ECLI:NL:RBMNE:2020:5878

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Amersfoort

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 20/436

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 december2020 in de zaak tussen

[eiser], te [woonplaats 1], eiser

(gemachtigde: mr. J. Visscher),

de burgemeester van de gemeente Utrecht, verweerder

(gemachtigde: mr. R. Wiersma).

Procesverloop

Bij besluit van 18 april 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de exploitatievergunning van eiser voor de exploitatie van restaurant ‘[restaurant]’, gevestigd aan de [adres 1] te [woonplaats 2], per 19 april 2019 ingetrokken en vermeldt dat hij in een periode van een jaar geen activiteiten in het restaurant zal toestaan.

Bij besluit van 11 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 september 2020 per Skypebeeldverbinding. Eiser en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.

Overwegingen

Inleiding

1. Verweerder heeft op basis van een bestuurlijke rapportage van 22 maart 2019 van de politie eenheid Midden-Nederland geconcludeerd dat er ten aanzien van eisers restaurant, ‘[restaurant]’, sprake is van een ernstige dreiging van de openbare orde. Hij heeft het restaurant daarom per direct gesloten. Het ging om een tijdelijke sluiting tot 19 april 2019. Verweerder heeft in het primaire besluit de sluiting van het restaurant voortgezet door de exploitatievergunning van eiser voor zijn restaurant in te trekken en te bepalen dat hij in een periode van een jaar geen activiteiten in het restaurant zal toestaan.

2. Eiser heeft de voorzieningenrechter verzocht om het primaire besluit te schorsen. De voorzieningenrechter heeft dit verzoek in de uitspraak van 23 mei 2019 afgewezen.^[1]Verweerder heeft zijn besluit in bezwaar gehandhaafd en het restaurant dus gesloten gehouden.

3. In deze beroepsprocedure zal de rechtbank het beroep van eiser tegen het bestreden besluit bespreken. Voordat zij daaraan toekomt, zal zij een aantal formele punten behandelen die voor en tijdens de zitting naar voren zijn gekomen.
Formele punten

4. Verweerder heeft aan de besluitvorming uiteindelijk drie bestuurlijke rapportages van de politie eenheid Midden-Nederland ten grondslag gelegd. Het gaat om de hiervoor al genoemde rapportage van 22 maart 2019, een rapportage van 28 maart 2019 en een aanvullende rapportage van 16 april 2019. Ook heeft verweerder gebruik gemaakt van twee processen-verbaal van de Kansspelautoriteit van 7 maart 2019 en van 5 april 2019. Verweerder heeft de rechtbank verzocht om beperkte kennisneming van deze stukken en daarvoor een beroep gedaan op artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

5. In zijn beslissing van 9 september 2020 heeft rechter mr. J.J. Catsburg het verzoek om beperkte kennisneming afgewezen, in die zin dat beperking van de kennisneming van de gehele bestuurlijke rapportage van 28 maart 2019 en de processen-verbaal van de Ksa van 7 maart 2019 en 5 april 2019 niet gerechtvaardigd is. Het belang van verweerder bij beperking van de kennisneming van de bestuurlijke rapportage en de processen-verbaal komt alleen meer gewicht toe dan het belang van eiser voor zover het om politiegegevens gaat. Verweerder kan de stukken opnieuw insturen, waarbij hij die politiegegevens weglakt.
De stukken zijn vervolgens aan verweerder teruggestuurd.

6. Door een fout van de rechtbank zijn diezelfde stukken op een eerder moment echter ook al aan eiser toegestuurd. Eiser heeft dus al kennis kunnen nemen van de stukken die verweerder voor hem geheim wilde houden. Tijdens de zitting was nog niet helemaal duidelijk of de rechtbank álle stukken waarop het 8:29-verzoek zag, heeft doorgestuurd aan eiser, maar na de zitting heeft de rechtbank geconstateerd dat het inderdaad om die specifieke stukken gaat.
Verweerder heeft tijdens de zitting al laten weten dat hij hierin berust en dat de ten onrechte verstuurde stukken nu dus onderdeel uitmaken van de gedingstukken in deze procedure.

