Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 19/1108 en UTR 20/323
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 augustus 2020 in de zaak tussen
[eisers], wonende in [adres] , eisers, (hierna gezamenlijk: [eisers] )
(gemachtigde: mr. L. Haver Droeze),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Stichtse Vecht, verweerder
(gemachtigde: mr. S. Ralović),
en in de zaak tussen
[A], wonende in [adres]
(gemachtigde: mr. B.J.L. Baas),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Stichtse Vecht, verweerder
(gemachtigde: mr. S. Ralović).
[eisers] en [A] hebben beiden als derde-partij deelgenomen aan het geding waarin zij geen eisende partij zijn.
Procesverloop
In zijn besluit van 9 maart 2017 heeft het college het handhavingsverzoek van [A] over (onder andere) de dam met duiker en beschoeiing aan de zuidkant van het perceel [adres] in [adres] afgewezen.
In zijn besluiten van 7 februari 2019 heeft het college, als samengestelde beslissing op het bezwaar van [A] tegen het besluit van 9 maart 2017, het verzoek om handhavend op te treden tegen de dam met duiker en beschoeiing alsnog toegewezen en aan [eisers] gelast de dam met duiker en de daarbij geplaatste beschoeiing te verwijderen en verwijderd te houden. Als [eisers] niet binnen 8 weken na de verzenddatum van het besluit aan de last voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 2.000,-. De besluiten van 7 februari 2019 duidt de rechtbank hierna aan als de last onder dwangsom.
[eisers] heeft tegen de last onder dwangsom beroep ingesteld (zaaknummer UTR 19/1108). Het college heeft een verweerschrift ingediend.
In zijn besluit van 24 juli 2019 heeft het college een tweede handhavingsverzoek van [A] over de dam met duiker afgewezen.
In zijn besluit van 9 december 2019 heeft het college het bezwaar van [A] tegen het besluit van 24 juli 2019 ongegrond verklaard.
[A] heeft tegen het besluit van 9 december 2019 beroep ingesteld (zaaknummer UTR 20/323)
Het beroep van [eisers] is, gelijktijdig met drie andere beroepszaken over de [adres] , behandeld op de zitting van 21 januari 2020. [eisers] heeft de zitting bijgewoond, bijgestaan door haar gemachtigde. Namens het college hebben zijn gemachtigde, [B] en [C] de zitting bijgewoond. Ook [A] is verschenen, vergezeld door [D] en bijgestaan door haar gemachtigde.
Op de zitting is met partijen afgesproken dat de behandeling van het beroep van [eisers] tegen de last onder dwangsom wordt aangehouden, vanwege de samenhang met het beroep van [A] tegen het besluit van 9 december 2019. Partijen zijn vervolgens in de gelegenheid gesteld om over dat laatste beroep stukken in te dienen en standpunten in te nemen.
Partijen hebben nadere stukken ingediend in de zaak van [A] tegen het besluit van 9 december 2019.
In zijn besluit van 2 april 2020 heeft het college de dwangsom van € 2.000,- bij [eisers] ingevorderd (hierna: de invorderingsbeschikking). Partijen hebben daarover schriftelijk standpunten ingenomen.
Partijen hebben in beide zaken geen gebruik gemaakt van hun recht om op een (nadere) zitting te worden gehoord. De rechtbank heeft vervolgens bepaald dat een (nadere) zitting achterwege blijft en heeft in beide zaken het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Achtergrond
1. Strijland heeft de dam met duiker en beschoeiing waar deze zaken over gaan, aangelegd om haar perceel ook aan de zuidkant te kunnen ontsluiten. [A] woont verderop aan de weg waarop deze ontsluiting is gerealiseerd. Zij ervaart overlast door het (zwaar) verkeer over de relatief kleine weg, dat de nieuwe ontsluiting van [eisers] nu gebruikt. Nadat verweerder de last onder dwangsom heeft opgelegd, heeft [eisers] de beschoeiing onder protest verwijderd, maar de dam met duiker is in stand gebleven. Verweerder vindt dat nu geen sprake meer is van een overtreding, maar heeft wel geconstateerd dat nog voor het verwijderen van de beschoeiing de dwangsom is verbeurd. [A] stelt zich op het standpunt dat de dam met duiker ook zonder beschoeiing nog steeds een overtreding oplevert.
