Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/2521
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 oktober 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. A.D. van Koningsveld),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijdemeren, verweerder
(gemachtigde: A. Debie).
Inleiding
1. Eiser is eigenaar van twee naast elkaar gelegen percelen aan de [adres] in [plaats] (hierna: het perceel). Het perceel is gelegen op het recreatiepark [Naam recreatiepark] . Op het perceel staat een recreatiewoning. In de loop der jaren heeft eiser op het perceel onder andere een aanbouw en een dubbele carport gebouwd. Eiser beschikt over een omgevingsvergunning voor de bouw van de dubbele carport.
2. In 2009 is eiser gestart met de herstelwerkzaamheden van de dubbele carport. Eiser heeft toen ook een derde carport aangebouwd. Tijdens deze werkzaamheden heeft verweerder aan eiser op 19 maart 2009 een bouwstop opgelegd. De bouwstop is aan eiser bevestigd met de brief van 25 maart 2009. Eiser heeft vervolgens alsnog een omgevingsvergunning aangevraagd voor het vernieuwen van de dubbele carport. Deze aanvraag is door verweerder afgewezen in verband met strijd met het bestemmingsplan. Vervolgens heeft verweerder op 1 december 2009 aan eiser een persoonlijke gedoogbeschikking verleend voor de carport.
2. Op 4 september 2018 heeft verweerder aan eiser het voornemen kenbaar gemaakt om handhavend op te treden tegen de garages en de aanbouw op het perceel. Eiser heeft daartegen zienswijze ingediend. Na een controle door een toezichthouder van verweerder is op 5 november 2018 vastgesteld dat eiser de garages en de aanbouw niet heeft verwijderd. Verweerder heeft aan eiser daarom op 15 november 2018 (het primaire besluit) een last onder dwangsom opgelegd om binnen zes weken de garages en de aanbouw op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden op last van een dwangsom van € 20.000,- ineens. Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
3. Met het besluit van 4 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Eiser heeft vervolgens beroep ingesteld en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.
Procedure bij de rechtbank
4. Het verzoek en het beroep van eiser zijn door de voorzieningenrechter behandeld op de zitting van 6 september 2019. Op de zitting hebben partijen aan de hand van vragen van de voorzieningenrechter hun belang en hun standpunten nader toegelicht. Verweerder heeft toen de begunstigingstermijn verlengd tot de uitspraak in de bodemzaak (UTR 19/2521). Eiser heeft daarop zijn verzoek om een voorlopige voorziening ingetrokken. De voorzieningenrechter heeft de zaak vervolgens aangehouden en verweerder in de gelegenheid gesteld om op een tweetal vragen van de voorzieningenrechter een nader onderbouwd standpunt in te nemen.
5. Met de brief van 6 november 2019 heeft verweerder zijn standpunt nader onderbouwd. Eiser heeft hier op 15 januari 2020 op gereageerd. De rechtbank heeft vervolgens aan partijen gevraagd om toestemming voor het sluiten van het onderzoek zonder nadere zitting. Eiser heeft deze toestemming geweigerd. Als gevolg van de maatregelen rondom het coronavirus was het niet mogelijk om in de periode van 17 maart 2020 tot 11 mei 2020 een zitting te plannen. Eiser heeft de rechtbank geïnformeerd dat hij, vanwege de aard van de zaak, niet wil deelnemen aan een zitting via Skype for Business. De geplande zitting kon vervolgens meerdere malen niet doorgaan. Verweerder heeft op 25 mei 2020 nog een pleitnotitie ingediend. Op 2 juli 2020 heeft eiser nog aanvullende stukken ingediend.
6. Op 31 augustus 2020 heeft de tweede behandeling van de zaak plaatsgevonden. Eiser was aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder was wegens onvoorziene omstandigheden verhinderd, maar heeft toestemming gegeven de zaak te behandelen in zijn afwezigheid.
Het geschil
7. Tussen partijen is in geschil of verweerder bevoegd is om handhavend op te treden in deze zaak. Daarbij gaat het vooral over de vraag of de drie garages op het perceel van eiser al dan niet vallen onder de werking van de gedoogbeschikking van 1 december 2009 en of eiser de voorwaarden uit de gedoogbeschikking heeft overtreden. Partijen zijn het daarnaast oneens over het antwoord op de vraag of de aanbouw een vergunningsplichtig bouwwerk is.