7. Eiser heeft in zijn brief van 12 september 2020 gesteld dat hij niet alle gedingstukken heeft ontvangen. Eiser heeft wel de ‘geheime stukken’ ontvangen, maar niet de zogenaamde b-stukken, de stukken die de rechtbank van verweerder ontvangt en vervolgens aan eiser doorstuurt. De rechtbank oordeelt dat, hoewel er inderdaad wat is misgegaan bij de verzending vanuit de rechtbank, eiser wel kennis heeft kunnen nemen van de b-stukken. Deze stukken zijn namelijk gelijk aan de gedingstukken die eiser heeft ontvangen in het kader van de hiervoor genoemde voorlopige voorzieningenprocedure. Niet is gebleken dat er gedingstukken ontbreken waarop eiser niet heeft kunnen reageren. Dat eiser zich niet goed zou hebben kunnen voorbereiden op de zitting, is evenmin gebleken. De rechtbank gaat aan dit betoog dus voorbij.

8. Eiser heeft op 24 januari 2020 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Hij heeft het beroep in zijn brief van 11 maart 2020 aangevuld met gronden. Eiser noemt deze gronden zelf (voorlopige) gronden. In zijn brief van 12 september 2020, dat wil zeggen de zaterdag voor de zitting van maandag 14 september 2020, heeft eiser meer gronden aan de rechtbank gestuurd.

9. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiser die gronden te laat heeft ingediend en dat het in strijd met de goede procesorde is om ze bij het beroep te betrekken.

10. De rechtbank stelt vast dat de gronden die eiser in maart heeft ingediend zeer summier waren en dat hij pas echt inhoudelijk heeft gereageerd op het bestreden besluit in de brief van 14 september 2020. Tijdens de zitting is echter gebleken dat verweerder op alle beroepsgronden van eiser adequaat heeft gereageerd. Verweerder heeft zich, zo blijkt uit het verloop van die zitting, ook in voldoende mate kunnen voorbereiden op de behandeling van de beroepsgronden. Er zijn geen punten onbesproken gelaten vanwege onvoldoende voorbereidingstijd aan de kant van verweerder. Hoewel de gronden in een zeer laat stadium zijn verstuurd, ziet de rechtbank geen aanleiding om deze gronden buiten beschouwing te laten of om de behandeling van het beroep aan te houden om verweerder in de gelegenheid te stellen nader te reageren. De rechtbank gaat dus aan dit punt van verweerder voorbij.

11. De rechtbank zal hierna eerst toelichten op basis waarvan verweerder het besluit heeft genomen, wat de intrekkingsgronden zijn en die vervolgens aan de hand van de beroepsgronden van eiser bespreken.
Intrekkingsgronden

12. Eiser komt op tegen de intrekking van zijn exploitatievergunning omdat hij daardoor zijn restaurant heeft moeten sluiten. Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Horecaverordening gemeente Utrecht 2018 (Horecaverordening) is het namelijk verboden een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester (exploitatievergunning).

13. Verweerder heeft aan de intrekking van de exploitatievergunning ten grondslag gelegd dat eiser van slecht levensgedrag is, dat er twijfels zijn of hij wel de echte leidinggevende is van “[restaurant]” en dat uit de bestuurlijke rapportages blijkt dat er zich feiten hebben voorgedaan in het restaurant die maken dat het openblijven van het restaurant een gevaar oplevert voor de openbare orde en veiligheid. Ook blijkt uit die rapportages dat er zich feiten hebben voorgedaan in andere horecagelegenheden, die gelinkt zijn aan het restaurant van eiser, die maken dat verweerder vreest voor de openbare orde in de woon- en leefomgeving van het restaurant van eiser. Verweerder baseert de intrekking van de exploitatievergunning daarmee dus op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, d, e, en f, van de Horecaverordening. Op grond van artikel 9, vierde lid, van de Horecaverordening heeft verweerder verder bepaalt dat het restaurant van eiser gedurende een jaar gesloten blijft en er dus in dat jaar geen exploitatievergunning wordt verleend voor activiteiten in het restaurant. Voor de genoemde regelgeving wijst de rechtbank op de bijlage bij deze uitspraak.
Slecht levensgedrag/openbare orde

14. Verweerder heeft toegelicht dat hij vindt dat eiser van slecht levensgedrag is, omdat hij in ieder geval in de periode van april tot en met juli 2018 een cash center in het restaurant heeft geëxploiteerd en daarmee veel geld heeft verdiend. Een cash center levert volgens verweerder ook een gevaar op voor de openbare orde, omdat het criminelen aantrekt die geld proberen wit te wassen. Dit wordt volgens verweerder ook onderschreven in de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS).^[2]Verweerder vindt dat hierom de exploitatievergunning moet worden ingetrokken.

