Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/2693
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 maart 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. T. van der Weijde),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. H.P. de Keijzer).
Procesverloop
Bij besluit van 2 januari 2018 (de last onder bestuursdwang) heeft verweerder eiser gelast om vóór 10 januari 2018 de keldermuur in het pand op het adres [adres 1] in [woonplaats] (grenzend aan het adres [adres 2] ) te (laten) stutten en gestut te (laten) houden, bij gebreke waarvan verweerder de keldermuur zelf zal (laten) stutten.
Bij besluit van 11 januari 2018 (de last onder dwangsom) heeft verweerder eiser gelast om vóór 15 maart 2018:
I) de draagconstructie van het pand op het adres [adres 1] in [woonplaats] te (laten) herstellen en herstel te (laten) houden (dwangsom van € 7.500,00),
II) de achtergevel van het pand op het adres [adres 1] in [woonplaats] in de originele staat te (laten) herstellen en herstel te (laten) houden (dwangsom van € 5.000,00),
III) de doorvalbeveiligingen op de verdiepingsvloeren in het pand op het adres [adres 1] in [woonplaats] aan te (laten) brengen en aangebracht te (laten) houden (dwangsom van
€ 5.000,00).
De last onder bestuursdwang is op 26 juli 2018 door verweerder ingetrokken.
Bij besluit van 7 maart 2019 (de invorderingsbeschikking) heeft verweerder de door eiser verbeurde dwangsommen met een totaalbedrag van € 12.500,00 ingevorderd.
Bij besluit van 5 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 17 januari 2020. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en ir. [A] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook zijn [B] , als jurist werkzaam bij verweerder, en [C] , als inspecteur werkzaam bij verweerder, verschenen.
Overwegingen
Feiten en grondslag van het bestreden besluit
1. Eiser is eigenaar van het pand aan de [adres 1] (het pand) in [woonplaats] . Hij heeft het voornemen om in dit pand te gaan wonen, maar daarvoor moet eerst nog een verbouwing plaatsvinden. Eiser heeft al een aantal sloopwerkzaamheden uitgevoerd en heeft onder andere de achtergevel van het pand gesloopt.
Onder het pand en onder het naburige pand aan de [adres 2] liggen werfkelders, die van elkaar worden gescheiden door een mandelige keldermuur.
Er zijn, zowel bij verweerder als bij eiser, zorgen over de constructieve veiligheid van de mandelige keldermuur. Eiser heeft een tijdelijke stempelconstructie in zijn werfkelder geplaatst om deze muur te stutten. Het terugbouwen van de achtergevel heeft hij uitgesteld, in afwachting van wat er in de kelders van zijn pand en in dat van de buren moet gebeuren.
Op 20 december 2017 heeft verweerder een inspectie uitgevoerd in het pand en daarna zijn de primaire besluiten 1 en 2 genomen, die onder het kopje ‘Procesverloop’ staan.
Eiser heeft de mandelige keldermuur vervolgens met extra stempels gestut, waarna verweerder het primaire besluit 1 heeft ingetrokken.
Op 15 maart 2018 heeft verweerder een inspectie uitgevoerd in het pand. Naar aanleiding daarvan heeft verweerder aan eiser geschreven dat eiser geen volledig uitvoering heeft gegeven aan het primaire besluit 2 en hij dus van rechtswege dwangsom I en II van in totaal € 12.500,00 heeft verbeurd.
Op 23 januari 2019 heeft verweerder aan eiser een voornemen tot invordering van de verbeurde dwangsommen gestuurd. Daarna heeft verweerder het primaire besluit 3 genomen, dat onder het kopje ‘Procesverloop’ staat.
2. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het pand niet voldoet aan de van toepassing zijnde voorschriften uit de Woningwet en het Bouwbesluit 2012 (hierna: Bouwbesluit). Aan welke specifieke voorschriften volgens verweerder niet is voldaan, zal hierna telkens per besluit(onderdeel) worden aangegeven.
