Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 20/2006
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 oktober 2020 in de zaak tussen
[eiser 1] ,
[eiser 2] & [eiser 3] ,
[eiser 4] & [eiser 5] ,
allen te [woonplaats] , eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amersfoort (het college), verweerder
(gemachtigde: mr. drs. H. Maaijen).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[vergunninghouder](vergunninghouder), te [woonplaats] en
[A] & [B](toekomstige bewoners), te [woonplaats] ,
(gemachtigde: mr. J.J.D. van Doleweerd)
Inleiding
Het voormalig agrarische perceel [perceel] in [plaats] zal worden herontwikkeld. Op het perceel zullen vier woningen worden gerealiseerd. Deze uitspraak gaat alleen over het bouwplan op kavel 1, dat inmiddels het adres
[kavel 1] heeft (de kavel).
[kavel 1] heeft (de kavel).
Vergunninghouder heeft voor de kavel een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het bouwen van een woning met bijbehorende bouwwerken.
Op grond van deze aanvraag heeft het college op 5 september 2019 een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen (de omgevingsvergunning). Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen deze omgevingsvergunning.
Met een besluit van 23 april 2020 (het bestreden besluit) heeft het college ook een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. Voor het overige heeft het college de omgevingsvergunning in stand gelaten.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De zaak is behandeld op de zitting van 29 september 2020, gelijktijdig – maar niet gevoegd – met het verzoek om een voorlopige voorziening over kavel 2, [kavel 2] (zaaknummer UTR 20/2765). Eisers [eiser 1] , [eiser 2] en [eiser 4] waren hierbij aanwezig. Ook de gemachtigde van het college, de gemachtigde van vergunninghouder en [B] waren aanwezig.
Overwegingen
Wat mag er op de kavel worden gebouwd volgens het bestemmingsplan?
1. Tussen partijen is in de eerste plaats in geschil wat er volgens de bouwregels in het bestemmingsplan op de kavel gebouwd mag worden.
2. Op de kavel is het bestemmingsplan ‘Schothorst-Zielhorst’ (het bestemmingsplan) van toepassing. Op grond van het bestemmingsplan heeft de kavel de bestemmingen ‘Wonen – 5’ en ‘Tuin’. Partijen zijn het er over eens en de rechtbank stelt ook vast dat de kavel op grond van de bestemming ‘Wonen – 5’, voor zover voor deze uitspraak relevant, is bestemd voor een woning met bijbehorende bouwwerken [1] . Op de kavel mag dus een woning met bijbehorende bouwwerken worden gebouwd.
3. Wat zijn bijbehorende bouwwerken? Dat zijn uitbreidingen van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op het perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd en met de aarde verbonden bouwwerken met een dak [2] . Hieruit volgt dus dat ook uitbreidingen van een hoofdgebouw een bijbehorend bouwwerk zijn. Voor bijbehorende bouwwerken, en dus ook voor uitbreidingen van het hoofdgebouw, gelden de bouwregels zoals deze zijn opgenomen in artikel 21.2.2 van de regels van het bestemmingsplan. De bouwregels zoals opgenomen in artikel 21.2.1 zijn niet van toepassing op bijbehorende bouwwerken.
4. De rechtbank stelt vast dat het bouwplan waarvoor de omgevingsvergunning is verleend volgens de tekeningen die onderdeel uitmaken van deze vergunning bestaat uit een hoofdgebouw en een bijbehorend bouwwerk. Het bijbehorend bouwwerk is een uitbreiding van het hoofgebouw, maar is lager dan het hoofdgebouw en verder naar achteren op de kavel gesitueerd. Ook de tweede bouwlaag in het hoofgebouw, waarover later in deze uitspraak meer, is een uitbreiding van het hoofgebouw en dus een bijbehorend bouwwerk.
5. Eisers voeren aan dat met de woning in de bestemmingsomschrijving wordt bedoeld de combinatie van het met elkaar verbonden hoofdgebouw en de bijbehorende bouwwerken. Volgens eisers vormt het bouwplan als één geheel de woning en gelden hiervoor de bouwregels zoals deze zijn opgenomen in artikel 21.2.1 van de regels van het bestemmingsplan. Zij baseren zich hierbij op de definitiebepaling voor woning in het bestemmingsplan [3] .
