Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 18/4414
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 januari 2020 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., gevestigd in [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. T.P. Grünbauer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veenendaal, verweerder
(gemachtigde: mr. C. van Deutekom).
Inleiding
1. Eiseres produceert en handelt in zonwering en raamdecoratie en huurt daarvoor het pand aan de [straatnaam 1] [nummer-/letteraanduiding] in [vestigingsplaats] . Er komen zowel zakelijke klanten als particulieren. Deze zaak gaat over de vraag of eiseres haar pand – in strijd met het bestemmingsplan – voor detailhandel gebruikt, en of daarvoor een omgevingsvergunning nodig is.
2. Na een handhavingsverzoek van een concurrent en een voornemen tot handhavend optreden van verweerder heeft eiseres een omgevingsvergunning gevraagd voor detailhandelsactiviteiten, voor de duur van tien jaar. Verweerder heeft de vergunning voor de duur van drie jaar verleend met het besluit van 26 januari 2018 en heeft dat besluit in stand gelaten in de beslissing op bezwaar van 8 januari 2019.
3. Eiseres heeft eerst beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van de beslissing op bezwaar; dat beroep is van rechtswege nu gericht tegen het besluit van 8 januari 2019.
4. De zaak is behandeld op de zitting van 5 december 2019. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [A] en [B] , bijgestaan door eiseres’ gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [C] , bijgestaan door verweerders gemachtigde.
5. Het standpunt van verweerder is dat de activiteiten van eiseres mede bestaan uit detailhandel. Dit past niet in het bestemmingsplan, maar dit kan worden toegestaan voor een overgangsperiode van drie jaar. Op deze grondslag heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend.
6. Het standpunt van eiseres is dat haar activiteiten passen binnen het bestemmingsplan, dan wel dat het detailhandelsverbod buiten toepassing moeten blijven. Een omgevingsvergunning is dan niet nodig. Mocht dat anders zijn, dan had verweerder de vergunning volgens eiseres voor tien jaar en niet voor drie jaar moeten verlenen.
Overwegingen
7. Het perceel dat eiseres huurt heeft in het geldende bestemmingsplan Nijverkamp de bestemming ‘Bedrijf’. Volgens de planregels zijn hier bepaalde bedrijfsactiviteiten en een showroom toegestaan. Detailhandel is in de planregels specifiek als strijdig gebruik genoemd. ‘Detailhandel’ is in definitiebepalingen als volgt omschreven:
“
het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder de uitstalling ten verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen aan personen, die deze goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van beroeps- of bedrijfsactiviteit, met dien verstande dat productiegebonden detailhandel ook is toegestaan;”
het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder de uitstalling ten verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen aan personen, die deze goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van beroeps- of bedrijfsactiviteit, met dien verstande dat productiegebonden detailhandel ook is toegestaan;”
En ‘showroom’ is als volgt omschreven:
“
een gebouw of een gedeelte van een gebouw, dat door zijn indeling en inrichting kennelijk bestemd is voor het tonen van artikelen en/of materialen;”
een gebouw of een gedeelte van een gebouw, dat door zijn indeling en inrichting kennelijk bestemd is voor het tonen van artikelen en/of materialen;”
8. Partijen zijn het erover eens dat de activiteiten van eiseres die zich richten op de bedrijfsmatige klanten binnen de bedrijfsbestemming zijn toegestaan. Het geschil gaat over de activiteiten die eiseres voor particulieren verricht. Partijen zijn het er wel over eens dat die activiteiten niet vallen onder ‘productiegebonden detailhandel’.
De activiteiten van eiseres in relatie tot het detailhandelsverbod
9. Eiseres voert in de eerste plaats aan dat haar activiteiten, inclusief die voor particulieren, passen binnen de regels van het bestemmingsplan. De feitelijke verkoop vindt namelijk plaats bij de klant thuis, terwijl het bestemmingsplan het toestaat om in het pand een showroom te hebben.
