Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/4747
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 maart 2021 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H. Kram).
Inleiding
Eiseres exploiteert een bedrijf dat zich bezig houdt met transport van dierlijke meststoffen. Voor het transport van dierlijke meststoffen zijn regels vastgelegd in de Meststoffenwet (Msw), het Uitvoeringsbesluit Msw en de Uitvoeringsregeling Msw. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft gecontroleerd of eiseres in de periode van 1 juli 2016 tot en met 31 december 2016 de meststoffenregelgeving heeft nageleefd. De uitkomst van dit onderzoek heeft ertoe geleid dat verweerder eiseres bij brief van 10 juli 2018 een voornemen tot het opleggen van boetes voor verschillende overtredingen kenbaar heeft gemaakt. Eiseres heeft van de mogelijkheid gebruik gemaakt om daartegen een zienswijze in te dienen.
Verweerder heeft bij besluit van 31 oktober 2018 (het primaire besluit) aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 896.000,- voor verschillende overtredingen van de meststoffenregelgeving.
Bij besluit van 1 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de boete verlaagd naar € 46.700,-.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 januari 2021. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Wat ligt er ter beoordeling voor bij de rechtbank?
1. Met het primaire besluit is aan eiseres een boete opgelegd van € 817.500,- voor het niet voldoen aan de verantwoordingsplicht. Daarnaast zijn er drie boetes opgelegd met een totaalbedrag van € 78.500,- voor het niet vastleggen van de vervoersgegevens, het niet naar waarheid opmaken van Vervoersbewijzen Dierlijke Meststoffen (VDM’s) en het niet naar waarheid elektronisch indienen van VDM’s.
2. In bezwaar heeft verweerder de boete voor het niet naleven van de verantwoordingsplicht laten vervallen. Ook de boete voor het niet naar waarheid indienen van de VDM’s is komen te vervallen.
3. De boete voor het niet vastleggen van de vervoersgegevens van 58 vrachten dierlijke meststoffen met behulp van Automatische Gegevens Registratie (AGR) en satelietvolgapparatuur (GPS) blijft gehandhaafd. De boete voor deze overtreding is vastgesteld op € 17.400,- (58 x € 300,-). Verweerder heeft ook de boete voor het niet naar waarheid opmaken van 106 VDM’s in stand gelaten. Voor deze overtreding is de boete vastgesteld op € 31.800,- (106 x € 300,-). In het bestreden besluit is de totale boete van € 49.200,- verminderd met € 2.500, omdat het voornemen tot opleggen van de boete niet binnen 26 weken na dagtekening van het boeterapport bekend is gemaakt.
4. De rechtbank stelt vast dat het in deze zaak nog gaat over het opleggen van boetes voor twee overtredingen. De rechtbank zal hierna aan de hand van de beroepsgronden eerst ingaan op de door verweerder gestelde overtredingen dat 106 VDM’s niet naar waarheid zijn opgemaakt. Daarna bespreekt de rechtbank de gestelde overtredingen dat van 58 vrachten dierlijke meststoffen de vervoersgegevens niet met behulp van AGR/GPS zijn vastgelegd. Vervolgens gaat de rechtbank in op de hoogte van de boetes, waarbij de vraag speelt of verweerder aanleiding had moeten zien om de boetes verder te matigen. Een belangrijk punt hierbij is dat partijen verdeeld zijn over de vraag of de overtredingen opzettelijk zijn begaan.
Vervoersbewijzen
5. In artikel 53 van het Uitvoeringsbesluit Msw is kort gezegd bepaald dat voor het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen een vervoersbewijs opgemaakt moet worden. Op grond van het tweede lid van dit artikel draagt de leverancier en de afnemer ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, ervoor zorg dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend. Het vervoersbewijs moet bepaalde gegevens bevatten, waaronder in ieder geval gegevens van de afnemer. Dit volgt uit het derde lid van artikel 53 en het model VDM dat is opgenomen in bijlage F bij de Uitvoeringsregeling Msw.