6. Naar het oordeel van de rechtbank is de uitleg van het bestemmingsplan door eisers – gelet op de bestemmingsomschrijving – onjuist. Het college heeft bij de toets van het bouwplan aan het bestemmingsplan terecht het onderscheid aangehouden tussen het hoofdgebouw en bijbehorende bouwwerken zoals dat door vergunninghouder bij zijn aanvraag is aangegeven. De definitie van woning in het bestemmingsplan doet aan dit onderscheid tussen het hoofdgebouw en bijbehorende bouwwerken niets af. De uitleg van eisers is ook niet logisch. Die uitleg zou immers betekenen dat bij een uitbreiding van een hoofdgebouw nooit meer sprake zou zijn van een bijbehorend bouwwerk. Dat is niet de bedoeling.
7. Uit wat hiervoor is opgenomen over wat er volgens het bestemmingsplan op de kavel mag worden gebouwd, vloeit voort dat de punten waarop het bouwplan afwijkt van de bouwregels van het bestemmingsplan veel beperkter zijn dan waar eisers in hun beroepschrift vanuit gaan.
Erfgrens
8. Zo is de rechtbank met het college van oordeel dat het bouwplan voldoet aan de op grond van het bestemmingsplan voorgeschreven afstand tussen de woning en de erfgrens [4] . Het hoofdgebouw wordt op een afstand van meer dan 3 meter van de erfgrens gebouwd. In de bouwregels voor bijbehorende bouwwerken is geen afstandseis tot de erfgrens opgenomen.
Berekening inhoud en oppervlakte
9. Verder betekent wat hiervoor is opgenomen onder 1 tot en met 6 dat de oppervlakte en de inhoud van de bijbehorende bouwwerken geen onderdeel uitmaken van de oppervlakte en de inhoud van de woning. Hiervan uitgaande kan de rechtbank de berekeningen van het college van de oppervlakte en de inhoud van de woning volgen. Hierop moet overigens nog wel een correctie plaatsvinden, deze komt onder 15 aan de orde.
10. Over de berekening van de oppervlakte van de woning voeren eisers aan dat het college hierbij ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de dakoverstek van het hoofdgebouw. De rechtbank volgt hier het college dat overstekken de bouwgrenzen met 1 meter mogen overschrijden [5] en deze buiten de buitenwerkse gevelvlakken uitsteken en dus niet hoeven te worden meegenomen bij de berekening van de oppervlakte van de woning.
Onderbreking van de kap
11. Eisers voeren daarnaast nog aan dat het bouwplan in strijd is met de bouwregels van het bestemmingsplan, omdat de kap van het hoofdgebouw niet doorloopt waar dit tegen het bijbehorend bouwwerk is aangebouwd en omdat de woning aan de linker voorzijde voor een gedeelte niet is voorzien van een kap. Volgens het bestemmingsplan mag het hoofdgebouw worden afgedekt met een kap, maar als deze ontbreekt moet de woning volgens eisers worden afgedekt met een plat dak. Eisers nemen het standpunt in dat een deel van het hoofdgebouw niet is afgedekt met een kap, maar dat ook geen sprake van een plat dak. Daarom is het bouwplan volgens hen in strijd met artikel 21.2.1, aanhef en onder e, van het bestemmingsplan.
12. De rechtbank is met het college van oordeel dat ondanks de door eisers genoemde onderbrekingen van de kap het hoofdgebouw nog steeds een hoofdvorm heeft van een woning met een kap. De onderbrekingen leveren naar het oordeel van de rechtbank geen strijd op met artikel 21.2.1, aanhef en onder e, van de regels van het bestemmingsplan.
Op welke punten is het bouwplan in strijd met bestemmingsplan?
13. Partijen zijn het met elkaar eens en de rechtbank stelt ook vast, dat het bouwplan op een aantal punten wel in strijd is met het bestemmingsplan.
14. Het college heeft in het bestreden besluit voor de volgende strijdigheden met het bestemmingsplan een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan verleend:
een tweede bouwlaag, terwijl volgens het bestemmingsplan slechts één bouwlaag is toegestaan;
een goothoogte van het bijbehorende bouwwerk aan de zijde waar het tegen het hoofdgebouw is aangebouwd die hoger is dan de hoogte van de vloer van de eerste verdieping van het hoofdgebouw waartoe het bijbehorend bouwwerk behoort, vermeerderd met 30 centimeter;
een overschrijding van de op de kavel op grond van het bestemmingsplan toegestane gezamenlijke oppervlakte van bijbehorende bouwwerken.
