Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 20/4276
uitspraak van de voorzieningenrechter van 31 december 2020 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] uit [woonplaats 1], verzoekers(gemachtigde: mr. E.J. van Heiningen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Laren, verweerder(gemachtigde: mr. F.R.M. van Lent).
Verder hebben als partij aan het geding deelgenomen:
[vergunninghouder 1] en [vergunninghouder 2]uit [woonplaats 2], vergunninghouders.
[vergunninghouder 1] en [vergunninghouder 2]uit [woonplaats 2], vergunninghouders.
InleidingVergunninghouders zijn eigenaar van het onbebouwde perceel aan de [adres] in [woonplaats 1]. Zij willen daar een vrijstaande woning laten bouwen en hebben daarvoor een omgevingsvergunning aangevraagd bij verweerder. Verweerder heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend met het besluit van 25 augustus 2020.
Verzoekers zijn eigenaar van het naastgelegen perceel. Zij kunnen zich niet vinden in het bouwplan van vergunninghouders en hebben bij verweerder bezwaar gemaakt tegen de omgevingsvergunning.
Omdat de bouw inmiddels was gestart hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen, in afwachting van verweerders beslissing op hun bezwaren.
De zaak is behandeld op de zitting van 29 december 2020. Verzoekers, hun gemachtigde, vergunninghouders en de gemachtigde van verweerder waren daarbij aanwezig.
Overwegingen
1. De zaak is spoedeisend, omdat de bouw inmiddels is gestart en volgens de planning van de aannemer na de kerstvakantie zal worden hervat. Een beslissing op bezwaar zal echter nog een aantal weken op zich laten wachten. De voorzieningenrechter beoordeelt of het, gelet op de belangen die partijen hierbij hebben, nodig is om de bouw in de tussentijd stil te leggen door de omgevingsvergunning te schorsen. De voorzieningenrechter geeft daarvoor een voorlopige beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit tot het verlenen van de omgevingsvergunning en daarmee van de kans van slagen van het bezwaar van verzoekers. Ook weegt hij de belangen van partijen bij het al dan niet treffen van een voorlopige voorziening. Daarbij geldt dat hoe zekerder de voorzieningenrechter is over de rechtmatigheid van omgevingsvergunning, hoe minder ruimte er is om gewicht toe te kennen aan de belangen van verzoekers bij een schorsing van die vergunning. Deze beoordeling door de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een eventuele beroepsprocedure niet.
Verweerder heeft de juiste afwijkingsbevoegdheid gebruikt
2. Het bouwplan van vergunninghouders past niet in het geldende bestemmingsplan [bestemmingsplan]. In de omgevingsvergunning wordt alleen geconstateerd dat het gedeelte van het bouwplan dat buiten het bouwvlak is geprojecteerd, de daar geldende bouwhoogte en goothoogte overschrijdt. Partijen zijn het er echter over eens dat ook de bouwhoogte en goothoogte die binnen het bouwvlak gelden worden overschreden. Verweerder is bij het verlenen van de omgevingsvergunning afgeweken van het bestemmingsplan, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Die bepaling maakt het mogelijk om bijbehorende bouwwerken – waaronder de uitbreiding van een hoofdgebouw – in afwijking van het bestemmingsplan te vergunnen.
3. Het belangrijkste bezwaar van verzoekers is dat verweerder bij die afweging onvoldoende rekening heeft gehouden met hun belangen en hun woongenot, omdat zij nu geconfronteerd worden met een hoog gebouw vlakbij de erfgrens. Deze bezwaren van verzoekers gaven aanleiding om op de zitting met partijen te bespreken of de door verweerder toegepaste wettelijke grondslag inderdaad de bevoegdheid geeft om de beide afwijkingen van het bestemmingsplan te vergunnen. De vraag die daarbij voorligt is of binnen het bouwplan van verzoekers bijbehorende bouwwerken kunnen worden aangemerkt als uitbreiding van het hoofdgebouw.