Beroep van rechtswege en ingetrokken beroepsgrond
3. Artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat een beroep tegen een last onder dwangsom mede betrekking heeft op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
Eiser betwist de invorderingsbeschikking van 7 maart 2019, zodat dit beroep van rechtswege ook betrekking heeft op dat besluit.
4. Op de zitting heeft eiser zijn beroepsgrond ten aanzien van de last onder dwangsom die zag op de valbeveiliging (last III van het primaire besluit 2) ingetrokken.
Procesbelang
5. De vraag is in hoeverre eiser, na de intrekking van de last onder bestuursdwang, nog procesbelang heeft bij de beoordeling van zijn beroepsgronden die zien op deze last.
Eiser voert aan dat zijn procesbelang is gelegen in de (extra) kosten die hij heeft moeten maken in verband met deze opgelegde last. Als de onrechtmatigheid van dat besluit komt vast te staan, dan kan hij verweerder verzoeken om vergoeding van die kosten.
6. Volgens vaste rechtspraak kan een procesbelang bestaan als een betrokkene stelt schade te hebben geleden ten gevolge van de bestuurlijke besluitvorming. Vereist is dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat de gestelde schade daadwerkelijk als gevolg van de bestuursrechtelijke besluitvorming is geleden. De rechtbank is van oordeel dat voldoende aannemelijk is geworden dat eiser kosten heeft gemaakt voor het aanbrengen van de extra stempelconstructie. Op de zitting heeft eiser daarover verklaard dat hij door
ir. [A] een nieuw stempelplan heeft laten opstellen en dat het plaatsen van de extra stempels ook kosten met zich mee heeft gebracht.
Op de zitting heeft eiser verder verklaard dat hij, als deze last onder bestuursdwang niet zou zijn opgelegd door verweerder, de stempelconstructie die er stond niet zou hebben aangevuld. In zoverre is er een causaal verband tussen een eventueel ten onrechte opgelegde last onder bestuursdwang en de gemaakte kosten voor het aanvullen van de stempelconstructie.
De conclusie is dan ook dat eiser een procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroepsgronden die zien op de last onder bestuursdwang.
Last onder bestuursdwang
7. Op grond van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet, is het verboden een bestaand bouwwerk, open erf of terrein in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in onder andere artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b.
Artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Woningwet bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur technische voorschriften worden gegeven omtrent de staat van een bestaand bouwwerk. Die algemene maatregel van bestuur is het Bouwbesluit.
Hoofdstuk 2 van het Bouwbesluit geeft technische voorschriften uit het oogpunt van veiligheid. Afdeling 2.1 van het Bouwbesluit geeft voorschriften die betrekking hebben op de algemene sterkte van de bouwconstructie. Artikel 2.6 is daarin opgenomen. Dat artikel bepaalt dat een bestaand bouwwerk gedurende de restlevensduur voldoende bestand moet zijn tegen de daarop werkende krachten.
8. Aan de last onder bestuursdwang heeft verweerder ten grondslag gelegd dat niet is voldaan aan de vereisten die volgen uit artikel 2.6 van het Bouwbesluit en dat daarom sprake is van een overtreding van artikel 1b, tweede en derde lid, van de Woningwet.
9. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de formulering van artikel 2.6 van het Bouwbesluit dat er sprake moet zijn van een permanente constructieve veiligheid.
Partijen zijn het erover eens dat de huidige stabiliteit van de keldermuur onvoldoende is om de bovenliggende panden te kunnen dragen. Dat is ook de reden dat eiser een tijdelijke stempelconstructie heeft aangebracht. De veiligheid van het pand en de naastgelegen panden is nu geheel afhankelijk gesteld van de aanwezigheid van deze tijdelijke stempelconstructie. Deze tijdelijke maatregel kan door invloeden van buitenaf en door het werken van de panden zelf aan kracht inboeten. Verder is er sprake van een aanzienlijk tijdsverloop sinds het aanbrengen van deze tijdelijke constructie. Van een permanente stabiele oplossing om de constructieve veiligheid van het pand en de naastgelegen panden duurzaam te waarborgen is dus op dit moment geen sprake. In dit licht is het niet van belang of de stut op dit moment nog voldoende veilig is, zoals eiser stelt. Een stut is immers naar zijn aard een tijdelijke en geen permanente constructie.