15. Eiser heeft daartegen ingebracht dat het cash center op het moment van de spoedsluiting al enige tijd niet meer in het restaurant aanwezig was. Eiser heeft het cash center maar een beperkte periode gehad en hij heeft zich hierover laten informeren en vervolgens de beslissing genomen het cash center te verwijderen. Het besluit tot sluiting dateert van bijna een jaar later. Volgens eiser heeft verweerder niet gemotiveerd waarom de aanwezigheid van het cash center in 2018 na verwijdering nog doorwerkt en een jaar later nog de intrekking van de exploitatievergunning rechtvaardigt.

15. De rechtbank volgt eiser in dit standpunt. In het bestreden besluit heeft verweerder geen aandacht besteed aan het feit dat het cash center een beperkte periode in het restaurant van eiser heeft gestaan en toen door eiser zelf is verwijderd. Verweerder had dit bij de beoordeling of eiser van slecht levensgedrag is, moeten betrekken. Ook kan de aanwezigheid van een cash center in 2018 niet zonder nadere motivering leiden tot de conclusie dat er in 2019 een gevaar bestaat voor de openbare orde. De rechtbank ziet zonder nadere motivering en onder genoemde omstandigheden in de aanwezigheid van het cash center in 2018 geen zelfstandige grond voor de intrekking van de exploitatievergunning.
Eerdere feiten/openbare orde

15. Verweerder heeft aan de intrekking van de exploitatievergunning echter ook ten grondslag gelegd dat uit de bestuurlijke rapportages is gebleken dat het restaurant van eiser is te linken aan horecagelegenheid [horecagelegenheid], gevestigd aan de [adres 2] te [woonplaats 2], waar op 15 maart 2019 een beschieting heeft plaatsgevonden. De eigenaren van [horecagelegenheid] zouden (op de achtergrond) feitelijk (mede) eigenaren zijn van het bedrijf van eiser en deze personen zijn verwikkeld in een conflict in het drugscircuit. Verder zijn zij te linken aan een Theehuis in Haarlem, een club in Zoetermeer en een coffeeshop in Culemborg. Al deze bedrijven zijn beschoten dan wel zijn er handgranaten neergelegd. Ook het restaurant van eiser zou betrokken zijn bij het genoemde drugsconflict. Het restaurant van eiser zou een ontmoetingsplaats zijn voor criminelen. Dat blijkt uit het feit dat, nadat [horecagelegenheid] was gesloten, het drukker werd in het restaurant van eiser. De politie heeft de kentekens van auto’s in de buurt van “[restaurant]” genoteerd en uit onderzoek blijkt dat die kentekens op naam staan van mensen die bij veel verschillende criminele activiteiten zijn betrokken. Verweerder heeft verder bij de sluiting betrokken dat de politie in 2015 een melding heeft ontvangen dat een persoon met twee vuurwapens zich ophield in de buurt van het restaurant. De vuurwapens bleken Kalasjnikovs te zijn. In het restaurant was een mogelijk doelwit voor een liquidatie in het criminele circuit aanwezig. Dit alles maakt dat de openbare orde en de woon- en leefsituatie rondom het restaurant in het geding zijn en dat rechtvaardigt de intrekking van de exploitatievergunning en de sluiting van een jaar, volgens verweerder.

15. Eiser betoogt dat hij de feiten die aan de intrekking van de exploitatievergunning ten grondslag liggen, zelf niet kan controleren, omdat zij onderdeel uitmaken van bestuurlijke rapportages. Omdat hij de feiten dus niet kan controleren, is het besluit volgens hem in strijd genomen met de zorgvuldigheid en de rechtszekerheid.