4. De voorzieningenrechter oordeelt dat zowel de hogere goot- en bouwhoogte van het bouwdeel buiten het bouwvlak, als de hogere goot- en bouwhoogte van het bouwdeel binnen het bouwvlak, zijn aan te merken als uitbreiding van een hoofdgebouw, die valt onder de in artikel 1, onder 1, van Bijlage II bij het Bor opgenomen definitie van het begrip bijbehorend bouwwerk. Het is dan ook mogelijk om met het oog op de gedeelten van de woning die in strijd zijn met het bestemmingsplan, voor het bouwplan een omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van Bijlage II bij het Bor. Uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over dit artikel volgt dat ook de hoogte van een hoofdgebouw hier binnen kan vallen, en dat het mogelijk is om het hoofdgebouw en de uitbreiding daarvan gelijktijdig in een nieuwbouwproject te vergunnen. [1] Omdat de woning in de bebouwde kom wordt gebouwd, zijn er – dat merkte verweerder op de zitting terecht op – verder geen eisen die aan deze bevoegdheid worden gesteld. Verweerder zal in de beslissing op bezwaar wel moeten verduidelijken voor welke onderdelen van het bouwplan het toepassen van deze afwijkingsbevoegdheid aan de orde is.
De afwijking past niet in verweerders beleid
5. Bij het toepassen van de bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken heeft verweerder beleidsruimte. Voor de wijze waarop verweerder die beleidsruimte invult heeft hij op 15 februari 2011 de Beleidsregels Planologische Afwijkingen vastgesteld. Volgens verzoekers voldoet het bouwplan van vergunninghouders niet aan de beleidsregels.
6. De voorzieningenrechter volgt verzoekers hierin. Hij stelt vast dat de beleidsregels restrictief zijn geformuleerd. In de inleiding van de beleidsregels staat:
“
In beginsel wordt er niet van het bestemmingsplan afgeweken; het bestemmingsplan is immers het door de gemeenteraad vastgestelde planologisch kader met daarin voldoende bouwmogelijkheden. Bovendien kan, bovenop de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, op grond van het Bor ook nog een behoorlijke oppervlakte aan vergunningsvrije bebouwing worden gerealiseerd. Naast de mogelijkheden van het bestemmingsplan en het Bor is het niet gewenst om ook nog extra bebouwingsmogelijkheden te bieden op grond van de beleidsregels planologische afwijkingen.”
In beginsel wordt er niet van het bestemmingsplan afgeweken; het bestemmingsplan is immers het door de gemeenteraad vastgestelde planologisch kader met daarin voldoende bouwmogelijkheden. Bovendien kan, bovenop de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, op grond van het Bor ook nog een behoorlijke oppervlakte aan vergunningsvrije bebouwing worden gerealiseerd. Naast de mogelijkheden van het bestemmingsplan en het Bor is het niet gewenst om ook nog extra bebouwingsmogelijkheden te bieden op grond van de beleidsregels planologische afwijkingen.”
De beleidsregels geven vervolgens in vier artikelen mogelijkheden om van het bestemmingsplan af te wijken: 1) voor gevallen waarin het bestemmingsplan kennelijke onjuistheden bevat, 2) een hardheidsclausule voor gevallen waarin een strikte toepassing van het bestemmingsplan tot zeer onredelijke of ongewenste situaties leidt, 3) voor gevallen waarbij monumenten of beschermd dorpsgezicht aan de orde is en 4) voor afwijkingen van beperkte aard en waarbij het een gemeentelijk belang betreft. Het is niet gebleken dat een van deze vier situaties zich hier voordoet en dat is ook niet door verweerder of door vergunninghouders gezegd.