Het college heeft dit gedaan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2O, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor), de zogenaamde kruimelregeling.
15. Op de zitting heeft het college aangegeven dat het bouwplan op nog een punt in strijd is met het bestemmingsplan. Het college is bij de berekening van de inhoud van het hoofdgebouw vergeten een strook van 1m bij 7,4m mee te nemen, terwijl deze strook wel onderdeel uitmaakt van het hoofdgebouw en niet van een bijbehorend bouwwerk. Als deze strook wel wordt meegenomen in de berekening, dan is de inhoud van het hoofdgebouw
603/604 m3. Dit is meer dan de inhoud van 600 m3 die op grond van het bestemmingsplan is toegestaan. Aan het bestreden besluit kleeft dus een gebrek.
16. Het college heeft op de zitting toegelicht dat als hij deze overschrijding van de op grond van het bestemmingsplan toegestane inhoud van het hoofdgebouw eerder zou hebben onderkend, dit niet zou hebben geleid tot een weigering van de omgevingsvergunning. Het college zou in dat geval ook voor deze strijdigheid met het bestemmingsplan gebruik hebben gemaakt van zijn bevoegdheid om met toepassing van de kruimelregeling een omgevingsvergunning te verlenen om af te wijken van het bestemmingsplan. Het college heeft de rechtbank verzocht het gebrek in het bestreden besluit te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
17. De rechtbank zal hierna beoordelen of het college voor alle hiervoor genoemde punten waarop het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan met toepassing van de kruimelregeling de omgevingsvergunning mocht (of voor het laatste punt had mogen) verlenen. Daarbij zal de rechtbank ook de consequenties van het gebrek in het bestreden besluit beoordelen. Kan de rechtbank dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb passeren, of moet het bestreden besluit vanwege dit gebrek worden vernietigd?
Mocht het college de omgevingsvergunning verlenen met toepassing van de kruimelregeling?
18. De rechtbank stelt voorop dat het college bij zijn besluitvorming over aanvragen die in strijd zijn met het bestemmingsplan beleidsruimte heeft. Als het college van mening is dat het bouwplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, kan hij ervoor kiezen om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechtbank toetst of het college met de motivering van de bestreden besluiten bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluiten heeft kunnen komen.
Tweede bouwlaag
19. Eisers voeren aan dat door het in strijd met het bestemmingsplan toestaan van een tweede bouwlaag met ramen de vrijheid van hun woningen rechtstreeks wordt aangetast en deze afwijking in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
20. Het college heeft in het bestreden besluit overwogen dat het bestemmingsplan een maximale bouwhoogte van 10m toestaat. Deze bouwhoogte is bij recht toegestaan. Het realiseren van de tweede bouwlaag in het hoofdgebouw leidt in dit geval niet tot een toename van de bij recht toegestane omvang, inhoud en bebouwde oppervlakte van de woning. Ten opzichte van een woning met een kap tot 10m is er aan de buitenzijde geen verschil. Het uiterlijk van het hoofdgebouw ondergaat geen wijziging; van buiten is niet zichtbaar of er wel of geen verdieping in de kap is aangebracht. De aanwezigheid van een dakraam brengt niet met zich dat van buiten zichtbaar is dat er inpandig al dan niet een bouwlaag aanwezig is. Voor zover de tweede bouwlaag als bijbehorend bouwwerk moet worden aangemerkt, geldt dat dit in zijn geheel opgaat in het hoofdgebouw en er als het ware in oplost. Het toestaan van een tweede bouwlaag leidt niet tot een groter volume van de woning dan rechtens is toegestaan. Daarmee kan naar de mening van het college niet worden gezegd dat het bouwplan stedenbouwkundig onaanvaardbaar is en in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
21. De rechtbank kan de motivering van het college waarom het de tweede bouwlaag in strijd met het bestemmingsplan toestaat en niet in strijd acht met een goede ruimtelijke ordening volgen.
Goothoogte van het bijbehorend bouwwerk
22. Eisers voeren over de goothoogte van het bijbehorende bouwwerk aan dat deze in strijd is met het bestemmingsplan en dat hierdoor de inhoud van het gehele bouwwerk toeneemt.
23. Het college heeft in het bestreden besluit erkend dat de goothoogte van het bijbehorend bouwwerk daar waar het aan de rechterzijde tegen het hoofdgebouw is aangebouwd, over een lengte van 3,45m strijdig is met het bestemmingsplan. Het college overweegt hierbij dat deze overschrijding zeer gering van aard en omvang is. De uitstraling van het hoofdgebouw en het bijbehorend bouwwerk wordt niet wezenlijk aangetast. Het college acht de afwijking van het bestemmingsplan aanvaardbaar, ook omdat het bouwplan voldoet aan de redelijke eisen van welstand.
24. De rechtbank kan ook deze motivering van het college volgen. Overigens merkt zij op dat het bouwplan niet in strijd is met artikel 21.2.2, aanhef en onder c, van de regels van het bestemmingsplan, zoals eisers stellen. Deze bepaling is hier niet van toepassing. Deze bepaling gaat namelijk over de goothoogte van vrijstaande bijbehorende bouwwerken. Het betreft hier een aangebouwd bijbehorend bouwwerk. Daarop is artikel 21.2.2, aanhef en onder b, van de regels van het bestemmingsplan van toepassing. In het bestemmingsplan is geen bepaling opgenomen over de goothoogte van het hoofdgebouw. De goothoogte van het hoofdgebouw kan dus nooit in strijd zijn met het bestemmingsplan.
Oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken
25. Eisers voeren aan dat de bijbehorende bouwwerken het in het bestemmingsplan maximum aantal toegestane vierkante meters aanzienlijk overschrijdt, zonder dat het college het toestaan van deze overschrijding onderbouwt.
26. Het college overweegt in het bestreden besluit dat het hoofdgebouw een kleinere oppervlakte heeft dan die op grond van het bestemmingsplan maximaal is toegestaan en de oppervlakte van de op de grond staande bijbehorende bouwwerken geringer is dan de mogelijkheden die vergunningsvrij mogelijk zijn op grond van bijlage II van het Bor. De gezamenlijke oppervlakte van het hoofdgebouw en de op de op de grond staande bijbehorende bouwwerken is in het bouwplan kleiner dan de oppervlakte hiervan in de kavelpaspoorten. De bebouwing is in verhouding tot de grootte van de kavel niet zodanig onevenredig groot dat er sprake is van een stedenbouwkundig onaanvaardbare situatie. Het college acht de bebouwingsdichtheid van de kavel passend in de omgeving. De overschrijding van het maximaal aantal toegestane vierkante meters aan bijbehorende bouwwerken wordt veroorzaakt door het toestaan van een tweede bouwlaag. De motivering waarom het college deze niet in strijd acht met een goede ruimtelijke ordening is opgenomen onder 20.
27. Het college heeft in het bestreden besluit dus wel degelijk onderbouwd waarom het er voor heeft gekozen om voor dit bouwplan voor de overschrijding van de op grond van het bestemmingsplan toegestane gezamenlijke oppervlakte van bijbehorende bouwwerken gebruik te maken van zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan. De rechtbank kan deze motvering volgen.
Inhoud van het hoofdgebouw
28. Uit hetgeen hiervoor staat vermeld onder 15 volgt, dat eisers en het college het er inmiddels over eens zijn, en de rechtbank sluit zich daarbij aan, dat de inhoud van het hoofgebouw groter is dan de 600 m3 die op grond van het bestemmingsplan is toegestaan. Beide partijen zijn het er ook over eens dat deze overschrijding tussen de 3 en de 5 m3 ligt.
29. De rechtbank stelt vast dat het college de bevoegdheid heeft om met toepassing van de kruimelregeling een omgevingsvergunning te verlenen voor deze afwijking van het bestemmingsplan.
30. Het college heeft op de zitting toegelicht dat hij als hij de overschrijding eerder had onderkend gebruik zou hebben gemaakt van deze bevoegdheid. Volgens het college is het slechts een geringe overschrijding van de inhoud die op grond van het bestemmingsplan is toegestaan. Het college acht deze overschrijding niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het college neemt daarbij in overweging dat het toerekenen van deze m2 aan de oppervlakte van het hoofdgebouw juist leidt tot een kleinere overschrijding van de oppervlakte van de op de kavel op grond van het bestemmingsplan toegestane gezamenlijke oppervlakte van bijbehorende bouwwerken. Het hele bouwplan is als geheel stedenbouwkundig aanvaardbaar en voldoet aan de redelijke eisen van welstand.
31. De rechtbank kan deze motivering van het college volgen. Dit neemt niet weg dat het college in het bestreden besluit ten onrechte niet heeft onderkend dat de inhoud van het hoofdgebouw in strijd is met de bouwregels in het bestemmingsplan en hieraan dus een gebrek kleeft. Het bestreden besluit heeft op dit punt een verkeerde wettelijke grondslag, namelijk geen strijd met het bestemmingsplan in plaats van toepassing van de kruimelregeling. Een verkeerde wettelijke grondslag is niet een gebrek dat de rechtbank kan passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, zoals het college verzoekt. Het beroep van eisers is dus gegrond en de rechtbank vernietigt de beslissing op bezwaar. De rechtbank zal met het oog op finale geschilbeslechting beoordelen of er aanleiding is de rechtsgevolgen van het bestreden besluit ondanks het gebrek in stand te laten. Daarbij stelt de rechtbank vast dat het college heeft aangegeven dat in de beslissing op bezwaar voor andere afwijkingen van het bestemmingsplan reeds toepassing is gegeven aan de kruimelregeling. Het college heeft op de zitting gemotiveerd waarom ook de overschrijding van de inhoud onder de toepassing van de kruimelregeling kan worden gebracht. De rechtbank acht de motivering op de zitting van het college, zoals onder 30 weergegeven, een voldoende onderbouwing voor het toepassen van de kruimelregeling. De rechtbank ziet daarom aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
Belangenafweging
32. Ten slotte voeren eisers aan dat het college bij de vergunningverlening geen rekening heeft gehouden met de specifieke situatie rond de reeds gebouwde woningen in de villawijk Zielhorst Park, woningen gebouwd onder architectuur van bekende architecten, en hun belangen als omwonenden.
33. De rechtbank is van oordeel dat het college de belangen van eisers en de mate waarin zij hinder zouden kunnen ondervinden van het bouwplan wel degelijk in zijn besluitvorming heeft betrokken. Ook heeft het college acht geslagen op het naastgelegen Etalageproject. Het staat het college vrij om eerst een beeldkwaliteitsplan vast te stellen. Het beeldkwaliteitsplan – de zogenaamde kavelpaspoorten – is in dit geval opgesteld door de vergunninghouder. Nadat het college dit plan akkoord heeft bevonden mag hij dit vervolgens in zijn besluitvorming over de aanvraag voor de omgevingsvergunning betrekken. De rechtbank kan het college volgen in zijn afweging dat de belangen van eisers gelet op de situering en vormgeving van het bouwplan niet doorslaggevend zijn en dat het college het belang van vergunninghouder bij realisatie van het bouwplan zwaarder heeft laten wegen.
Is de bezwaarprocedure onzorgvuldig geweest?
34. Naast de bovenstaande inhoudelijke beroepsgronden over het bouwplan, voeren eisers nog aan dat de bezwaarprocedure gebrekkig en onduidelijk is geweest, zonder waarborgen voor een correcte behandeling van hun bezwaren. Zij wijzen daarbij op de diverse rollen die een behandelend ambtenaar heeft gespeeld bij de behandeling van de bezwaar- en beroepsschriften over de bouwplannen op het voormalige agrarische perceel
[perceel] .
[perceel] .
35. Voordat het college op een bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord [6] . Als het horen niet geschiedt door of mede door het college zelf dan wel de voorzitter of een lid ervan, geschiedt het horen door een persoon die niet bij de voorbereiding van het primaire besluit betrokken is geweest [7] . Het horen is hier geschiedt door een andere ambtenaar, dan de ambtenaar die betrokken is geweest bij het verlenen van de omgevingsvergunning. Het is toegestaan dat de dezelfde ambtenaar die belanghebbenden in bezwaar heeft gehoord ook het college vertegenwoordigt bij een daarop volgend of een daarmee samenhangend beroep. Er zijn de rechtbank geen onzorgvuldigheden in de bezwaarprocedure gebleken die zouden moeten leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit.
Conclusie
36. Het beroep is gegrond, het bestreden besluit wordt vernietigd, maar de rechtsgevolgen daarvan zullen door de rechtbank in stand worden gelaten. Dit betekent dat vergunninghouder en de toekomstige bewoners het bouwplan conform de aan hen verleende omgevingsvergunning mogen bouwen.
37. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat het college aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
38. Het is de rechtbank niet gebleken dat eisers voor deze procedure proceskosten hebben gemaakt die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eisers te vergoeden;
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, rechter, in aanwezigheid van
mr. I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
15 oktober 2020.
15 oktober 2020.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.