6. Op 106 door eiseres ingevulde VDM’s staat [bedrijf 1] GmbH als afnemer vermeld. Dit kan volgens verweerder niet kloppen, omdat uit het door de NVWA uitgevoerde onderzoek is gebleken dat deze afnemer sinds 31 december 2015 geen zaken meer doet met eiseres en deze afnemer heeft verklaard in 2016 geen vrachten van eiseres te hebben afgenomen.
7. Uit het NVWA-rapport volgt dat de toezichthouders een bezoek hebben gebracht aan het bedrijf [bedrijf 2] GmbH in [vestigingsplaats] in Duitsland. Dit bedrijf exploiteert een vergistingsinstallatie en voerde tot en met 30 april 2016 de naam [bedrijf 1] GmbH. Medewerkers hebben tegen de toezichthouders verklaard dat vanaf 1 mei 2016 geen substraten meer uit Nederland zijn aangevoerd. Er is nadrukkelijk vermeld dat er sinds 31 december 2015 geen zakelijke betrekkingen meer bestaan met eiseres en dat de ongeveer 3.800 ton gescheiden digestaat niet is afgenomen. Verder heeft een medewerker die zijn kantoor dicht bij de vergistingsinstallatie heeft, verklaard dat er geen Nederlandse transporten met gescheiden digestaat bij de vergistingsinstallatie zijn gelost in de controleperiode. In een nadere e-mail heeft het bedrijf laten weten dat de input en output van de biogasinstallaties over het jaar 2016 aannemelijk is, zodat zij er vanuit gaat dat de leveringen niet hebben plaatsgevonden.
8. Eiseres betwist dat er sinds 31 december 2015 geen zakelijke betrekkingen meer zijn geweest met [bedrijf 1] GmbH. De relatie heeft sinds die datum wel een andere vorm en inhoud gekregen. Inmiddels is de zakelijke samenwerking verbroken. Volgens eiseres is de mest door [bedrijf 1] GmbH besteld, maar is gedurende de ritten van deze vrachten aangegeven dat de mest op een andere dan de gebruikelijk locatie moest worden afgeleverd.
9. De rechtbank overweegt dat de NVWA onderzoek heeft gedaan over de periode 1 juli 2016 tot en met 31 december 2016. Op de 106 VDM’s staat [bedrijf 1] GmbH als afnemer vermeld, terwijl uit het NVWA-rapport blijk dat dit sinds 1 mei 2016 niet meer de naam van het bedrijf is. Op dit punt kloppen de VDM’s dus niet. Uit het NVWA-rapport blijkt dat het niet alleen om een verkeerde bedrijfsnaam gaat, maar dat het bedrijf ontkent de afnemer van de vrachten dierlijke meststoffen te zijn. De rechtbank is van oordeel dat verweerder er vanuit heeft kunnen gaan dat [bedrijf 1] GmbH of de rechtsopvolger niet de afnemer is geweest van de 106 vrachten. De verklaringen die de medewerkers van het bedrijf tegenover de toezichthouders hebben gedaan, zoals weergegeven in de vorige overweging, vormen hiervoor voldoende bewijs. Dat het bedrijf de administratief ontvanger zou zijn geweest, zoals eiseres op de zitting heeft gesteld, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel, omdat dit op geen enkele wijze aannemelijk is gemaakt en indruist tegen de bevindingen uit het NVWA-rapport.
10. De rechtbank vindt dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat eiseres de 106 VDM’s waarop [bedrijf 1] GmbH als afnemer staat vermeld niet naar waarheid heeft ingevuld, omdat dit bedrijf niet de afnemer is geweest.
11. Eiseres beroept zich op het verbod van ne bis in idem. Zij vindt dat zij maar één keer beboet mag worden voor deze overtreding en niet 106 keer. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Het ne bis in idem-beginsel houdt in dat niemand tweemaal mag worden gestraft voor dezelfde overtreding. De rechtbank vindt met verweerder dat hier geen sprake is van dubbele bestraffing. Het gaat om het 106 keer niet juist invullen van een VDM en dus om 106 overtredingen. Zoals in het verweerschrift ook uiteen is gezet levert elke niet naleving van een voorschrift een overtreding op. Deze beroepsgrond slaagt niet. De vraag of verweerder de boete voor deze overtredingen had moeten matigen komt later in de uitspraak aan de orde.