7. Verweerder verwijst wel naar het vijfde artikel van de beleidsregels en zegt op basis daarvan maatwerk te hebben geleverd voor dit bouwplan. De voorzieningenrechter is echter met verzoekers van oordeel dat de beleidsregels hiervoor geen ruimte geven. Opnieuw verwijst hij naar de inleiding van de beleidsregels, waarin duidelijk staat dat de beleidsregels gaan over artikel 4, aanhef en onderdeel 1 van bijlage II bij het Bor. De formulering in het vijfde lid van de beleidsregels past daarbij: daarin staat dat artikel 4 naast onderdeel 1 (“lid 1”) nog negen afwijkingsgronden heeft, maar dat omdat die nauwelijks voorkomen wordt voorgesteld om in deze situaties van geval tot geval te oordelen. Hieruit moet worden afgeleid dat de artikelen 1 tot en met 4 van de beleidsregels een kader geven specifiek voor onderdeel 1 van artikel 4. De voorzieningenrechter oordeelt dan ook dat het door verweerder gewenste maatwerk binnen de beleidsregels niet mogelijk is voor het vergunnen van een bijbehorend bouwwerk met gebruikmaking van onderdeel 1 van artikel 4. Maatwerk kan volgens de beleidsregels alleen als een van de andere afwijkingsmogelijkheden uit artikel 4 wordt gebruikt. Omdat die situatie zich niet voordoet is de omgevingsvergunning verleend in strijd met de beleidsregels.
Er kan niet zomaar van de beleidsregels worden afgeweken
8. Omdat verweerders standpunt tot nu toe is dat er geen strijdigheid is met de beleidsregels, is nog niet gesproken over de vraag of de omgevingsvergunning in afwijking van de beleidsregels kan worden verleend. De voorzieningenrechter gaat daar nu wel op in, omdat dat relevant is voor de vraag of de omgevingsvergunning met de beslissing op bezwaar in stand kan blijven, en daarmee ook voor de vraag of een voorlopige voorziening moet worden getroffen.
9. Voor het afwijken van een beleidsregel geldt artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht. Op grond daarvan handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Verweerder mag dus alleen van de beleidsregels afwijken, als er sprake is van bijzondere omstandigheden.
10. Op dit moment is op geen enkele wijze gebleken dat daarvan in dit geval sprake is. Dat het moeten bouwen conform de geldende bouwhoogte en goothoogte voor vergunninghouders tot een onevenredige situatie zal leiden en dat dat niet in verhouding is tot de doelen die de beleidsregels dienen valt nu niet in te zien. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat in de beleidsregels nadrukkelijk is gekozen voor een restrictieve lijn, waarin het geldende bestemmingsplan leidend is. Als verweerder met deze lijn niet (meer) uit de voeten kan en meer ruimte wil voor maatwerk voor afzonderlijke gevallen, dan moet hij de beleidsregels wijzigen. De weg van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht is daarvoor in beginsel niet de juiste.
De omgevingsvergunning wordt geschorst
11. De conclusie is dat de omgevingsvergunning onrechtmatig is, vanwege de strijdigheid met de beleidsregels. Deze ongemotiveerde afwijking is in het licht van het voorgaande voor de voorzieningenrechter bovendien al voldoende reden om sterk te twijfelen of de omgevingsvergunning met de beslissing op bezwaar in stand kan blijven. Dat kan alleen als er alsnog een motivering komt die voldoet aan de vereisten om van een beleidsregel te kunnen afwijken. Zoals gezegd ziet de voorzieningenrechter nu niet in hoe verweerder die motivering kan geven. Zoals de zaken er nu voorstaan kan verweerder dan niet anders dan de bezwaren gegrond verklaren en de omgevingsvergunning herroepen. Op de overige bezwaargronden gaat de voorzieningenrechter daarom nu niet in.
12. Omdat dit voorlopig rechtmatigheidsoordeel dat de voorzieningenrechter geeft tot zo’n duidelijke uitkomst leidt, is er vervolgens weinig ruimte om gewicht toe te kennen aan de belangen die vergunninghouders hebben bij het kunnen voortzetten van de bouw. In het licht van deze rechtmatigheidstoets wegen de belangen van verzoekers om de bouw stil te leggen en om geen situatie te laten ontstaan die moeilijk terug te draaien is nu zwaarder.
13. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat de omgevingsvergunning wordt geschorst. Dat betekent dat de bouw niet door kan gaan. De voorzieningenrechter bepaalt dat de voorlopige voorziening zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar vervalt.
14. Omdat het verzoek wordt toegewezen, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht vergoedt. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder ook in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
schorst de omgevingsvergunning van 25 augustus 2020 tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan verzoekers te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.P. Brand, griffier. De beslissing is uitgesproken op 31 december 2020 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
de griffier is verhinderd om
de uitspraak te ondertekenen
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: