Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 20/2334
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 januari 2021 in de zaak tussen
Nederlandse Vissersbond, gevestigd te Urk,
Coöperatie Kottervisserij Nederland U.A., gevestigd te Urk,
Coöperatieve Producentenorganisatie en Beheersgroep Wieringen U.A., gevestigd te Den Oever,
Internationale Garnalen Producenten Organisatie Rousant U.A., gevestigd in de gemeente Het Hogeland,
gezamenlijk eisers,
(gemachtigde: E. van der Tuin),
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J.H. Verheul-Verkaik).
Procesverloop
Bij besluit van 21 december 2018 (het eerste primaire besluit) heeft de minister voorschrift 7 van de voor eisers op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) geldende vergunning voor de garnalenvisserij in Natura 2000-gebieden gewijzigd.
Bij besluit van 14 februari 2019 (het tweede primaire besluit) heeft de minister het genoemde vergunningsvoorschrift opnieuw gewijzigd.
Met de brief van 28 maart 2019 heeft de minister eisers geïnformeerd over haar toezichts- en handhavingslijn van het genoemde vergunningsvoorschrift.
Bij besluit van 7 mei 2020 (het bestreden besluit) heeft de minister de bezwaren van eisers tegen de brief van 28 maart 2019 niet-ontvankelijk verklaard, de bezwaren van eisers tegen het eerste en het tweede primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard en het genoemde vergunningsvoorschrift opnieuw gewijzigd.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is – tegelijkertijd, maar niet gevoegd, met zaak UTR 20/3898 – behandeld op de zitting van 10 december 2020. Namens eisers was hierbij [A] aanwezig, bijgestaan door de gemachtigde van eisers. Ook de gemachtigde van de minister was aanwezig, zij werd vergezeld door [B] , [C] en [D] .
Overwegingen
Achtergrond
1. Aan eisers is door de minister in 2016 een Wnb-vergunning verleend voor de uitoefening van de garnalenvisserij in de Natura 2000-gebieden Waddenzee, Oosterschelde, Westerschelde & Saefthinge, Voordelta, de Noordzeekustzone en de Vlakte van de Raan. Aan de verlening van de Wnb-vergunning lag een passende beoordeling ten grondslag. De Wnb-vergunning is al een aantal keren gewijzigd.
2. Deze zaak gaat over een wijziging van voorschrift 7 van de Wnb-vergunning. In dit voorschrift is een tabel met visuren per Natura 2000-gebied opgenomen. Volgens het voorschrift in de oorspronkelijke Wnb-vergunning worden als ijkbeeld ter monitoring van de verspreiding en intensiteit van de garnalenvisserij binnen de betrokken Natura 2000-gebieden vooralsnog deze visuren als jaarlijkse maxima aangehouden voor alle houders van de Wnb-vergunning en andere houders van een Wnb-vergunning voor de garnalenvisserij in de betreffende Natura 2000-gebieden. De visuren heeft de minister destijds gebaseerd op de omvang van de garnalenvisserij in het jaar 2015.
3. Met het eerste primaire besluit heeft de minister het aantal visuren in de tabel aangepast, omdat er volgens haar, als gevolg van een softwarefout in de berekening van de ijkbeelden, een te grote groep van vergunninghouders is meegenomen in de individuele berekening per Natura 2000-gebied en omdat er ook visserij-activiteiten bij hogere snelheden plaatsvinden dan in de berekening zijn meegenomen.
4. Met het tweede primaire besluit heeft de minister het aantal visuren in voorschrift 7 van de Wnb-vergunning nogmaals gewijzigd, omdat in het eerste primaire besluit een fout is opgetreden in de berekening van het aantal visuren in relatie tot het Natura 2000-gebied Vlakte van de Raan. Voor het overige blijft het voorschrift ongewijzigd ten opzichte van het eerste primaire besluit.
5. In de brief van 28 maart 2019 heeft de minister de monitoringsdata van de garnalenvisserij over de jaren 2016 tot en met 2018 opgenomen. De minister constateert in deze brief dat er in enkele Natura 2000-gebieden intensiever is gevist, dan de omvang van visserij die op grond van de passende beoordeling bij de vergunningen is getoetst. In deze brief zet zij ook haar toezicht- en handhavingslijn uiteen. Het uitgangspunt hiervan is dat bij het bereiken van 90% van de visuren in een bepaald Natura 2000-gebied, er een waarschuwing wordt gegeven met een oproep om een passende actie te plegen. Bij het bereiken van 110% van de visuren volgt een tijdelijke opschorting van de werking van de Wnb-vergunningen in relatie tot het betreffende Natura 2000-gebied tot en met 31 december van het betreffende kalenderjaar.