Omvang van het geschil en volgorde van de beoordeling
2. Het beroep van [eisers] tegen de last onder dwangsom heeft van rechtswege ook betrekking op de invorderingsbeschikking van 2 april 2020, omdat zij die beschikking betwist.
3. De rechtbank zal in deze uitspraak eerst ingaan op de door [eisers] gestelde vraag of [A] in de procedure over de last onder dwangsom kan worden aangemerkt als belanghebbende. Vervolgens zal zij beoordelen of het college op juiste gronden is overgegaan tot handhavend optreden tegen de dam met duiker en beschoeiing. Daarna komt de vraag aan bod of het college de invorderingsbeschikking had mogen nemen. Tot slot zal de rechtbank beoordelen of het college op juiste gronden heeft besloten niet meer handhavend op te treden tegen de dam met duiker zonder beschoeiing.
I. Is [A] belanghebbende bij de last onder dwangsom? (UTR 19/1108)
4. [A] is eigenaar van een aangrenzend perceel en heeft het college verzocht om handhavend op te treden. Dat maakt dat zij een belang heeft bij deze procedure en door de rechtbank op haar verzoek als derde-partij is aangemerkt. In wat [eisers] aanvoert, ziet de rechtbank geen reden om daarop terug te komen. Het criterium van gevolgen van enige gevolgen van betekenis wordt, anders dan [eisers] veronderstelt, niet gehanteerd ten aanzien van bewoners/eigenaren van aangrenzende percelen.
II. De last onder dwangsom voor de dam met duiker en beschoeiing (UTR 19/1108)
Overtreding
5. De rechtbank beoordeelt eerst of er sprake is van een overtreding, omdat dat de grondslag is voor de handhaving door het college. De centrale vraag daarbij is: was voor de dam met duiker en beschoeiing een vergunning nodig?
6. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onderdeel a, b, en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. a) het bouwen van een bouwwerk en/of
b) het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan is bepaald en/of
c) uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Op grond van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo is het verboden een bouwwerk of een deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
7. Het begrip bouwwerk is in de Wabo niet omschreven. Volgens vaste rechtspraak [1] kan voor de uitleg van het begrip aansluiting worden gezocht bij de omschrijving van dit begrip in de modelbouwverordening. Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren". Er moet dus sprake zijn van 1) een constructie, 2) van enige omvang en 3) plaatsgebondenheid. Indien hieraan is voldaan, is sprake van een bouwwerk.
8. De rechtbank is van oordeel dat de dam met duiker en beschoeiing aan de noord- en zuidzijde aan de drie criteria voldoet. Gelet op de stukken bestaat de beschoeiing zowel aan de noord- als aan de zuidzijde van de dam uit een raamwerk van palen en planken, die onderling verbonden zijn en zijn verankerd in de grond. De palen en deels ook de planken steken boven het water uit. Verder is op de foto’s te zien dat de beschoeiingen zijn aangebracht rond de duiker en op die manier samen met de dam bedoeld zijn om het gedempte gedeelte van de sloot op zijn plaats en de duiker vrij te houden. Daarmee vormt dit samenstel een constructie van enige omvang die plaatsgebonden is, zodat sprake is van een bouwwerk waarvoor op grond van artikel 2.1 van de Wabo een vergunning nodig is. Of, zoals [eisers] stelt, door het afbreken van een deel van dat bouwwerk een vergunningvrij bouwwerk kan worden gerealiseerd, speelt bij deze beoordeling geen rol. Dat afzonderlijke delen van het bouwwerk wellicht wel vergunningvrij zijn, maakt immers niet dat het gehele bouwwerk ook vergunningvrij is.