De conclusie is dat de keldermuur niet voldoet aan artikel 2.6 van het Bouwbesluit en dat daarmee sprake is van een overtreding van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet.
Volgens eiser vindt de instabiele keldermuur zijn oorzaak in het pand van de buren. Wat de precieze oorzaak van de instabiliteit van de keldermuur is, is voor het vaststellen van de overtreding echter niet van belang.
10. Omdat sprake was van een overtreding, had verweerder de bevoegdheid om handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal verweerder in de regel gebruik moeten maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van verweerder worden gevergd om dat niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
11. Uit de stukken en ook op de zitting is gebleken dat verweerder met het opleggen van de last onder bestuursdwang wilde bereiken dat er een tijdelijke stabiele constructie zou komen. Het doel van de last onder bestuursdwang van 2 januari 2018 was dus niet om een permanente stabiele constructie te creëren. In het licht van de overtreding, is het naar het oordeel van de rechtbank proportioneel dat verweerder, in aanloop naar een definitieve oplossing, een tijdelijke stut/stempelconstructie verlangt.
12. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder echter onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de tijdelijke stempelconstructie die eiser al vóór de inspectie van
20 december 2017 had aangebracht, onvoldoende was om een tijdelijke stabiele constructie te creëren. Verweerder heeft in dat verband verwezen naar wat hierover in de opgelegde last onder bestuursdwang is geschreven, maar dat is onvoldoende. Tegenover deze enkele constatering door de inspecteurs van verweerder, lag immers een bouwkundig rapport van
ir. [A] van november 2017 en een stempelplan van 31 juli 2017.
[A] concludeert daarin dat de stempels voldoende druk bieden om de spatkracht voortkomend uit het keldergewelf op nummer [adres 2] op te vangen.
Eiser heeft hierover op de zitting verklaard dat hij het rapport van november 2017 tijdens de inspectie op 20 december 2017 aan de inspecteurs heeft laten zien. Weliswaar heeft verweerder verklaard dat dit slechts een kort moment was, waardoor de inspecteurs niet hebben kunnen zien wat er precies in dat rapport stond. Duidelijk is echter dat verweerder op dat moment wist dat er een rapport beschikbaar was. Ook was voor verweerder op dat moment duidelijk dat eiser vond dat uit dat rapport bleek dat de tijdelijke stempelconstructie die hij had aangebracht, voldoende was om in ieder geval tijdelijk een veilige situatie te creëren. Verweerder heeft ook voldoende tijd gehad om dit rapport in de periode tussen de inspectie van 20 december 2017 en het opleggen van de last onder bestuursdwang op
2 januari 2018 op te vragen bij verweerder en van de inhoud ervan kennis te nemen. Dan had verweerder daarmee ook rekening kunnen houden in de besluitvorming. In het licht van de door eiser overgelegde rapporten bezien, heeft verweerder onvoldoende onderbouwd dat de al aanwezige tijdelijke constructie niet voldeed en dat aanvullende tijdelijke maatregelen proportioneel waren. In die omstandigheden had verweerder naar het oordeel van de rechtbank dan ook van handhavend optreden gericht op het tijdelijk stutten af moeten zien. De beroepsgrond slaagt.
Last onder dwangsom
De draagconstructie
13. Verweerder heeft aan dit besluitonderdeel ten grondslag gelegd dat sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De overtreding is volgens verweerder ontstaan doordat eiser de draagconstructie van het pand zodanig heeft aangetast dat de stabiliteit van het pand in het geding is. Eiser zou onder andere stabiliteitswanden hebben verwijderd en de fundering hebben veranderd.
14. Verweerder heeft op de zitting verduidelijkt dat met het verwijderen van stabiliteitswanden wordt bedoeld het verwijderen van de achtergevel. Verder heeft eiser volgens verweerder de fundering bij de mandelige keldermuur veranderd. Daardoor is de draagconstructie gewijzigd en dat is een vergunningplichtige activiteit.
15. Eiser heeft op de zitting erkend dat hij een stukje van de fundering heeft toegevoegd, maar pas nadat er in zijn pand een stuk muur uit de mandelige keldermuur was gevallen. Toen heeft hij de tijdelijke stempelconstructie geplaatst en een stuk van ongeveer 1,5 meter van de fundering weer toegevoegd. Over de achtergevel heeft eiser verklaard dat deze op instorten stond en geen enkele constructieve waarde had. Daarom heeft hij de achtergevel verwijderd.
16. Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo bepaalt dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. Artikel 3, achtste lid, onderdeel a, van bijlage 2 bij het Bor bepaalt dat een dergelijke omgevingsvergunning niet is vereist, indien de activiteit betrekking heeft op een verandering van een bouwwerk, mits er geen verandering is van de draagconstructie. Het begrip draagconstructie is in het Bor niet gedefinieerd.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft daarom (onder meer in de uitspraak van 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:958) aanleiding gezien om aansluiting te zoeken bij de in de Van Dale, Groot woordenboek van de Nederlandse taal, opgenomen definitie van draagconstructie. Daarin wordt onder een draagconstructie een “constructie met een dragende functie” verstaan. Uit deze rechtspraak van de Afdeling volgt dat onder de verandering van de draagconstructie als bedoeld in artikel 3, aanhef en achtste lid,
onderdeel a, van bijlage II bij het Bor moet worden verstaan: een verandering van een constructie van een bouwwerk welke constructie het bouwwerk mede draagt.
Het is aan verweerder om op een deugdelijke en controleerbare wijze de feiten vast te stellen en dus om op die manier vast te stellen dat sprake is van een overtreding. De rechtbank is van oordeel dat verweerder onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat met de verwijdering van de achtergevel en het aanvullen van een stuk fundering van 1,5 meter sprake was van een verandering van de draagconstructie, zoals hiervoor beschreven. Verweerder heeft verwezen naar wat hij daarover heeft geschreven in het besluit van
11 januari 2018. Daarin staat slechts dat verschillende stabiliteitswanden ontbreken, met name op hoger gelegen verdiepingen, waardoor de stabiliteit onvoldoende is gewaarborgd en dat de fundering is aangetast. Waarom daardoor de draagconstructie is gewijzigd, wordt niet duidelijk gemaakt. Een rapport (van de inspecteurs van verweerder) waarin op een deugdelijke en controleerbare wijze wordt gemotiveerd waarom sprake zou zijn van een dergelijke wijziging, ontbreekt.
De conclusie is dat door verweerder onvoldoende is onderbouwd dat sprake is geweest van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. Dat betekent dat de beroepsgrond, voor zover die ziet op de opgelegde last onder dwangsom onder I, slaagt.
De achtergevel
17. Verweerder heeft aan dit besluitonderdeel ten grondslag gelegd dat sprake is van overtreding van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet in samenhang met de artikelen 3.25, eerste lid, en 3.26, eerste lid, van het Bouwbesluit. Volgens verweerder is de achtergevel onafgeschermd geopend, waardoor vocht het pand ongehinderd kan binnendringen, er een gevaar voor kortsluiting ontstaat en er dus sprake is van een onveilige situatie.
18. Eiser voert aan dat zolang hij niet in het pand woont, er geen sprake is van verblijfsruimten en dat hij deze bepalingen van het Bouwbesluit daarom niet overtreedt. Verder voert eiser aan dat de hele achtergevel is afgesloten met een zeil, juist om te voorkomen dat er vocht binnen komt. Van een onveilige situatie is volgens eiser bovendien geen sprake, omdat de elektriciteitsdraden nooit onder spanning hebben gestaan.