6. Met het bestreden besluit heeft de minister voorschrift 7 uit de Wnb-vergunning opnieuw aangepast. Het woordje ‘vooralsnog’ is in de tekst van het voorschrift vervallen en het aantal visuren is nogmaals gewijzigd. De aantallen visuren zijn met het gewijzigde voorschrift voor de Natura 2000-gebieden aanzienlijk verhoogd ten opzichte van de Wnb-vergunning uit 2016, behalve voor het gebied Oosterschelde.
7. Eisers kunnen zich niet vinden in de wijzigingen. Hoewel de aantallen visuren zijn verhoogd, is hen door de brief van 28 maart 2019 nu pas duidelijk geworden dat een overschrijding van die aantallen potentieel grote gevolgen kan hebben voor de garnalenvisserij. Volgens eisers zijn ook de gewijzigde aantallen visuren in het geheel niet representatief voor de historische omvang van de garnalenvisserij.
Heeft de wijziging van het aantal visuren rechtsgevolg?
8. Op de zitting is besproken of de minister de bezwaren van eisers tegen het eerste en tweede primaire besluit terecht ontvankelijk heeft geacht. Dit is iets wat de rechtbank ambtshalve moet toetsen.
9. De rechtbank oordeelt dat een overschrijding van het aantal visuren, zoals die in voorschrift 7 zijn vastgelegd, de grondslag kan vormen voor nadere besluitvorming inzake de naleving en handhaving van de Wnb-vergunning. De rechtbank betrekt hierbij dat de minister bevoegd is om de Wnb-vergunning te wijzigen of in te trekken als eisers in strijd handelen met de aan hen verleende vergunning of de daaraan verbonden voorschriften [1] . Ook heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in de uitspraak op het hoger beroep tegen de Wnb-vergunning [2] overwogen dat voorschrift 7 ertoe strekt dat de daarin vermelde ijk-uren niet worden overschreden.
10. De conclusie hiervan is dat de wijziging van voorschrift 7 van de Wnb-vergunning op rechtsgevolg is gericht. Omdat ook overigens wordt voldaan aan de daarin vervatte vereisten, moeten de primaire besluiten worden aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De minister heeft eisers dan ook terecht ontvankelijk geacht in hun bezwaren tegen het eerste en het tweede primaire besluit.
Mocht de minister het aantal visuren wijzigen?
11. Eisers voeren aan dat onvoldoende is gemotiveerd waarom de visuren in de tabel uit voorschrift 7 zijn gewijzigd. Ook bestrijden eisers dat de gemaakte visuren in 2015 een accurate weergave zijn van de garnalenvisserij. De visserij-omvang in de passende beoordeling bij de Wnb-vergunning is beoordeeld op basis van maximale omvang in 1975 en 2009, te weten 5,9 miljoen ‘pk-dagen’. Volgens eisers had de minister in het bestreden besluit de passende beoordeling moeten volgen.
12. De rechtbank stelt voorop dat het bestreden besluit geen betrekking heeft op het opnemen van de aantallen visuren in de Wnb-vergunning als zodanig, maar alleen op de wijziging van die aantallen. Al in het oorspronkelijke voorschrift 7 van de Wnb-vergunning uit 2016 werd als ijkbeeld ter monitoring van de verspreiding en intensiteiten van de garnalenvisserij in de betrokken Natura 2000-gebieden een jaarlijks maximum uitgedrukt in visuren aangehouden, gebaseerd op cijfers uit 2015. Deze monitoringssystematiek is met het bestreden besluit niet gewijzigd. Als eisers het niet eens waren geweest met deze monitoringssystematiek, dan hadden zij dat aan de orde moeten stellen bij het verlenen van de oorspronkelijke Wnb-vergunning. Het komt voor het risico van eisers dat zij toen de inschatting hebben gemaakt dat de tabel met visuren in de Wnb-vergunning minder verstrekkende gevolgen zou hebben dan dat zij nu afleiden uit de brief van 28 maart 2019, en dat zij daarom geen beroep hebben ingesteld tegen de oorspronkelijke Wnb-vergunning uit 2016. De rechtbank kan nu alleen beoordelen of in het bestreden besluit het aantal visuren in 2015 rechtmatig is gewijzigd.
12. Door eisers wordt niet betwist dat het aantal visuren een nauwkeuriger beeld geeft van de omvang van de visserijdruk dan het aantal visdagen.
14. De minister heeft voor de berekening van het aantal visuren in 2015 aan het bestreden besluit het rapport ‘Garnalenvisserij in Natura 2000 gebieden’ – in november 2019 opgesteld door Wageningen Marine Research – ten grondslag gelegd. Volgens de minister geeft dit rapport een goed beeld van de visserij-intensiteit in de Natura 2000-gebieden en kan deze worden gebruikt voor de monitoring. Er is op dit moment nog geen sluitend elektronisch registratiesysteem om direct aan boord van de betrokken vaartuigen de visuren te registreren. Tot dat mogelijk is acht de minister de berekeningen van Wageningen Marine Research de meest accurate informatie op dit punt. De rechtbank kan deze motivering volgen. Uit wat eisers aanvoeren is de rechtbank niet gebleken dat in dit rapport niet het meest accurate beeld van de omvang van de garnalenvisserij in 2015 is opgenomen.
15. De rechtbank kan de motivering van de minister volgen dat de zogenoemde black box-gegevens op dit moment nog onvoldoende betrouwbaar zijn en eerst het verbetertraject hiervan moet zijn afgerond voordat deze kunnen worden gebruikt als registratiesysteem van het aantal visuren. Bovendien zijn de garnalenkotters pas sinds 2017 uitgerust met een black box en zijn hierin dus geen gegevens over de visuren in 2015 opgeslagen.
16. Het had op de weg van eisers gelegen om een nadere onderbouwing te geven van hun stelling dat in het rapport ‘Garnalenvisserij in Natura 2000 gebieden’ niet het meest accurate beeld dat beschikbaar is van de omvang van de garnalenvisserij in de Natura 2000-gebieden is opgenomen. Dit hebben zij niet gedaan. Door hen is onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het rapport onzorgvuldig tot stand is gekomen of onjuist zou zijn en dat de minister dit rapport daarom niet aan het bestreden besluit ten grondslag had mogen leggen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat door eisers geen tegenadvies van een deskundig te achten persoon is overgelegd.
17. De conclusie van het voorgaande is dat de omvang van de visserijdruk in de Natura 2000-gebieden het beste kan worden vastgesteld aan de hand van het aantal visuren in de betreffende gebieden. In het bestreden besluit is voor de wijziging van het aantal visuren voor het jaar 2015 in de tabel van voorschrift 7 van de Wnb-vergunning op basis van het rapport ‘Garnalenvisserij in Natura 2000 gebieden’ de meest accurate informatie op dit punt gebruikt. Het bestreden besluit is op deze wijze voldoende gemotiveerd en is zorgvuldig tot stand gekomen. De minister heeft de Wnb-vergunning gelet daarop in redelijkheid mogen wijzigen.
Heeft de brief van 28 maart 2019 rechtsgevolg?
18. Eisers voeren aan dat de minister hun bezwaar tegen de brief van 28 maart 2019 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Volgens eisers is de brief wel een besluit waartegen zij een rechtsmiddel kunnen aanwenden.
19. De rechtbank is met de minister van oordeel dat de brief van 28 maart 2019 niet op rechtsgevolg is gericht en dus geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. De rechtspositie die eisers op grond van de Wnb-vergunning hebben, wordt met de brief van
28 maart 2019 niet gewijzigd. Dat is pas het geval, als de minister een besluit tot wijziging of intrekking van de Wnb-vergunning neemt, of overgaat tot bestuurlijke handhaving. Als zij dat doet met toepassing van de in de brief neergelegde handhavingsstrategie, dan kunnen eisers hun bezwaren daartegen naar voren brengen in een procedure die is gericht tegen dergelijke besluiten. Omdat die besluiten nu niet zijn genomen betekent dit dat de minister eisers in hun bezwaar tegen de brief van 28 maart 2019 terecht niet-ontvankelijk heeft geacht.
28 maart 2019 niet gewijzigd. Dat is pas het geval, als de minister een besluit tot wijziging of intrekking van de Wnb-vergunning neemt, of overgaat tot bestuurlijke handhaving. Als zij dat doet met toepassing van de in de brief neergelegde handhavingsstrategie, dan kunnen eisers hun bezwaren daartegen naar voren brengen in een procedure die is gericht tegen dergelijke besluiten. Omdat die besluiten nu niet zijn genomen betekent dit dat de minister eisers in hun bezwaar tegen de brief van 28 maart 2019 terecht niet-ontvankelijk heeft geacht.
Conclusie
20. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. V.E.H.G. Visser, en
mr. ing. A. Rademaker, leden, in aanwezigheid vanmr. I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De beslissing is uitgesproken op 21 januari 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
mr. ing. A. Rademaker, leden, in aanwezigheid vanmr. I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De beslissing is uitgesproken op 21 januari 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
de griffier is verhinderd om
de uitspraak te ondertekenen
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.