9. [eisers] wijst op de vergunningen en ontheffingen die het college en Waternet in het verleden hebben verleend. Uit de door haar overgelegde stukken blijkt dat het college op 17 juli 2008 een bouwvergunning heeft verleend voor het gedeeltelijk veranderen van de boerenhofstede en een aanlegvergunning voor het afgraven van sloten, het realiseren van een waterpartij, het planten van bomen en het aanleggen van een inlaat. Dat het college een vergunning heeft verleend voor het bouwen van een dam met duiker inclusief beschoeiing kan de rechtbank echter niet uit deze stukken opmaken. De door Waternet verleende ontheffingen kunnen evenmin worden aangemerkt als toestemming om te mogen bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
10. Voor het bouwwerk is dus geen omgevingsvergunning verleend. Dat betekent dat sprake is van een overtreding. Het college is dan ook bevoegd om handhavend op te treden tegen het bouwen van het bouwwerk zonder een omgevingsvergunning.
Overtreder
11. [eisers] voert vervolgens aan dat niet zij, maar het waterschap de dam met duiker heeft aangelegd. Zij vindt het daarom niet terecht dat zij als overtreder wordt aangemerkt.
12. De rechtbank stelt vast dat het college de last heeft gebaseerd op artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Voor de vraag of [eisers] overtreder is van dat verbod, is bepalend of zij de dam met duiker en beschoeiing heeft gebouwd. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, vormt het samenstel van dam, duiker en beschoeiing een bouwwerk. Niet in geschil is dat [eisers] - in ieder geval - de beschoeiing heeft gerealiseerd. Dat maakt dat zij is aan te merken als overtreder. De vraag wie een eventuele aanvraag om een omgevingsvergunning zou moeten indienen - [eisers] of Waternet - is daarbij niet relevant. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Tussenconclusie
13. Er is sprake van een overtreding en [eisers] kan worden aangemerkt als overtreder.
Handhavingsplicht
14. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving zal, volgens vaste rechtspraak, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordien als concreet zicht op legalisering bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Bijzondere omstandigheden
15. [eisers] heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan het college had moeten afzien van handhaving. Het college heeft dus kunnen besluiten tot handhavend optreden.
Conclusie over de last onder dwangsom voor de dam met duiker en beschoeiing
16. Het beroep van [eisers] is ongegrond en voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
III. De invorderingsbeschikking (UTR 19/1108)
17. Het college heeft de invorderingsbeschikking gebaseerd op het constateringsrapport van 11 april 2019, waaruit blijkt dat zijn toezichthouder heeft geconstateerd dat de beschoeiing slechts aan één zijde (de zuidzijde) was verwijderd. Omdat de begunstigingstermijn is geëindigd op 9 april 2019 is niet tijdig aan de opgelegde last voldaan en is van rechtswege een dwangsom van € 2.000,- verbeurd.
18. [eisers] bestrijdt dat niet of niet tijdig aan de last zou zijn voldaan. De last ziet naar de mening van [eisers] slechts op de beschoeiing aan de zuidzijde. Deze beschoeiing is voor het verstrijken van de begunstigingstermijn verwijderd en daarom is de invordering van de dwangsom onterecht. Omdat de last onduidelijk is, valt het [eisers] niet te verwijten dat zij alleen de beschoeiing aan de zuidzijde heeft weggehaald en niet de stuw aan de noordzijde. Daar komt bij dat het college de begunstigingstermijn had moeten verlengen gezien de uitlatingen van mevrouw [E] en de lopende beroepsprocedure over de last zelf. [eisers] stelt zich verder op het standpunt dat geen sprake is van een stuitingshandeling en dat de invorderingstermijn op 7 april 2020 is verjaard. Tot slot voert [eisers] aan dat sprake is van bijzondere omstandigheden zodat het college had moeten afzien van volledige invordering van de dwangsom.