19. In de artikelen 3.25 en 3.26 van het Bouwbesluit zijn eisen opgenomen voor scheidingsconstructies van verblijfs-, toilet- en badruimten. Het doel van die artikelen is om te voorkomen dat er in gebouwen vochtoverlast optreedt door regen, sneeuw of hagel.
De artikelen 3.25 en 3.26 zijn opgenomen in een hoofdstuk in het Bouwbesluit waarin technische voorschriften uit het oogpunt van gezondheid zijn opgenomen. Tegen die achtergrond moeten de artikelen naar het oordeel van de rechtbank dan ook worden gelezen.
Het ligt daarom in de rede dat deze artikelen niet zonder meer onverkort van toepassing zijn als er sprake is van een verbouwing en van verbouwingswerkzaamheden in een pand dat (nog) niet wordt bewoond. De gezondheid van bewoners is dan immers niet in het geding.
Op de zitting heeft verweerder bevestigd dat de last is opgelegd omdat sprake was van een gevaarlijke situatie en dat het belang van verweerder erin is gelegen dat moet worden voorkomen dat er onveilige situaties ontstaan. Nog daargelaten dat de artikelen 3.25 en 3.26 van het Bouwbesluit niet zijn geschreven uit het oogpunt van veiligheid, geldt dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd dat sprake was van een onveilige situatie. Daarvoor is nodig dat van de zijde van verweerder op een deugdelijke en inzichtelijke wijze wordt vastgesteld of de betreffende norm uit het Bouwbesluit is overtreden. Van zo een vaststelling is niet gebleken. Daardoor kan naar het oordeel van de rechtbank uit het besluit evenmin worden opgemaakt of de maatregelen die verweerder heeft gelast, noodzakelijk zijn om de overtreding te beëindigen waarvan verweerder stelt dat daarvan sprake is. Dat betekent dat ook de beroepsgrond die ziet op de last onder dwangsom onder II slaagt.
Conclusie en gevolgen
20. De conclusie is dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:12
van de Awb. De rechtbank zal daarom het beroep, voor zover dat is gericht tegen de op
2 januari 2018 opgelegde last onder bestuursdwang en de op 11 januari 2018 opgelegde last onder dwangsom ten aanzien van de lasten I en II, gegrond verklaren en het bestreden besluit in zoverre vernietigen.
De rechtbank moet het geschil zoveel mogelijk definitief beslechten. In dat verband heeft verweerder op de zitting desgevraagd aangegeven dat van de inspectie van 20 december 2017 niet meer gegevens beschikbaar zijn dan de informatie zoals die is opgenomen in de besluiten van 2 januari 2018 en 11 januari 2018. Er is geen rapport van de inspecteurs en evenmin zijn er foto’s aanwezig. Dat betekent dat het gebrek door verweerder niet kan worden hersteld met betrekking tot de handhaving in het verleden. De rechtbank zal daarom de onderliggende handhavingsbesluiten van 2 januari 2018 en van 11 januari 2018, voor zover dat besluit betrekking heeft op de lasten I en II, herroepen.
Omdat de aan de invordering ten grondslag liggende besluiten zullen worden vernietigd, vervalt daarmee tevens de grondslag aan het genomen invorderingbesluit. Ook dat besluit zal om die reden worden vernietigd.
Proceskosten
21. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 174,00 vergoedt.
22. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.100,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde van € 525,00 per punt en een wegingsfactor 1).
Ook de verletkosten van eiser komen voor vergoeding in aanmerking. Deze kosten worden voor het bijwonen van de zitting begroot op € 237,00 (3 uur tegen het door eiser opgegeven en door verweerder niet betwiste uurtarief van € 79,00).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de beslissing op bezwaar van 5 juni 2019;
- herroept het primaire besluit van 2 januari 2018 en het primaire besluit van 11 januari 2018 voor zover het gaat om de lasten I en II;
- vernietigt het invorderingsbesluit van 7 maart 2019;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,00 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten van € 2.337,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N. van Esch, rechter, in aanwezigheid van
mr. C.H. Verweij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 maart 2020.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.