AGR/GPS
12. Het is verplicht om mesttransportmiddelen uit te rusten met AGR en GPS. Dit volgt uit artikel 49 van het Uitvoeringsbesluit Msw. In de artikelen 55 en 56 van de Uitvoeringsregeling Msw zijn verplichtingen opgenomen over het gebruik en het vastleggen van gegevens met behulp van AGR en GPS.
13. Eiseres voert aan dat het beboeten van 58 keer dezelfde gedraging veel te ver gaat. De boete voor deze overtredingen had gematigd moeten worden op grond van het verbod van ne bis in idem en het evenredigheidsbeginsel.
14. Het gaat in deze zaak om 58 vrachten die in 2016 volgens de VDM’s naar Duitsland zijn geëxporteerd. Tot 31 december 2016 gold een vrijstelling op de AGR/GPS-plicht voor exportvrachten. Als gevolg van een wijziging van de Uitvoeringsregeling Msw is met ingang van 1 januari 2017 de uitzondering op de AGR/GPS-verplichting voor de export van bewerkte vaste mest komen te vervallen. Het is dus van belang om te weten of de 58 vrachten zijn geëxporteerd. Als dit het geval is dan kan in 2016 geen sprake zijn van overtredingen van de verplichting om vervoersgegevens vast te leggen met behulp van AGR/GPS-apparatuur.
15. Wat heeft de NVWA geconstateerd? In het NVWA-rapport staat dat met de beschikbare track & trace gegevens een controle achteraf mogelijk is op laad- en loslocaties van vrachten die zonder AGR/GPS getransporteerd zijn. De toezichthouder van de NVWA heeft de gegevens uit het voertuigvolgsysteem (met track & trace navigatie) van de transportmiddelen van eiseres vergeleken met de gegevens op de VDM’s. De toezichthouder heeft zijn bevindingen in een Excel-bestand opgenomen en daaruit een aantal conclusies getrokken. Volgens de toezichthouder is bij geen enkel transport een beweging geregistreerd in het postcodegebied van [bedrijf 1] GmbH. Bij 31 transporten is op de dag van het transport wel een beweging geregistreerd in Duitsland. Bij 17 transporten zijn geen of onvoldoende track & trace gegevens bekend om te kunnen bepalen waar de transportmiddelen zich bevonden op de datum en tijdstippen zoals vermeld op de VDM’s. Van 58 vrachten, waarvan de track & trace aanwezig was, is op de dag van transport geen enkele beweging geregistreerd buiten Nederland. De in geding zijnde boete ziet op deze 58 vrachten. De transportmiddelen die deze vrachten zouden hebben getransporteerd zijn dus volgens de toezichthouder niet in Duitsland geweest. Op de zitting heeft de toezichthouder ter verduidelijking toegelicht dat uit het onderzoek naar voren is gekomen dat de 58 vrachtauto’s op de betreffende dagen alleen in Nederland hebben gereden.
16. Eiseres heeft op de zitting naar voren gebracht dat de vrachten mogelijk niet bij [bedrijf 1] GmbH zijn gelost, maar dat betekent volgens haar niet dat de vrachten niet ergens anders in Duitsland naar toe zijn gebracht. In dit verband heeft eiseres gesteld dat de satellietvolgapparatuur niet goed werkt in het grensgebied. Eiseres heeft deze stellingen voor het eerst op de zitting ingenomen en niet nader onderbouwd. Het had gelet op de bevindingen uit het NVWA-rapport op de weg van eiseres gelegen om van deze stellingen in ieder geval een begin van bewijs te leveren. Dat heeft zij niet gedaan. Wat eiseres aanvoert strookt ook niet met de bevindingen van de toezichthouder van de NVWA. De rechtbank ziet in de dossierstukken geen aanwijzingen om aan te kunnen nemen dat de 58 transporten in Duitsland zijn geweest. Het moet er daarom voor worden gehouden dat de vrachten niet naar Duitsland zijn geëxporteerd. Dit betekent dat het verplicht was om de transportmiddelen uit te rusten met AGR/GPS-apparatuur. Omdat de vervoergegevens van 58 vrachten niet zijn vastgelegd met deze apparatuur, is niet voldaan aan de verplichting uit artikel 55 van de Uitvoeringsregeling Msw.
17. Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van 58 overtredingen. Onder verwijzing naar overweging 11 oordeelt de rechtbank dat ook hier geen sprake is van dubbele bestraffing. Het ne bis in idem-beginsel is niet geschonden.
Hoogte van de boetes
18. Eiseres vindt dat beide boetes verder gematigd hadden moeten worden. Verweerder had aanleiding moeten zien om de boetes te bundelen. Zij betwist dat de overtredingen opzettelijk zijn begaan. Volgens eiseres heeft de chauffeur of ander personeel steeds dezelfde systematische fout gemaakt.
19. Op grond van artikel 130 van de Uitvoeringsregeling Msw wordt de hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van de Msw kan worden opgelegd, vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld.
20. In bijlage M staat bij de overtreding ‘Niet naar waarheid opmaken van een vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de vervoerder, de leverancier of de afnemer’ een bedrag van € 300,-. Bij de overtreding ‘Niet of niet op juiste wijze vastleggen van vervoersgegevens met behulp van apparatuur voor automatische gegevensregistratie of satelietvolgapparatuur door de vervoerder’ staat een bedrag van € 300,-.
21. Op basis van deze wettelijke boetebedragen heeft verweerder de hoogte van de boetes voor beide overtredingen vastgesteld. Dus 106 x € 300,- en 58 x € 300,-.
22. In het bestreden besluit heeft verweerder vermeld dat bij tertiaire boetes de bevoegdheid bestaat om de boete te matigen en per klasse van 20 niet naar waarheid opgemaakte VDM’s een boete op te leggen. Van deze bevoegdheid maakt verweerder in de regel gebruik als bij een administratieve controle waarbij van een groot aantal bedrijven tegelijk wordt gecontroleerd of de VDM’s naar waarheid zijn ingevuld. Verweerder heeft in dit geval besloten geen gebruik te maken van deze bevoegdheid, omdat hier geen sprake was van een administratieve controle, maar van een gericht onderzoek door de NVWA. Uit het NVWA-rapport blijkt verder dat de overtredingen opzettelijk zijn begaan. In het verweerschrift wijst verweerder tenslotte naar het boetebeleid Meststoffenwet RVO (hierna: het boetebeleid). Dit boetebeleid is vastgesteld nadat de overtredingen zijn begaan en na het nemen van het bestreden besluit. Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat voordat het boetebeleid van kracht werd voor boetes als gevolg van een NVWA-controle geen matiging werd toegepast. Op grond van het boetebesluit bestaat deze mogelijkheid wel en daarom heeft verweerder gekeken of de matigingsbevoegdheid toegepast kon worden.
23. In het boetebeleid is geregeld dat de boete die bij herhaalde administratieve overtredingen wordt opgelegd in de regel opvolgend met 90%, 50% en 25% wordt gematigd. De minimale boete bedraagt eenmaal het boetebedrag dat voor de bewuste overtreding kan worden opgelegd. Dit beleid is ook van toepassing op herhaalde overtredingen die door de NVWA worden geconstateerd, als het overtredingen betreft die ook door RVO op afstand geconstateerd hadden kunnen worden. Verder staat in het boetebeleid dat uit het NVWA-rapport duidelijk kan worden dat de overtredingen herhaaldelijk, maar bewust zijn gepleegd. Als deze situatie zich voordoet, wordt de boete voor deze overtredingen niet gematigd.
24. Gelet op het boetebeleid zal de rechtbank de vraag beantwoorden of de overtredingen bewust zijn gepleegd door eiseres. Partijen verschillen hierover van mening.