Toetsing
19. Bij de toetsing van een invorderingsbeschikking moet allereerst de vraag beantwoord worden of de last is overtreden. Als dit kan worden vastgesteld en de opgelegde dwangsom is verbeurd, geldt volgens vaste rechtspraak dat bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht dient te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. [2]
Is de last overtreden?
20. De rechtbank stelt vast dat het college bij zijn dwangsombesluit van 7 februari 2019 het constateringsrapport van 31 januari 2019 heeft toegevoegd. Dit rapport bevat een luchtfoto met de ondertitel ‘Dam met duiker en beschoeiing’ en vervolgens drie foto’s van de situatie op 31 januari 2019 met de ondertitels ‘Noordzijde dam met duiker’, ‘Noordzijde dam met duiker en beschoeiing (stuw)’ en ‘Zuidzijde dam met duiker en beschoeiing’. Hoewel de rechtbank het met Strijland eens is dat misverstanden wellicht waren voorkomen als het college in de last had gesproken over ‘beschoeiingen’ of beschoeiing noord- en zuidzijde, is de rechtbank van oordeel dat de last in combinatie met de foto’s uit het constateringsrapport voldoende duidelijk maakt dat beide beschoeiingen zijn bedoeld.
Begunstigingstermijn
21. Vaststaat dat het college geen besluit heeft genomen om de begunstigingstermijn te verlengen. Wat [eisers] over de begunstigingstermijn aanvoert, kan daarom alleen een rol spelen bij de vraag of sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van invordering had moeten afzien. Het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom van 7 februari 2019 is verzonden op 11 februari 2019. De termijn waarbinnen aan de last moest zijn voldaan is acht weken na verzenddatum van het besluit en liep dus af op
8 april 2019. De dwangsom verbeurt dan op 9 april 2019 als de overtreding niet is beëindigd. Op 11 april 2019 heeft een toezichthouder van het college geconstateerd dat de overtreding niet (geheel) is beëindigd.
Verjaring
22. Op grond van artikel 5:35 van de Awb verjaart de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd. Dat betekent dat de bevoegdheid tot invordering van de dwangsommen zou verjaren op
9 april 2020.
23. De eerste aanmaning van 2 april 2020 is, zoals het college ook erkent, ten onrechte uitgebracht voordat een invorderingsbeschikking was genomen. Die aanmaning kan dan ook niet worden aangemerkt als een invorderingshandeling die is gericht op betaling van de in invorderingsbeschikking vastgestelde verbeurde dwangsom van € 2.000,-. [eisers] heeft vervolgens op 7 april 2020 een nieuwe aanmaning ontvangen. Dit is binnen één jaar na de dag waarop de dwangsom is verbeurd. Het college was dus nog bevoegd om tot invordering over te gaan.
Tussenconclusie
24. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de last is overtreden en de dwangsom is verbeurd.
Bijzondere omstandigheden
25. De vraag die overblijft is of het college op grond van bijzondere omstandigheden in redelijkheid had moeten afzien van de invordering. Deze vraag beantwoordt de rechtbank ontkennend. Over de begunstigingstermijn merkt de rechtbank op dat zij uit de stukken niet heeft kunnen opmaken dat er van de zijde van mevrouw [E] een toezegging is gedaan over het verlengen van de begunstigingstermijn. Daarbij komt dat het verzoek van [eisers] van 18 april 2019 dateert en dus pas na het verstrijken van de termijn is gedaan. Het betoog van [eisers] dat het college gezien de lopende procedures over het perceel niet tot invordering heeft mogen overgaan voordat op het beroep tegen de last onder dwangsom slaagt niet. Er is geen rechtsregel die inhoudt dat pas tot invordering mag worden besloten op het moment dat op het beroep is beslist. [eisers] heeft ook nog gewezen op rechtsongelijkheid omdat op [adres] en elders langs de [dijk] ook verschillende dammen met duikers en beschoeiing zonder vergunning aanwezig zijn, waartegen het college niet optreedt. Dit aspect heeft echter betrekking op de rechtmatigheid van het opleggen van de last onder dwangsom en had zij dus in die procedure moeten aanvoeren. Dat [eisers] begin mei 2019 alsnog aan de last heeft voldaan door ook de beschoeiing aan de noordzijde te verwijderen, is tot slot evenmin een bijzondere omstandigheid die het college had moeten laten afzien van invordering.
