Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 20/1056
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 december 2020 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. W. van Galen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Akkersdijk).
Procesverloop
Bij besluiten van 25 juni 2019 (de primaire besluiten) heeft verweerder een aantal lasten onder dwangsom en bestuurlijke boeten van € 12.500,- aan eisers opgelegd.
Bij besluit van 28 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 september 2020. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Bestreden besluit
1. Verweerder heeft op 25 juni 2019 onder meer een tweetal bestuurlijke boeten van € 12.500,-- opgelegd aan eisers vanwege het zonder vergunning onttrekken van woonruimte aan de [adres 1] te [woonplaats] en aan de [adres 2] te [woonplaats] aan de bestemming tot bewoning.
2. Op 3 april 2019 respectievelijk op 13 mei 2019 hebben controles plaatsgevonden op de voornoemde adressen, ten einde de feitelijke situatie met betrekking tot de bewoning van de woningen vast te stellen. Op basis van de bevindingen van deze controle heeft verweerder geconcludeerd dat de woningen aan de woningvoorraad zijn onttrokken. Verweerder is van mening dat er sprake was van een woonbestemming, omdat er door eisers een omgevingsvergunning wonen is aangevraagd. Deze vergunning is aan eisers verleend, waarmee volgens verweerder sprake was van een bestemming wonen. In de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) staat het gebruik van de woning geregistreerd als ‘wonen’ en ook in het kader van de Wet Waardering Onroerende Zaken (WOZ) staat als gebruik ‘woonfunctie’ geregistreerd. In de Basisregistratie Personen (Brp) staat vermeld dat tussen 1 oktober 2014 en 1 juli 2017 personen ingeschreven hebben gestaan op de beide adressen. Er is volgens verweerder sprake geweest van permanente bewoning van de woningen, waardoor deze deel zijn uit gaan maken van de woningvoorraad. Nu is gebleken dat de woningen zijn gebruikt voor kortdurende vakantieverhuur, is er volgens verweerder sprake van onttrekking van de woningen aan de woningvoorraad. Deze onttrekking van de woningen aan de woningvoorraad is alleen toegestaan wanneer hiervoor de benodigde vergunningen zijn verleend. Deze vergunningen zijn niet aan eisers verleend, zodat sprake is van overtreding van de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening.
Gronden beroep
3. Eisers stellen zich in beroep op het standpunt dat van onttrekking van woonruimte geen sprake is geweest. De woningen hebben volgens eisers geen bestemming wonen gehad en er is ook geen sprake geweest van permanente bewoning. Eisers hebben een omgevingsvergunning aangevraagd, welke vergunning aan hen is verleend voor het realiseren van woonappartementen. Op dat moment was voor eisers onduidelijk welke andere vergunning zij hadden moeten aanvragen. Ook was niet duidelijk of verweerder beleid had opgesteld voor deze vergunningen. De woningen zijn volgens eisers altijd bedoeld geweest voor gebruik voor short stay, op een enkele uitzondering na waarin sprake was van gebruik voor kortdurende vakantieverhuur. Dit betekent volgens eisers dat de woningen nooit tot de woningvoorraad zijn gaan behoren. Dat op de adressen personen stonden ingeschreven in de BRP is niet bepalend voor de aard en duur van het verblijf van deze personen op de adressen. Dat personen staan ingeschreven op de adressen ligt bovendien buiten de invloedssfeer van eisers. Voor eisers was voor januari 2018 niet duidelijk welke vergunning iemand die woonruimte wilde verhuren voor short stay moest aanvragen. Deze onduidelijkheid is ook door verweerder erkend. Op 11 juni 2020 heeft verweerder voor de twee genoemde adressen tijdelijke omgevingsvergunningen voor het gebruik van de woningen voor ‘short stay’ verleend. Door verweerder is in dit verband ook vastgesteld dat ten aanzien van de woningen voor 1 januari 2018 ook sprake is geweest van short stay. Eisers stellen zich op het standpunt dat er geen sprake is geweest van een overtreding, zodat verweerder ten onrechte bestuurlijke boeten heeft opgelegd.
Is er sprake van onttrekking aan de woningvoorraad?
4. Uit het wettelijk kader volgt dat een woonruimte die tot de woonruimtevoorraad behoort, niet zonder vergunning aan de bestemming tot bewoning mag worden onttrokken. De vraag is of eisers de woningen gelegen aan de [adres 2] en [adres 1] te [woonplaats] gedurende enige periode aan de woningvoorraad hebben onttrokken. Daartoe is allereerst van belang of de woningen op enig moment tot de permanente woningvoorraad zijn gaan behoren.
5. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) [1] moet aan de hand van objectieve maatstaven worden beoordeeld of in een concrete situatie sprake is van permanente bewoning, waarbij het feitelijk gebruik niet doorslaggevend is. Van belang kan zijn hoe een woning staat geregistreerd en of op het adres personen in de Brp staan ingeschreven, maar dit laatste is niet doorslaggevend.
6. De rechtbank stelt vast dat niet betwist is door eisers dat de woningen geregistreerd staan met de functie ‘wonen’ in de BAG en dat er een omgevingsvergunning is verleend met bestemming ‘wonen’. Dit betekent dat de woningen op enig moment juridisch gezien bestemd zijn geweest voor permanente bewoning. De inschrijving in de Brp van personen op de adressen heeft verweerder als bijkomend argument kunnen betrekken bij de beoordeling of sprake is van permanente bewoning van de woningen. De rechtbank is van oordeel dat de woningen op enig moment tot de woningvoorraad zijn gaan behoren. Dat eisers niet wisten welke vergunning zij anders moesten aanvragen leidt niet tot een andere conclusie.
7. Niet in geschil is dat de woningen voor short stay zijn gebruikt en een enkele keer zijn verhuurd voor een kortdurende periodes ten tijde van de controles door verweerder en dat eisers daarvoor geen vergunning hadden. Bij short stay worden de woningen, zij het tijdelijk, aan de woningvoorraad onttrokken. Dit geldt eveneens voor de situatie waarin de woningen worden verhuurd voor een kortdurende periode vanwege vakantie. De woningen waren niet beschikbaar voor duurzame bewoning en zijn dus aan de woonruimtevoorraad onttrokken. Dit geldt ook bij het eenmalig voor een korte periode verhuren van een woning. De rechtbank wijst voor dit oordeel naar de uitspraak van de ABRvS van 10 april 2019 [2] . Dit betekent dat eisers door de woningen voor short stay te verhuren, de woningen aan de bestemming tot wonen hebben onttrokken, zonder dat zij daarvoor een vergunning hadden. Dit is in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014.
Kan de overtreding eisers worden verweten?
8. Bij overtreding van artikel 4.1.2 van de Huisvestingsverordening legt verweerder op grond van artikel 5.2 en bijlage 2 bij de verordening een boete op van € 12.500,- voor het zonder vergunning bedrijfsmatig onttrekken van woonruimte. Het boetestelsel uit de Huisvestingsverordening is als zodanig naar het oordeel van de rechtbank niet onredelijk. Er wordt geen bestuurlijke boete opgelegd als de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
9. Eisers hebben betoogd dat er in hun situatie geen sprake is van verwijtbaarheid, omdat niet duidelijk is geweest of voor het gebruik van de woningen voor short stay een onttrekkingsvergunning nodig was. In dit verband hebben eisers verwezen naar de Beleidsregels tijdelijk verblijf (Short Stay) gemeente Utrecht van 21 februari 2020 [3] en de Toelichting daarop. Daarin is onder meer bepaald dat een omgevingsvergunning voor tijdelijk verblijf niet kan worden verleend wanneer er sprake is van een woonbestemming. De enige uitzonderingsmogelijkheid daarop is wanneer er sprake is van een tijdelijk verblijf accommodatie die aantoonbaar als tijdelijk verblijf accommodatie geëxploiteerd werd vóór 1 januari 2018. Eisers hebben ter zitting verder naar voren gebracht dat zij de woningen voor short stay hebben verhuurd, dat zij betrokken zijn geweest bij gesprekken met de gemeente over de vraag of voor deze verhuur een vergunning diende te worden aangevraagd en dat deze gesprekken hebben plaatsgevonden voorafgaand aan het opstellen van de Beleidsregels tijdelijk verblijf (Short Stay). Ter zitting is door eisers gesteld dat verweerder tijdens deze gesprekken heeft toegezegd om voorafgaand aan de nieuwe beleidsregels niet handhavend op te treden.