15. De rechtbank begrijpt deze beroepsgrond van eiser niet, omdat eiser nu juist wel alle rapportages heeft gekregen en hij dus bekend is met de inhoud daarvan. Hij kan de feiten die verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd dus inhoudelijk controleren. Bovendien heeft verweerder in zowel het primaire besluit als het besluit op bezwaar uiteengezet welke omstandigheden hij van belang vindt voor de besluitvorming. Deze beroepsgrond van eiser slaagt om die reden dan ook niet.

15. Eiser vindt het onterecht dat aan de sluiting de feiten die zich hebben voorgedaan in 2015 mede ten grondslag worden gelegd. Hij stelt zich op het standpunt dat verweerder moet kijken naar de actuele situatie. Verweerder meent dat vrees bestaat voor een geweldsincident in het restaurant van eiser, maar die vrees heeft zich volgens eiser niet voorgedaan. Eiser heeft veel vragen over de informatie die is gebruikt door de politie, maar heeft daarop nooit antwoord gekregen van verweerder. Verweerder heeft het tijdsverloop niet betrokken bij de besluitvorming en dat had wel gemoeten, volgens eiser. Volgens eiser had verweerder zich niet mogen baseren op de bestuurlijke rapportages van voorjaar 2019 maar had hij in bezwaar nieuwe informatie moeten opvragen bij de politie. Op basis van actuele informatie is de conclusie dat er een gevaar voor de openbare orde of voor de leefomgeving van het restaurant bestaat, niet gerechtvaardigd, volgens eiser.

15. De rechtbank volgt eiser hierin niet. Er liggen drie bestuurlijke rapportages van de politie waarin melding wordt gemaakt van ernstige feiten waar het restaurant van eiser aan gelinkt kan worden. Verweerder mag van de juistheid van de informatie van bestuurlijke rapportages uitgaan, als de gegeven informatie voldoende concreet, objectief en verifieerbaar is. Dat is naar het oordeel van de rechtbank het geval. Eiser heeft daar inhoudelijk niets tegenover gezet dat doet twijfelen aan de juistheid van de rapportages. De feiten die verweerder aan de intrekking ten grondslag heeft gelegd zijn voldoende ernstig om de conclusie te rechtvaardigen dat de aanwezigheid van het restaurant van eiser een gevaar oplevert voor de openbare orde en veiligheid en dat er een risico bestaat voor de woon – en leefomgeving. Verweerder heeft daarbij ook de feiten uit 2015 mogen betrekken. Deze feiten zijn, zo heeft verweerder ook in het bestreden besluit overwogen, op zichzelf niet voldoende om nu tot intrekking van de exploitatievergunning over te gaan, maar zij kleuren wel het beeld dat over het restaurant is ontstaan. De rechtbank onderschrijft dit standpunt. Uit het geheel komt naar voren dat ook het restaurant van eiser een ontmoetingsplek is voor criminelen. Het voorbeeld dat eiser tijdens de zitting heeft gegeven, dat in een supermarkt ook criminelen boodschappen doen, is geen relevant voorbeeld. De feiten in de bestuurlijke rapportage in combinatie met het incident uit 2015, maakt dat helder is dat de bezoekers van ‘[restaurant]’ niet toevallig in het restaurant van eiser bijeenkomen, maar dat het om een ontmoetingsplek voor criminelen gaat.

15. Eisers standpunt dat moet worden beoordeeld of er een actuele dreiging voor de openbare orde bestaat, volgt de rechtbank evenmin. Het moment van toetsing is het moment waarop het bestreden besluit is genomen en dat is 11 december 2019. Dat er zich op dat moment geen concreet geweldsincident in het restaurant had voorgedaan, hoefde verweerder niet bij zijn beoordeling te betrekken. Het restaurant van eiser was namelijk al vanaf maart 2019 gesloten. Dat de dreiging die verweerder voorzag, zich niet heeft gemanifesteerd, is in die zin logisch, omdat de sluiting van het restaurant dat nu juist wilde voorkomen. Verweerder ging in december 2019 nog steeds uit van de drie bestuurlijke rapportages. Als zich belangrijke wijzigingen hadden voorgedaan in de situatie rond het restaurant, die van invloed hadden kunnen zijn op de mate van dreiging voor de openbare orde, dan had eiser die naar voren moeten brengen. Pas dan had van verweerder verwacht kunnen worden nader onderzoek te doen. Het enkele tijdsverloop sinds de sluiting in deze zaak, is niet zo’n omstandigheid. Verweerder mocht dus in bezwaar ook de bestuurlijke rapportages aan het bestreden besluit ten grondslag leggen. Het betoog van eiser slaagt niet.
Evenredigheid

15. Eiser betoogt tot slot dat er andere vormen van handhaving denkbaar waren, bijvoorbeeld een waarschuwing of een tijdelijke sluiting. Hij verwijst naar de Handhavingsstrategie Horeca van de gemeente Utrecht 2011 (de Handhavingsstrategie). Volgens eiser is de intrekking van de exploitatievergunning en het niet mogelijk maken van activiteiten gedurende een jaar, onevenredig.

15. De rechtbank volgt eiser daarin niet. De feiten die verweerder aan de intrekking ten grondslag heeft gelegd zijn zo ernstig, dat direct optreden vereist is. Het optreden van verweerder past in de Handhavingsstrategie waarin onder 5.1 ‘Passende reactie’, het zogenoemde tweestappenplan wordt geïntroduceerd. Het tweestappenplan bestaat eruit dat verweerder inderdaad eerst waarschuwt voordat hij sanctioneert. Alleen als er sprake is van spoedeisend belang volgt er geen waarschuwing en wordt er direct opgetreden. Er is, zo staat in de Handhavingsstrategie vermeldt, in ieder geval sprake van spoedeisendheid bij gevaar voor de openbare orde en veiligheid. Omdat, zoals hiervoor is overwogen, het restaurant een gevaar voor de openbare orde en veiligheid oplevert, is directe sluiting hier dus – anders dan eiser meent – wel op zijn plaats geweest. Ook oordeelt de rechtbank dat de sluiting voor de duur van een jaar, gelet op alle feiten en omstandigheden die in deze uitspraak zijn aangehaald, niet onevenredig is. Het betoog van eiser slaagt niet.
Conclusie

15. De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder de exploitatievergunning terecht heeft ingetrokken onder toepassing van artikel 10, eerste lid, aanhef en e en f, van de Horecaverordening en dat hij in redelijkheid heeft kunnen besluiten om gedurende een jaar geen activiteiten toe te staan in het restaurant. De intrekkingsgrond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Horecaverordening laat de rechtbank verder onbesproken.

15. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E. van der Does, rechter, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is uitgesproken op 14 december 2020 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.

De griffier is verhinderd de

uitspraak te ondertekenen.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Bijlage

Horecaverordening gemeente Utrecht 2018Artikel 7 Eisen Pro
1. Voor het verkrijgen van een exploitatievergunning moeten leidinggevenden aan de volgende eisen voldoen:
[…]
b. zij mogen niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn;
[…]

Artikel 9 Weigeringsgronden Pro
1. De burgemeester weigert de exploitatievergunning:
[…]
4. Voor horecabedrijven waarvan de exploitatievergunning op grond van artikel 10, eerste lid, onder e of f is ingetrokken, kan worden bepaald dat een exploitatievergunning voor dat horecabedrijf gedurende een bij die intrekking vastgestelde termijn van ten hoogste vijf jaar wordt geweigerd.
Artikel 10 Intrekkingsgronden Pro
1. De burgemeester trekt de exploitatievergunning in, indien:
[…]
b. Niet langer wordt voldaan aan de in artikel 7 gestelde Pro eisen.
[…]
d. Er een persoon leidinggevende is geworden en deze niet op grond van artikel 12a is gemeld.
e. Zich in of vanuit het betrokken horecabedrijf feiten hebben voorgedaan die de vrees wettigen dat het van kracht blijven van de exploitatievergunning gevaar oplevert voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid.
f. De openbare orde, veiligheid of de woon - en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf op ontoelaatbare wijze wordt verstoord door de aanwezigheid van dat bedrijf.
[…].

Ongegrond beroep tegen intrekking exploitatievergunning restaurant wegens gevaar voor openbare orde