Beoordeling door de rechtbank
De garages
8. Tussen partijen is niet in geschil, en ook de rechtbank overweegt, dat de garages op het perceel in strijd zijn met het geldende bestemmingsplan ‘Tussen de Dijken’. De door verweerder op 1 december 2009 aan eiser afgegeven gedoogbeschikking brengt immers al met zich dat door eiser een norm wordt overtreden, die door verweerder niet wordt gehandhaafd. Eiser betwist ook niet dat hij overtreder is.
9. Omdat er sprake is van een overtreding en eiser ook als overtreder kan worden aangemerkt, geldt voor verweerder de beginselplicht tot handhaving. Van handhavend optreden kan worden afgezien wanneer er sprake is van bijzondere omstandigheden. Dit is onder andere het geval indien er sprake is van concreet zicht op legalisatie of als handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de te dienen belangen. Daarnaast kan ook een gedoogbeschikking aanleiding zijn voor verweerder om af te zien van de beginselplicht tot handhaving.
Vallen de drie garages onder de gedoogbeschikking?
10. In de gedoogbeschikking van 1 december 2009 besluit verweerder dat de carport op het perceel mag blijven staan. De gedoogbeschikking wordt verleend voor het bouwwerk in zijn bestaande vorm. Verweerder heeft daaraan de voorwaarde verbonden dat de gedoogbeschikking zal eindigen bij iedere wijziging in de uiterlijke vorm van de carport of bij elke vorm van vervreemding of iedere verandering in het gebruik. De rechtbank stelt vast dat in de gedoogbeschikking niet is vastgelegd wat op dat moment de uiterlijke vorm van het bouwwerk is of wat de afmetingen van het bouwwerk zijn.
11. Tussen partijen is in geschil waarvoor de gedoogbeschikking precies is afgegeven. Volgens verweerder is dat voor twee carports, zoals blijkt uit de tekening bij het besluit van 28 juli 2009 tot weigering van de aangevraagde bouwvergunning. De drie garages die nu op het perceel staan vallen daarmee volgens verweerder niet onder de gedoogbeschikking. Verweerder stelt zich daarom op het standpunt dat de gedoogbeschikking is geëindigd en dat hij bevoegd is om over te gaan tot handhaving.
12. Eiser stelt zich daarentegen op het standpunt dat de drie garages al in hun huidige vorm op het perceel stonden ten tijde van het afgeven van de gedoogbeschikking. Eiser heeft zijn standpunt onderbouwd met verschillende getuigenverklaringen. Volgens eiser is de gedoogbeschikking in stand gebleven en vormt dit een beletsel voor verweerder om handhavend op te treden.
13. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat er ten tijde van het afgeven van de gedoogbeschikking twee carports op het perceel stonden. De gedoogbeschikking geeft daartoe geen aanknopingspunten, temeer nu daarin niet is vastgelegd wat het bouwwerk ‘in zijn bestaande vorm’ is. Eiser heeft een tijdpad geschetst van de gebeurtenissen die hebben plaatsgevonden in de periode van maart 2009 tot en met december 2009. Dit is door eiser ook met verschillende documenten en getuigenverklaringen onderbouwd. Gelet op het door eiser geschetste tijdsverloop en de uitgevoerde bouwwerkzaamheden acht de rechtbank het niet onaannemelijk dat er op het moment van het afgeven van de gedoogbeschikking drie garages op het perceel stonden. De rechtbank sluit daarbij niet uit dat eiser in weerwil van de (mondelinge) bouwstop en de geweigerde omgevingsvergunning door is gegaan met het verbouwen van de dubbele carport tot drie garages. Verweerder heeft zijn standpunt ook niet op andere wijze onderbouwd. Omdat niet onaannemelijk is dat de drie garages tijdens het afgeven van de gedoogbeschikking op het perceel stonden, vallen de drie garages onder de gedoogbeschikking. Dat betekent dat verweerder daarom niet handhavend kan optreden.
Is de gedoogbeschikking overtreden door het realiseren van de aanbouw?
14. Verweerder heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de voorwaarden uit de gedoogbeschikking zijn overtreden door het realiseren van de aanbouw. Volgens verweerder is de aanbouw aan de garages vast gebouwd zodat daarmee de uiterlijke vorm van de garages is gewijzigd. Omdat een van de voorwaarden uit de gedoogbeschikking daarmee is overtreden is de gedoogbeschikking geëindigd, zodat verweerder bevoegd is om handhavend op te treden tegen de drie garages.
15. De rechtbank volgt verweerder daarin niet. Zowel eiser, als verweerder hebben (lucht)foto’s van de situatie op het perceel overgelegd. Daarmee kan worden vastgesteld dat de aanbouw tegen de achterzijde van de garages is gebouwd en samen met de garages één geheel vormt. De rechtbank ziet daarin echter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de uiterlijke vorm van de garages is gewijzigd. In de gedoogbeschikking is niet nader omschreven wanneer sprake is van het wijzigen van de uiterlijke vorm van het bouwwerk. Ook heeft verweerder niet gemotiveerd toegelicht dat de uiterlijke vorm van de garages is gewijzigd door het realiseren van de aanbouw. Gelet op de formulering in de gedoogbeschikking kan naar het oordeel van de rechtbank alleen sprake zijn van een overtreding van deze voorwaarde als er wijzigingen worden aangebracht in het uiterlijk van de garages zelf. Dat is bijvoorbeeld het geval als de bakstenen van de garages worden vervangen door hout of wanneer de garages worden voorzien van een dak of extra ramen. Door het realiseren van de aanbouw kan niet gesproken worden van een wijziging van het uiterlijk van de garages zelf. Uit het voorgaande volgt dat de gedoogbeschikking ook om die reden niet is komen te vervallen.
Kan verweerder toch handhavend optreden?
16. De gedoogbeschikking van 1 december 2009 van eiser in stand is gebleven. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt echter dat een gedoogbeschikking geen duurzaam beletsel vormt voor verweerder om handhavend op te treden. [1] Als verweerder ondanks het bestaan van een gedoogbeschikking toch overgaat tot handhaving moet hij motiveren waarom de belangen van het doorbreken van de gedoogbeschikking, zwaarder wegen dan het in stand laten daarvan. In het verkort proces-verbaal van de zitting van 6 september 2019 is verweerder daarom in de gelegenheid gesteld om te onderbouwen of hij het handhavingstraject zou voortzetten als de gedoogbeschikking in stand zou blijven en zo ja, welke motivering verweerder daaraan ten grondslag legt.
17. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder niet in zijn motiveringsplicht geslaagd. In de brief van 6 november 2019 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat hij, ook als de gedoogbeschikking in stand zal blijven, het handhavingstraject zal voortzetten. Verweerder heeft vervolgens in algemene bewoordingen beschreven wat de gevolgen zijn van afzien van handhaving. Verweerder heeft echter nagelaten om concreet te motiveren waarom het belang van verweerder om handhavend op te treden in dit geval zo zwaar weegt, dat daarvoor de aan eiser verleende gedoogbeschikking moet wijken. De door verweerder gegeven motivering acht de rechtbank dan ook onvoldoende. Ook op deze grond mocht verweerder niet tot handhaving overgaan.
Conclusie garages
18. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat de gedoogbeschikking voor de drie garages in stand is gebleven en dat verweerder onvoldoende gemotiveerd heeft toegelicht waarom het belang van handhaving zo groot is, dat daarvoor de gedoogbeschikking van eiser moet wijken. Dit betekent dat de beroepsgrond van eiser slaagt en dat verweerder ten onrechte is overgaan tot handhaving van de drie garages op het perceel. De rechtbank zal in rechtsoverweging 29. van deze uitspraak ingaan op de conclusie die hieraan moet worden verbonden. In de hierna volgende overwegingen zal de rechtbank eerst ingaan op de rechtmatigheid van de handhaving tegen de aanbouw.
De aanbouw
19. De door verweerder opgelegde last onder dwangsom richt zich ook tegen de aanbouw op het perceel van eiser. De aanbouw is tegen de erfgrens en de drie garages aangebouwd. Hierdoor resteren er twee open zijden die afgesloten kunnen worden met een zeil. Tussen partijen is niet in geschil dat de aanbouw niet valt onder de aan eiser verleende gedoogbeschikking van 1 december 2009 en dat eiser voor de aanbouw geen omgevingsvergunning heeft. Het geschil tussen partijen richt zich op de vraag of de aanbouw al dan niet vergunningsplichtig is en of verweerder dus bevoegd was om handhavend op te treden tegen de aanbouw.
Is er sprake van een overtreding?
20. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aanbouw vergunningsplichtig is. Verweerder baseert zich daarvoor op artikel 2, derde lid, sub g, onder 3 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Hieruit volgt dat een bijbehorend bouwwerk niet vergunningsvrij kan worden gerealiseerd aan of bij een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf. Omdat de aanbouw is gerealiseerd bij de recreatiewoning van eiser is er volgens verweerder geen sprake van een vergunningsvrij bouwwerk. Volgens verweerder kan ook geen toepassing worden gegeven aan artikel 3 van Pro bijlage II van het Bor. De aanbouw is in strijd met het bestemmingsplan omdat de maximaal te bebouwen oppervlakte van het perceel volgens de geldende planregels al is overschreden.
21. Eiser voert aan dat de aanbouw vergunningsvrij is. Eiser betwist dat artikel 2, derde lid, sub g, onder 3 van bijlage II van het Bor van toepassing is. Volgens eiser is de aanbouw aan de garages vast gebouwd zodat er geen sprake is van een bouwwerk aan of bij een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf. Eiser heeft verder toegelicht waarom volgens hem artikel 3, eerste lid, van bijlage II van het Bor op de aanbouw van toepassing is, zodat sprake is van een vergunningsvrij bouwwerk.
22. Naar het oordeel van de rechtbank is de aanbouw een vergunningsplichtig bouwwerk zoals bedoeld in artikel 2, derde lid, sub g, onder 3 van bijlage II van het Bor. Uit de foto’s en de toelichting van eiser op de zitting kan de aanbouw worden gezien als een overdekt terras of als tuinkamer. Gelet op de functie van de aanbouw kan de rechtbank verweerder volgen in zijn toelichting dat de aanbouw dus is gerealiseerd ten behoeve van het recreatief nachtverblijf. Dat de aanbouw aan de garages vast is gemaakt en niet is verbonden met de recreatiewoning, doet daar niet aan af. De aanbouw is naar zijn aard en functie niet gerealiseerd ten behoeve van de garages. Uit het voorgaande volgt dat de aanbouw vergunningsplichtig is terwijl eiser niet over een omgevingsvergunning beschikt. Dit betekent dat sprake is van een overtreding. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser, als eigenaar van het perceel, de overtreder is. Ook ten aanzien van de aanbouw geldt daarom voor verweerder de beginselplicht tot handhaving zoals ook omschreven in rechtsoverweging 9. van deze uitspraak.
Zijn er bijzondere omstandigheden om af te wijken van de beginselplicht?
23. Naar het oordeel van de rechtbank zijn er geen bijzondere omstandigheden waardoor verweerder moet afwijken van zijn beginselplicht tot handhaving. Uit vaste rechtspraak van de ABRvS volgt dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie als het bevoegd gezag niet bereid is om mee te werken aan legalisatie en dat standpunt op voorhand niet onhoudbaar is [2] . In deze zaak heeft verweerder toegelicht dat hij niet bereid is om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen voor de aanbouw. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de opzet van een recreatiewoning kleinschalig moet blijven om daarmee permanent verblijf te ontmoedigen en om te voorkomen dat gebieden voor recreatiewoningen teveel bebouwd worden. De rechtbank kan deze toelichting van verweerder volgen en acht dat standpunt op voorhand niet onhoudbaar. Ook is niet gesteld of gebleken sprake is van andere bijzondere omstandigheden waardoor handhaving van de aanbouw onevenredig is in verhouding tot de te dienen belangen.
Is er sprake van een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel?
24. Eiser voert aan dat handhaving van de aanbouw in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Op het recreatiepark zijn meerdere woningen waarbij een soortgelijke, of zelfs een grotere aanbouw is gebouwd. Voor deze aanbouwen zijn door verweerder wel omgevingsvergunningen verleend, dan wel worden ze door verweerder gedoogd. Eiser heeft ter onderbouwing diverse foto’s overgelegd van aanbouwen bij recreatiewoningen op het park. Daarnaast heeft eiser gewezen op e-mails van verweerder van 28 december 2018 en 15 januari 2019 gericht aan de heer [A] , eigenaar van het perceel naast eiser. In de e-mail wordt bevestigd dat verweerder niet handhavend optreedt tegen het bouwwerk van de heer [A] als het wordt gewijzigd naar een overkapping zonder wanden. Eiser stelt dat zijn aanbouw ook een overkapping zonder wanden is, zodat sprake is van een gelijk geval. Omdat verweerder desondanks handhavend optreedt tegen de aanbouw van eiser, en verweerder niet bereid om eiser voor de aanbouw een omgevingsvergunning te verlenen vindt eiser dat hij door verweerder ongelijk behandeld wordt.
25. Naar het oordeel van de rechtbank slaagt eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel niet. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel moet in ieder geval sprake zijn van gelijke gevallen. Niet is gebleken dat daarvan in dit geval sprake is. Uit de toelichting van verweerder blijkt dat het bouwwerk van de heer [A] aanvankelijk vaste wanden had. De heer [A] is door verweerder daarom verzocht om de wanden te verwijderen. Volgens verweerder moet het bouwwerk nog aan een hercontrole worden onderworpen om te bezien of het bouwwerk nu wel voldoet. De aanbouw van eiser heeft twee open zijden die kunnen worden afgesloten met een zeil. Een van de andere zijde van de aanbouw zit vast aan de garages en de laatste zijde van de aanbouw is een stenen muur die tevens de perceelsgrens vormt. De aanbouw van eiser is dus geen aanbouw met open zijden en kan dat, vanwege de aansluiting aan de perceelsgrens en de aanbouw aan de garages, ook niet worden. Gelet op het voorgaande is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een gelijk geval. Voor de overige gevallen heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat er meerdere illegale bouwwerken op het park zijn gerealiseerd, zodat deze gevallen voor verweerder geen beletsel zijn om handhavend op te treden tegen de aanbouw van eiser. Handhaving van illegale bouwwerken heeft inmiddels de prioriteit van verweerder. Verweerder zal dus ook handhavend optreden tegen andere overtreders op het park. De rechtbank kan deze toelichting van verweerder volgen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.
Overige omstandigheden
26. Eiser heeft tot slot nog aangevoerd dat verweerder niet bevoegd is om handhavend op te treden vanwege de tijd die is verstreken tussen het bouwen van de aanbouw en de handhaving door verweerder. Bovendien brengt het afbreken van de aanbouw een grote ravage met zich. Eiser zal veel tijd en geld moeten investeren om dit te herstellen.
27. De rechtbank volgt eiser daarin niet. Dat de aanbouw al lang op het perceel van eiser staat en verweerder daar niet eerder handhavend tegen heeft opgetreden, maakt niet dat handhavend optreden nu niet meer geoorloofd is. Verweerder heeft in dat kader ook toegelicht dat hij in het verleden niet de capaciteit en middelen had om handhavend op te treden tegen illegale bebouwing op het recreatiepark. Inmiddels heeft de situatie op het recreatiepark de aandacht van verweerder en wordt er handhavend opgetreden. Tot slot maakt ook het feit dat eiser tijd en geld moet investeren om de aanbouw af te breken niet dat verweerder niet handhavend mag optreden. Naar het oordeel van de rechtbank maakt deze investering van eiser niet dat handhaving onevenredig is in verhouding tot het belang dat met handhaving wordt gediend. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie aanbouw
28. Uit het voorgaande volgt dat de aanbouw van eiser vergunningsplichtig is. Omdat eiser niet over een omgevingsvergunning voor de aanbouw beschikt en verweerder ook niet bereid is om deze aan eiser te verlenen is verweerder bevoegd om handhavend op te treden tegen de aanbouw op het perceel van eiser.
Conclusie
29. Met het primaire besluit van 15 november 2018 is verweerder handhavend opgetreden tegen zowel de drie garages als de aanbouw. Uit deze uitspraak volgt dat de last onder dwangsom voor zover deze ziet op de garages ten onrechte is opgelegd, maar dat verweerder terecht handhavend is opgetreden tegen de aanbouw van eiser. Het beroep van eiser voor zover gericht tegen de handhaving van de drie garages, is daarom gegrond. Nu verweerder één last met één dwangsom en begunstigingstermijn heeft opgelegd zal de rechtbank daarom het bestreden besluit van 4 juni 2019 vernietigen en het primaire besluit herroepen. De rechtbank draagt verweerder op om, met inachtneming van het bepaalde in deze uitspraak, een nieuw primair besluit te nemen.
De kosten van de bezwaar- en beroepsprocedure
30. Omdat de rechtbank het beroep van eiser gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 174,- vergoedt.
31. De kosten van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vast op € 2.362,50. Daarbij is de rechtbank uitgegaan van een waarde per punt van € 525,-, een wegingsfactor 1 en van de volgende proceshandelingen:
- 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift;
- 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting;
- 1 punt voor het indienen van het beroepschrift;
- 1 punt voor het verschijnen op de zitting;
- 0,5 punt voor het verschijnen op de nadere zitting (anders dan na tussenuitspraak).
Beslissing
De rechtbank:
-
verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat verweerder een nieuw primair besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op om het griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.362,50.
Deze uitspraak is gedaan op 1 oktober 2020 door mr. N.H.J.M. Veldman-Gielen, rechter, in aanwezigheid van mr. C.H. Verweij, griffier. Als gevolg van de maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra dat weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.