10. In de Toelichting op de Beleidsregels tijdelijk verblijf (Short Stay) is onder artikel 5 neergelegd:
“Voor de uitzonderingsmogelijkheid voor bestaande tijdelijk verblijf accommodaties onder een woonbestemming is de datum van 1 januari 2018 gehanteerd, omdat vanaf die datum door de gemeente in verlening van vergunningen voor bouwkundig splitsen en woningvorming duidelijk gecommuniceerd is, dat het gebruik van de nieuwe appartementen voor tijdelijk verblijf (short stay) niet is toegestaan. In de periode voor 1 januari 2018 was er geen specifiek beleid voor tijdelijk verblijf en was voor een exploitant van een short stay accommodatie niet duidelijk welke vergunning hij hiervoor moest aanvragen.“
11. De rechtbank is van oordeel dat de overtreding eisers niet kan worden verweten. Allereerst is daarbij van belang dat de rechtbank eisers kan volgen in hun standpunt dat het voor hen tot het moment dat de Beleidsregels tijdelijk verblijf (Short Stay) zijn gaan gelden onduidelijk was of zij vanaf het moment dat zij de woningen voor tijdelijk verblijf verhuurden welke vergunning moesten aanvragen. Onbetwist is hierover door eisers gesteld dat zij hierover in overleg waren met verweerder. Tijdens deze gesprekken met verweerder hebben eisers nooit ontkend dat zij de woningen voor short stay en ook voor kortdurende vakantieverhuur gebruikten. In die gesprekken heeft verweerder volgens eisers aangegeven niet te gaan handhaven zolang er geen duidelijk beleid is vastgesteld. In april 2020 zijn de Beleidsregels tijdelijk verblijf (Short Stay) in werking getreden en hebben eisers een tijdelijke vergunning voor Short Stay gekregen. Dat verweerder de situatie voor exploitanten van short stay accommodaties ten tijde van belang ook onduidelijk vond volgt uit de onder rechtsoverweging 10 weergegeven toelichting op de Beleidsregels onder artikel 5. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat eisers in dit geval geen verwijt valt te maken van de overtreding van de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening, nu voor 1 januari 2018 geen sprake was van specifiek beleid voor tijdelijk verblijf, eisers daarover wel in contact zijn geweest met verweerder en het voor eisers niet duidelijk was welke vergunning zij hiervoor moesten aanvragen. Verweerder had daarom in dit geval van boeteoplegging moeten afzien. Dit betekent dat het beroep gegrond is. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit.
12. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Gelet op het bepaalde in artikel 8:72a van de Awb zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien door de hoogte van de bestuurlijke boete te bepalen op nihil en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen bestreden besluit.
13. Gelet op hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 11 bepaalt de rechtbank dat de bestuurlijke boeten op nihil worden gesteld.
14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
15. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.100,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de aan eisers opgelegde bestuurlijke boeten op nihil worden gesteld;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 2.100,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Reijnierse, rechter, in aanwezigheid van mr. R.G. Kamphof, griffier. De beslissing is uitgesproken op 10 december 2020 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
(…)
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
(…)
3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2015
Artikel 4.1.1 Werkingsgebied
Het bepaalde in deze paragraaf is van toepassing op gebouwen die woonruimten bevatten
met een WOZ-waarde lager dan € 305.000 (prijspeil 2015).
Artikel 4.1.2 Vergunningplicht:
Het is verboden om zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte, aangewezen in artikel 4.1.1:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken;
(…)
Artikel 5.2 Bestuurlijke boete
1. a. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete voor de overtreding van artikel 2.2.1, eerste en tweede lid, artikel 4.1.2, artikel 4.1.7, artikel 4.2.2 en artikel 4.2.5.
b. Burgemeester en wethouders bepalen de hoogte van de op te leggen boete overeenkomstig de tabel in bijlage 2.
(…)
Bijlage 2 Tabel bestuurlijke boete:
Zonder vergunning onttrekken van woonruimte, bedrijfsmatig, € 12.500,-.