Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 20/2623
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 maart 2021 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. A.G. van Malenstein),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrechtse Heuvelrug, verweerder
(gemachtigde: K. van der Veen).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde partij], te [woonplaats] , mede namens [A] , [B] en [C] .
[derde partij], te [woonplaats] , mede namens [A] , [B] en [C] .
Procesverloop
Bij besluit van 7 februari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder een last onder dwangsom opgelegd aan de Kerkgenootschap [kerkgenootschap] ’ in verband met het strijdig gebruik van het kerkelijk centrum [kerkgenootschap] ’ op het perceel [adres] te [woonplaats] (hierna: [kerkgenootschap] ’).
Bij besluit van 4 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser onder aanvulling van de motivering ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij overwogen dat het primaire besluit had moeten worden opgelegd aan eiser en heeft dit hersteld.
Eiser heeft vervolgens beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 8 februari 2021. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verder is namens eiser verschenen rentmeester [rentmeester] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De derde-partij is, met berichtgeving, niet verschenen.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiser is eigenaar van [kerkgenootschap] ’. Bij brief van 14 oktober 2019 heeft derde-partij verzocht om handhavend op te treden tegen geluids- en parkeeroverlast veroorzaakt door activiteiten die plaatsvinden in [kerkgenootschap] ’. Op 18 december 2019 heeft verweerder kerkgenootschap [kerkgenootschap] ’, gericht aan
[rentmeester] , meegedeeld dat hij van plan is om handhavend op te treden wegens met de beheersverordening strijdig gebruik op het adres van eiser. Op 7 januari 2020 heeft verweerder met eiser een zienswijzegesprek gevoerd. Vervolgens heeft verweerder bij het primaire besluit de last onder dwangsom opgelegd. Het verzoek om handhaving met betrekking tot parkeer- en geluidsoverlast heeft verweerder afgewezen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de last onder dwangsom gehandhaafd.
Het bestreden besluit
2. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiser artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) heeft overtreden. De last houdt in dat eiser per direct de activiteiten op het perceel [adres] te [woonplaats] die niet onder de maatschappelijke bestemming vallen, dan wel geen maatschappelijke voorziening zijn, dient te beëindigen en beëindigd te houden. Als eiser zich niet, niet volledig of niet tijdig aan deze lastgeving houdt, dan verbeurt hij een dwangsom van €5.000,- per constatering met een maximum van € 20.000,-.
Wettelijke grondslag
3. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met de beheersverordening.
4. Op grond van de beheersverordening ‘Woongebied Amerongen en Overberg, 1e herziening’ (de beheersverordening) heeft het perceel van eiser de bestemming ‘maatschappelijk’.
5. Artikel 9.1, onder a, van de beheersverordening luidt, voor zover relevant, als volgt:
De voor 'Maatschappelijk' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. maatschappelijke voorzieningen waaronder:1. educatieve instellingen met inbegrip van kinderopvang;
2. sociaal-medische instellingen;
3. sociaal-culturele instellingen;
4. levensbeschouwelijke instellingen;
5. openbare dienstverlenende instellingen;
b. (…)
met daarbij behorend:
f. (…) ondergeschikte horeca.
6. Op grond van artikel 1.61 van de beheersverordening wordt onder maatschappelijke voorziening verstaan: ‘de educatieve, sociaalmedische, sociaalculturele en levensbeschouwelijke voorzieningen en voorzieningen ten behoeve van openbare dienstverlening’.
7. Op grond van artikel 1.67 van de beheersverordening wordt onder ondergeschikte horeca verstaan: ‘een niet zelfstandig uitgevoerde horecafunctie die duidelijk waarneembaar ondergeschikt is aan en afhankelijk is van de hoofdfunctie en deze ondersteunt zodat de kwaliteit van de hoofdfunctie vergroot of gecompleteerd wordt en waarbij geen sprake is van verhuur van ruimte of anderszins in gebruik geven aan derden ten behoeve van feesten en partijen’.
8. Op grond van artikel 23.1 van de beheersverordening is het verboden de in de verordening begrepen gronden en de daarop voorkomende bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in de verordening aan de grond gegeven bestemming.
Zorgvuldigheid van het onderzoek
9. Eiser voert aan dat er sprake is van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, omdat verweerder heeft verzuimd om het feitelijk gebruik van [kerkgenootschap] ’ zorgvuldig te onderzoeken. Verweerder is bij zijn besluitvorming afgegaan op de klachten van 1 omwonende en heeft zelf geen eigen onderzoek verricht. Volgens eiser is het bestreden besluit daarmee op ondeugdelijke gronden gebaseerd.
10. De rechtbank stelt vast dat de toezichthouder van de gemeente Utrechtse Heuvelrug op 2 september 2019 een gesprek heeft gevoerd met mevrouw [rentmeester] als voorzitter van het bestuur van [kerkgenootschap] ’ in verband met de binnengekomen klacht van omwonenden over geluids- en parkeeroverlast. Tijdens dit gesprek zijn de activiteiten die in [kerkgenootschap] ’ plaatsvinden aan de orde gekomen. Vervolgens hebben in de periode van 2 oktober 2019 tot en met 22 november 2019 verschillende controles in de omgeving van [kerkgenootschap] ’ plaatsgevonden naar de gestelde parkeer- en geluidoverlast. De rechtbank stelt verder vast dat een toezichthouder van de gemeente Utrechtse Heuvelrug op 31 oktober 2019 volgens het opgemaakte controlerapport in [kerkgenootschap] ’ zelf onderzoek verricht. Daarbij heeft mevrouw [rentmeester] uitleg gegeven over het gebruik van de zalen in [kerkgenootschap] ’. Op 7 januari 2020 heeft verweerder met mevrouw [rentmeester] een zienswijzegesprek gevoerd. Gelet op het voorgaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderzocht wat het feitelijk gebruik van [kerkgenootschap] ’ is. De rechtbank ziet daarom ook geen aanleiding voor het oordeel dat dit onderzoek niet op zorgvuldige wijze is verricht of zodanige gebreken vertoont dat verweerder het niet mocht gebruiken voor zijn besluitvorming. Verweerder heeft in de besluitvorming het resultaat van dit onderzoek en zijn afwegingen daarbij voldoende inzichtelijk gemaakt. De beroepsgrond slaagt niet.
Omvang van de last
11. De last onder dwangsom houdt onder het 2e gedachtestreepje op pagina 1 onder het kopje ‘Besluit’ in dat eiser per direct de activiteiten op het perceel [adres] te [woonplaats] die niet onder de maatschappelijke bestemming vallen, dan wel geen maatschappelijke voorziening zijn, dient te beëindigen en beëindigd te houden. Verder vermeldt de last onder het 3e gedachtestreepje dat activiteiten die niet onder de maatschappelijk bestemming/maatschappelijke voorziening vallen, feesten, partijen en vieringen met een besloten karakter zijn. In het bestreden besluit staat vermeld dat dit geen limitatieve opsomming betreft. Om te bepalen of een feest, partij of viering onder de maatschappelijke bestemming/maatschappelijke voorziening valt, dient gekeken te worden naar het karakter en/of de context waarin de activiteit wordt georganiseerd. Indien een feest, een partij of een viering geen maatschappelijke doelstelling heeft, dan is de activiteit strijdig met de beheersverordening. Mocht eiser twijfelen of een activiteit onder de maatschappelijke bestemming valt, dan kan eiser contact opnemen met verweerder, zoals staat vermeld in het bestreden besluit.
12. Eiser heeft op de zitting de vrees uitgesproken dat omwonenden met deze last in de hand te pas en te onpas zullen klagen over vermeende overtredingen. Verweerder heeft desgevraagd bevestigd dat het geschil zich eigenlijk toespitst op het vieren van verjaardags- en jubileumfeesten in [kerkgenootschap] ’. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de last onvoldoende duidelijk en concreet is. De last is te ruim geformuleerd en dient ingeperkt te worden. Eigenlijk herhaalt de last enkel wat uit de beheersverordening al volgt. Uit de last blijkt niet welke specifieke maatschappelijke activiteiten zijn overtreden en niet meer zijn toegestaan. De stelling van verweerder dat het onmogelijk is om een lijst op te stellen van feesten, vieringen en partijen die niet onder de maatschappelijke bestemming vallen, rechtvaardigt de ruim geformuleerde last niet. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist namelijk dat een last onder dwangsom zodanig duidelijk en concreet is geformuleerd dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2859.
13. De rechtbank verklaart het beroep wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel gegrond en vernietigt het bestreden besluit, voor zover eiser daarbij is gelast andere activiteiten te beëindigen of beëindigd te houden dan het vieren van verjaardagen en jubilea in [kerkgenootschap] ’.
Hoe nu verder?
14. Omdat het geschil zich toespitst op het vieren van verjaardagen en jubilea, ziet de rechtbank aanleiding om hieronder de overige beroepsgronden die hierop zien te bespreken, zodat het geschil zo finaal mogelijk kan worden beslist.
Is er sprake van een overtreding?
15. Tussen partijen is niet in geschil dat het perceel van eiser in de geldende beheersverordening de bestemming ‘maatschappelijk’ heeft.
16. Eiser voert aan dat er met het vieren van verjaardagen en jubilea geen sprake is van een overtreding. Eiser verhuurt zalen ten behoeve van feesten van individuele personen en dit is niet in strijd met artikel 9.1 van de Beheersverordening omdat het onder ondergeschikte horeca als bedoeld in artikel 9.1, aanhef en onder sub a in samenhang met sub f van de Beheersverordening valt. Eiser heeft op de zitting toegelicht dat het vieren van verjaardagen en jubilea van kerkleden niet alleen valt onder de voorziening van levensbeschouwelijke instellingen, maar ook onder voorzieningen van educatieve instellingen, sociaal-medische instellingen en sociaal-culturele instellingen, zoals genoemd in artikel 9.1, aanhef en onder sub a van de Beheersverordening.
17. De rechtbank overweegt het volgende. [kerkgenootschap] ’ betreft een kerkelijk centrum. Bij het vieren van verjaardagen en jubilea wordt de link naar de levensbeschouwelijke instelling losgelaten. Het vieren van verjaardagen en jubilea kan niet anders worden gezien dan als een privéaangelegenheid, ook als het die van kerkleden betreft. Hierbij heeft de rechtbank de toelichting van eiser betrokken dat kerkleden bij hun verjaardag of jubileum [kerkgenootschap] ’ voor hun familie en vrienden als verlengde huiskamer gebruiken, omdat zij thuis niet voldoende ruimte hebben. Voor zover eiser betoogt dat het vieren van verjaardagen en jubilea ook onder de andere in artikel 9.1, aanhef en onder sub a van de Beheersverordening genoemde instellingen valt, is de rechtbank van oordeel dat het maatschappelijk karakter ontbreekt. Het vieren van verjaardagen en jubilea heeft immers een privékarakter. Gelet op het voorgaande is er ook geen sprake van bij de bestemming behorende horeca’. Dat het heel gebruikelijk is dat in Nederland kerkelijke centra worden gebruikt voor het vieren van verjaardagen en jubilea van kerkleden, leidt niet tot een ander oordeel. Er moet getoetst worden aan de voor [kerkgenootschap] ’ geldende beheersverordening. Op grond van voorgaande leidt dit tot de conclusie dat het vieren van verjaardagen en jubilea hiermee in strijd is. Omdat eiser niet beschikt over een omgevingsvergunning voor dit geconstateerde strijdige gebruik, is sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. De beroepsgrond slaagt niet.
Strijd met artikel 6 van de Grondwet en artikel 9 en 11 van het EVRM?
18. Eiser voert verder aan dat de vieringen bijeenkomsten met een besloten karakter zijn die in een kerkelijk centrum worden gehouden. Als een lid van een kerkgenootschap zijn of haar verjaardag daar zou willen vieren is het op grond van artikel 6 van de Grondwet en artikel 9 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM) uitgesloten dat verweerder vervolgens zal bepalen of die viering onder een maatschappelijke context valt. Daarnaast voert eiser aan dat op grond van artikel 11 van het EVRM een ieder het recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging heeft. Een gebruiksbepaling van een beheersverordening kan en mag nooit zo worden uitgelegd dat daarmee een grondrecht overtreden wordt.
19. De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat er sprake is van strijdigheid met de door hem genoemde bepalingen van de Grondwet of het EVRM. De vrijheid van godsdienst en de vrijheid van vereniging en vergadering wordt met het niet toestaan van het vieren van verjaardagen en jubilea van kerkleden niet aangetast, want religieuze bijeenkomsten mogen gewoon plaatsvinden. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie over bevoegdheid handhavend optreden
20. Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat verweerder in beginsel bevoegd was om handhavend op te treden.
Beginselplicht tot handhaving
21. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Bijzondere omstandigheden?
22. Verweerder heeft onderzocht of het mogelijk is om de huidige situatie te legaliseren door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning. Verweerder is echter niet bereid om voor de met de beheersverordening strijdige activiteiten een omgevingsvergunning te verlenen. Gelet op de ligging van [kerkgenootschap] ’ in een woonwijk en het intensieve karakter van de activiteiten zijn de activiteiten volgens verweerder namelijk niet gewenst. Daarnaast voorziet [kerkgenootschap] ’ niet in een dringende behoefte aan zalen, omdat er binnen de grenzen van de gemeente en in [woonplaats] zelf al voldoende zalen beschikbaar zijn waar vieringen mogelijk zijn. Verweerder heeft eiser wel gewezen op de mogelijkheid om een melding te doen van een incidentele festiviteit op grond van artikel 4:3, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Utrechtse Heuvelrug waarbij de geluidsnorm wordt overschreden.
23. De rechtbank is verder van oordeel dat niet is gebleken dat handhavend optreden zodanig onevenredig is voor eiser dat verweerder in dit geval had moeten afzien van handhavend optreden wegens het vieren van verjaardagen en jubilea.
Eindconclusie
24. Gelet op het voorgaande heeft verweerder wegens het bij het vieren van verjaardagen en jubilea overtreden van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom gebruik gemaakt.
25. Uit overwegingen 12 en 13 volgt dat het bestreden besluit geen stand kan houden, voor zover eiser daarbij is gelast andere activiteiten te beëindigen of beëindigd te houden dan het vieren van verjaardagen en jubilea. Hoewel de rechtbank zich realiseert dat verweerder beoordelingsruimte heeft, vindt de rechtbank het in deze zaak mogelijk om de last zelf aan te passen. Uit de stukken en wat op zitting besproken is, heeft de rechtbank opgemaakt dat verweerder bedoeld heeft om een einde te maken aan het vieren van verjaardagen en jubilea in [kerkgenootschap] ’. Verder kan verweerder in de toekomst alsnog handhavend optreden bij andere specifieke overtredingen. De rechtbank zal dus zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit voor wat betreft de omschrijving van de last te herroepen en deze last aan te passen. De rechtbank zal bepalen dat eiser het vieren van verjaardagen en jubilea op het perceel [adres] te [woonplaats] dient te beëindigen en beëindigd te houden.
26. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.136,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting van de rechtbank met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1). Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, zover eiser daarbij is gelast andere activiteiten te beëindigen of beëindigd te houden dan het vieren van verjaardagen en jubilea in [kerkgenootschap] ’;
- vernietigt het bestreden besluit, zover eiser daarbij is gelast andere activiteiten te beëindigen of beëindigd te houden dan het vieren van verjaardagen en jubilea in [kerkgenootschap] ’;
- herroept het primaire besluit, voor zover de last ziet op andere activiteiten dan het vieren van verjaardagen en jubilea in [kerkgenootschap] ’;
- bepaalt dat de last onder 1e, 2e en 3e gedachtestreepje als volgt komt te luiden: “De last houdt in dat eiser per direct het vieren van verjaardagen en jubilea op het perceel [adres] te [woonplaats] dient te beëindigen en beëindigd te houden”;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.136,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M.H. van Ek, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Belhadi, griffier. De beslissing is uitgesproken op 22 maart 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.