25. Eiseres heeft aangevoerd dat de bedrijfsvoering ten tijde van de overtredingen in handen was van [A] senior, die inmiddels is overleden. Van opzettelijke handelen door hem is geen sprake geweest.
26. Verweerder heeft uit het NVWA-rapport afgeleid dat de overtredingen bewust zijn gepleegd. Daarbij heeft verweerder van belang geacht dat eiseres als professionele onderneming binnen de agrarische sector een eigen verantwoordelijkheid heeft. Door het niet juist invullen van VDM’s en het niet vastleggen van vervoersgegevens met behulp van AGR/GPS-apparatuur, is het verweerder tot op heden niet duidelijk waar de 58 vrachten met dierlijke meststoffen zijn gebleven. Het is volgens verweerder van essentieel belang dat over de afvoer van dierlijke mest administratief verantwoording kan worden afgelegd, zodat de meststroom in de gehele keten kan worden gevolgd.
27. De rechtbank overweegt dat eiseres de afvoer van mesttransporten moet kunnen verantwoorden, waaronder ook wordt begrepen dat moet worden verantwoord naar welke afnemers de mest is afgevoerd. Van de 106 transporten is niet duidelijk wie de afnemer of afnemers zijn geweest, terwijl eiseres [bedrijf 1] GmbH als afnemer heeft geregistreerd. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat onduidelijk is gebleven naar welke afnemer(s) en locatie(s) de 106 transporten zijn gebracht. Het gaat om een aanzienlijke hoeveelheid mesttransporten die op verschillende data en door verschillende chauffeurs zijn vervoerd. Door de handelwijze van eiseres is niet te controleren waar de dierlijke mest daadwerkelijk naar toe is getransporteerd. Zoals verweerder er terecht op heeft gewezen, is de kern van het systeem van de meststoffenregelgeving dat over de afvoer van elke vracht dierlijke mest administratief verantwoording wordt afgelegd, zodat de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker kan worden gevolgd. Dit is nodig om een adequate verantwoording in de hele keten te kunnen verzekeren. Eiseres heeft weliswaar gesteld dat de mest ergens in de grensstreek is afgeleverd, maar dit is op geen enkele wijze onderbouwd. Uit het samenstel van alle omstandigheden kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden afgeleid dat geen sprake is geweest van bewust handelen. De rechtbank vindt dat verweerder terecht geen aanleiding heeft gezien om de boetes op grond van het boetebeleid te matigen.
28. Naast het boetebeleid, biedt artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht de mogelijkheid om de hoogte van de boetes aan de evenredigheid te toetsen. Dit artikel bepaalt dat indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
29. Eiseres vindt dat de boetes verlaagd hadden moeten worden omdat zij in bewijsnood verkeert. Op de zitting heeft zij toegelicht dat [A] senior is overleden en dat de administratie verloren is gegaan, waardoor er geen stukken meer zijn om aan te tonen waar de mesttransporten naar toe zijn gebracht.
29. Vooropgesteld wordt dat de verplichtingen op grond van de Meststoffenregelgeving juist zijn bedoeld om de meststroom te kunnen volgen. De rechtbank begrijpt dat eiseres door omstandigheden in een lastige positie terecht is gekomen. Dat de administratie verloren is gegaan, maakt het naar het oordeel van de rechtbank voor eiseres niet onmogelijk om met andere bewijsstukken te komen. Daarbij kan onder andere gedacht worden aan verklaringen van de chauffeurs van de betreffende transporten of een lijst met reguliere afnemers in de Duitsland. Omdat niet gebleken is dat eiseres al het mogelijke heeft gedaan om in het bezit van informatie te komen, levert de gestelde bewijsnood naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheid op die tot verlaging van de boetes moet leiden.
31. Het beroep is ongegrond.
32. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. mr. E.M. van der Linde, voorzitter, en mr. J. Wolbrink en mr. A.R. Klijn, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is uitgesproken op 24 maart 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.