10. In haar beroep en op de zitting heeft eiseres toegelicht welke activiteiten zij verricht op het perceel. Zij assembleert alle producten zelf, voor zowel bedrijven als particulieren. Het pand bestaat uit een productieruimte, de showroom en een kantoor, waarbij de nadruk volgens eiseres ligt op de productie. Klanten kunnen in de showroom voorbeelden van de producten van eiseres zien. Als een klant interesse heeft getoond in een bepaald product, dan neemt een werknemer van eiseres productstalen en prijslijsten mee naar de klant thuis, waar vervolgens een definitieve keuze wordt gemaakt over het product en bijvoorbeeld de kleur. Het product wordt dan ook altijd bij de klant ingemeten. Deze gegevens worden ingevuld, waarna de klant zijn handtekening plaatst als definitieve opdrachtbevestiging. Ook dat gebeurt bij de klant thuis, of zeer sporadisch op een later moment op het bedrijf van eiseres.
11. De rechtbank constateert dat de werkwijze van eiseres erop neerkomt dat ook particuliere klanten in het bedrijf worden ontvangen, dat zij de producten in de showroom kunnen zien en dat aan hen advies wordt gegeven over de gewenste producten. Deze werkwijze is erop gericht deze particuliere klanten een van de producten van eiseres te laten aankopen. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank sprake van ‘het verkopen van goederen aan personen, die deze goederen kopen voor gebruik anders dan in de uitoefening van beroeps- of bedrijfsactiviteit’, en daarmee van ‘het bedrijfsmatig te koop aanbieden’ in de zin van de planregels. Kort gezegd wordt door eiseres in het bedrijf zonwering en raamdecoratie aan particulieren verkocht, op de hiervoor door haarzelf omschreven wijze. Dat het inmeten van de producten en de op basis daarvan te maken definitieve bestelling bij de particulier thuis plaatsvindt, betekent niet dat daarmee geen sprake is van verkoop vanuit het bedrijfspand.
12. Dat het bestemmingsplan het hebben van een showroom toestaat, kan er ook niet toe leiden dat anders moet worden gekeken naar de detailhandelsactiviteiten van eiseres, en van tegenstrijdige bepalingen is ook geen sprake. Het is immers goed denkbaar dat een bedrijf producten enkel aan bedrijfsmatige klanten verkoopt en niet aan particulieren, terwijl voor die verkoop wel een showroom in de zin van de planregels wordt aangehouden om de te verkopen producten te kunnen tonen. Dat eiseres op grond van het bestemmingsplan een showroom mag hebben betekent dus niet dat zij daardoor ook aan particulieren mag verkopen.
13. Verweerder heeft bij de beoordeling van de gevraagde omgevingsvergunning terecht geconcludeerd dat de activiteiten van eiseres in het bedrijfspand, voor zover die zijn gericht op particulieren, vallen onder de definitie detailhandel en in strijd zijn met het bestemmingsplan. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Het detailhandelsverbod in relatie tot de rechtszekerheid
14. Eiseres voert vervolgens aan dat áls haar activiteiten voor particulieren niet passen binnen het bestemmingsplan, moet worden onderkend dat het detailhandelsverbod in strijd is met de rechtszekerheid. Zij wijst erop dat het praktisch onuitvoerbaar is om particuliere klanten te weren uit haar bedrijf, ook omdat van te voren niet bekend is in welke hoedanigheid een persoon naar het pand van eiseres komt. Op de zitting is namens eiseres bevestigd dat zij wenst dat de rechtbank in het kader van deze beroepsgrond de regeling uit het bestemmingsplan bij wijze van exceptieve toetsing beoordeelt.
15. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) [1] strekt de mogelijkheid om de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen in een procedure die is gericht tegen een besluit over de verlening van een omgevingsvergunning niet zover dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. Alleen als de bestemmingsplanregeling evident in strijd is met de hogere regeling moet deze in zo’n geval onverbindend worden geacht of buiten toepassing worden gelaten, waarbij onder meer is vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.
16. Van een dergelijke evidente strijd met hogere regelgeving is hier naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Hoewel het voor de bedrijfsvoering van eiseres begrijpelijkerwijs geen gewenste situatie is, is het niet onmogelijk om niet aan particuliere klanten te verkopen. Eiseres kan in hoe zij zich naar klanten presenteert en/of bij de ingang van haar pand kenbaar maken dat alleen aan bedrijven wordt verkocht en zij kan bij het opnemen van een bestelling navraag doen naar de achtergrond van de klant, ook ten behoeve van de facturering. Daarnaast is er door eiseres zelf ook op gewezen dat er bedrijven zijn die werken met een pasjessysteem voor de zakelijke markt. Zo’n systeem is wellicht niet onfeilbaar, maar het kan ook niet gezegd worden dat op voorhand al duidelijk is dat het weren van particuliere klanten daarmee in het geheel niet gaat lukken.
17. De regeling in het bestemmingsplan die detailhandel verbiedt, leidt dus wellicht tot praktische bezwaren, ook wat betreft de handhaafbaarheid, maar is niet zodanig gebrekkig of rechtsonzeker dat zij exceptief toetsend buiten toepassing moet blijven bij de aanvraag om een omgevingsvergunning. Deze beroepsgrond slaagt ook niet.
Het detailhandelsverbod in relatie tot de Dienstenrichtlijn
18. Eiseres voert aan dat de regeling uit het bestemmingsplan die detailhandel verbiedt een inbreuk maakt op de vrije en concurrerende interne markt die onevenredig is ten opzichte van het doel dat de regeling nastreeft. De regeling is daarom in strijd de Europese Dienstenrichtlijn [2] en moet ook om die reden na exceptieve toetsing buiten toepassing blijven.
19. Ook hier is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een evidente strijd van het detailhandelsverbod met hogere regelgeving. Eiseres verzoekt om exceptieve toetsing van een bestemmingsplanregeling aan de Dienstenrichtlijn bij een besluit over een omgevingsvergunning tot afwijking van dat bestemmingsplan. Uit rechtspraak van de ABRvS volgt dat het in dat geval op de weg van eiseres ligt om te onderbouwen waarom de in de planregels neergelegde eisen over detailhandel in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn. [3] Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres dat nagelaten. Zij heeft immers slechts gesteld dat verweerder moet bewijzen dat de planregels voldoen aan de voorwaarden van de Dienstenrichtlijn en dat de benodigde concrete analyse ten onrechte ontbreekt. Op de zitting is namens eiseres bevestigd dat een nadere uitwerking van deze beroepsgrond achterwege is gelaten, vooral omdat dat veel onderzoek vereist. Eiseres gaat hiermee voorbij aan de hiervoor genoemde, uit de rechtspraak volgende eis om bij exceptieve toetsing de vermeende strijd met de Dienstenrichtlijn te onderbouwen. In zoverre wordt in het kader van deze beroepsgrond meer van eiseres verwacht dan wanneer in een procedure over een bestemmingsplan zelf een beroep wordt gedaan op strijdigheid met de Dienstenrichtlijn. Daarom gaat de verwijzing door eiseres naar de uitspraak van de ABRvS inzake Appingedam [4] ook niet op: daar ging het niet over exceptieve toetsing.
20. De regeling in het bestemmingsplan die detailhandel verbiedt, moet dus bij gebrek aan onderbouwing daarvan ook niet buiten toepassing blijven vanwege strijd met de Dienstenrichtlijn. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
De vergunningverlening in relatie tot het gelijkheidsbeginsel
21. Eiseres voert vervolgens aan dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Zij wijst op een aantal door haar genoemde bedrijven, waar sprake is van detailhandel in de visie van verweerder, terwijl voor die bedrijven dezelfde bestemmingsplanregeling geldt, maar daartegen niet wordt opgetreden en ook geen vergunning wordt geëist.
22. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel gaat niet op, omdat in de door eiseres genoemde gevallen geen sprake is van besluitvorming op een aanvraag om een omgevingsvergunning ten behoeve van de eventuele detailhandelsactiviteiten. Wat eiseres aanvoert zijn handhavingskwesties, die geen rol kunnen spelen bij de vraag of verweerder terecht de omgevingsvergunning op inhoudelijke gronden heeft verleend. Daarbij is van belang dat het – hoewel begrijpelijk en hoewel op verzoek van verweerder – de keuze van eiseres is geweest om in reactie op het voornemen tot handhavend optreden de vergunning aan te vragen, in plaats van een eventuele bestuurlijke herstelsanctie af te wachten om daartegen te procederen. De beroepsgrond slaagt niet.
De aan de omgevingsvergunning verbonden termijn van drie jaar
23. Eiseres voert ten slotte aan dat verweerder haar de vergunning had moeten verlenen voor de duur van tien jaar, zoals aangevraagd. Op de zitting is nog toegelicht dat inmiddels blijkt dat de gehanteerde overgangstermijn van drie jaar niet realistisch is. Die termijn loopt in januari 2021 af, terwijl er nog helemaal geen zicht is op de door verweerder beoogde nieuwe detailhandelslocatie aan de [straatnaam 2] . Eiseres heeft er bovendien belang bij dat zij haar activiteiten op één locatie bijeen kan houden.
24. Bij zijn besluitvorming over de aanvraag van eiseres heeft verweerder beleidsruimte. Als verweerder van mening is dat de detailhandelsactiviteiten in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening, kan hij ervoor kiezen om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechtbank toetst of verweerder bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
25. Aan verweerders besluitvorming ligt ten grondslag dat het toestaan van detailhandel in het pand van eiseres in beginsel niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar dat het voor een overgangsperiode van drie jaar kan worden toegestaan zodat eiseres de gelegenheid krijgt een nieuwe locatie te vinden. Verweerder heeft in de beslissing op bezwaar uiteengezet dat de termijn van drie jaar is gekoppeld aan de termijn die door de gemeenteraad in een aangenomen motie aan de eigenaar van een herontwikkelingslocatie aan de westzijde van de [straatnaam 2] is geboden om daar uitbreiding van de aan de overzijde van de weg al gesitueerde locatie voor perifere detailhandel te realiseren. Dat zal naar verwachting ruimte scheppen voor eiseres om vervangende ruimte te vinden waar haar detailhandelsactiviteiten kunnen worden uitgeoefend. Verweerder achtte het ten tijde van de beslissing op bezwaar aannemelijk dat de beoogde uitbreiding voor perifere detailhandel op 31 december 2020 gerealiseerd kan zijn. Op de zitting is toegelicht dat dit nog steeds haalbaar is en dat de gemeenteraad zo nodig tijdig een nader standpunt gevraagd zal worden als de uitbreiding voor die tijd niet mogelijk blijkt.
26. De rechtbank overweegt dat eiseres niet betwist dat haar detailhandelsactiviteiten niet onbeperkt kunnen worden toegestaan: zij heeft zelf immers ook om een tijdelijke vergunning voor de duur van tien jaar verzocht. Daardoor verliest het argument van eiseres dat zij haar activiteiten graag op één locatie bijeen wil houden ook aan kracht. Met de vaststelling dat detailhandel op de huidige locatie in strijd is met het bestemmingsplan en met het inzetten op een tijdelijke vergunning als overgang is immers gegeven dat het voortzetten van het bedrijf op de huidige wijze en locatie geen optie is.
27. Het geschil spitst zich op dit punt dan ook toe op de vraag hoe lang de overgangsperiode voor eiseres moet zijn. De rechtbank is in dat kader van oordeel dat verweerder bij zijn beslissing inzichtelijk heeft gemotiveerd waarom een termijn van drie jaar voldoende is om tot verplaatsing van (in ieder geval) de detailhandel te komen. Verweerder heeft met de verwijzing naar de ontwikkellocatie aan de [straatnaam 2] in redelijkheid kunnen concluderen dat de gehanteerde termijn het voor eiseres mogelijk moet maken om tijdig voor het aflopen van de verleende omgevingsvergunning een alternatief te vinden voor haar detailhandelsactiviteiten. Daarbij heeft de rechtbank beoordeeld of verweerder deze termijn heeft kunnen hanteren op het moment waarop de beslissing op bezwaar werd genomen. Dat de ontwikkelingen aan de [straatnaam 2] ook daarna niet van de grond zijn gekomen, is iets van ná het besluit dat in deze procedure wordt bestreden en leidt daarom niet tot een ander oordeel. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
28. Verweerder heeft terecht geconstateerd dat de door eiseres aangevraagde activiteiten in strijd zijn met het bestemmingsplan en is terecht tot een inhoudelijke beoordeling van de aanvraag overgegaan. Bij die beoordeling moet het detailhandelsverbod uit het bestemmingsplan worden toegepast. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet en aan de omgevingsvergunning is in redelijkheid een beperkte termijn van drie jaar gekoppeld.
29. Het beroep is ongegrond. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, rechter, in aanwezigheid van
mr. M.H.L. Debets, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
3 januari 2020.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.