekendgemaakt op 5 januari 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State.