Conclusie over de invorderingsbeschikking
26. Het beroep van [eisers] is ongegrond en voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
IV. Het niet handhavend optreden tegen de dam met duiker (UTR 20/323)
27. Tussen partijen is niet in geschil dat [eisers] inmiddels de beschoeiing aan de noord- en zuidzijde heeft verwijderd. De dam met duiker is nog wel aanwezig. Partijen verschillen van mening over de vraag of voor de dam met duiker een vergunning nodig is en het college (dus) handhavend moet optreden of niet. Ook in deze procedure is daarom de centrale vraag of sprake is van een bouwwerk.
28. Het college stelt zich in zijn besluitvorming op het standpunt dat geen sprake (meer) is van een vergunningplichtig bouwwerk omdat de dam is gemaakt van enkel los zand en puin dat over één duiker is aangelegd (tweedimensionaal object) en ziet daarom geen aanleiding handhavend op te treden.
29. Volgens [eisers] gaat het wel degelijk nog steeds om een constructie en wel om een zorgvuldig samengestelde constructie met een bodem van zware klei, waarin een sleuf is geconstrueerd, waarop een egalisatielaag zand is geplaatst, waarin de duiker is gelegd.
Daarop is een nieuwe laag fijn zand ter egalisatie en voorkomen van verzakken aangebracht, vervolgens een antiworteldoek en puingranulaat. Ter verankering is nog gebruikgemaakt van zware houten bielzen. Na het weghalen van de beschoeiing is de dam volgens [eisers] verbreed, waarbij de grijze duikerpijp is verlengd met een gele duikerpijp en waarbij beton of cement en tuinaarde is gebruikt. Aan het uiteinde van de duiker zijn kleine verticale paaltjes geslagen.
30. Naar het oordeel van de rechtbank vormt de dam met duiker geen constructie als bedoeld in de uitleg van het begrip bouwwerk [3] . Bij de dam waarin een duiker is gelegd, is geen sprake van met elkaar verbonden elementen die samen een constructie vormen. De lagen zand, het antiworteldoek en puingranulaat zijn aangebracht om de duiker vrij te houden maar functioneren niet als één geheel met de duiker. De kleine verticale paaltjes hebben evenmin een verbinding met de duiker. Aan de hand van de door partijen overlegde foto’s heeft de rechtbank ook niet kunnen vaststellen dat de twee bielzen zijn bedoeld om de duiker te verankeren. Zij ziet dan ook geen aanleiding om het college niet te volgen in zijn opmerking dat de bielzen onderdeel uitmaken van een nog te realiseren hek waarvoor een omgevingsvergunning is aangevraagd. Het aanleggen van deze dam met duiker is dan ook niet te kwalificeren als het bouwen van een bouwwerk zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de Wabo.
31. Nu geen sprake is van een bouwwerk, was voor het aanleggen van de dam met duiker dan ook geen omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen van een bouwwerk’ nodig. Het college is in zoverre dan ook niet bevoegd handhavend op te treden tegen de dam met duiker en heeft het verzoek van [A] dus terecht afgewezen.
Conclusie over het niet handhavend optreden tegen de dam met duiker
32. Het beroep is ongegrond en voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
In zaaknummer UTR 9/1108
De rechtbank verklaart het beroep van [eisers] tegen de bestreden besluit van 7 februari 2019 (last onder dwangsom) en de invorderingsbeschikking van 2 april 2020 ongegrond.
In zaaknummer UTR 20/323
De rechtbank verklaart het beroep van [A] tegen het besluit van 9 december 2019 ongegrond.
Deze uitspraak is op 24 augustus 2020 gedaan door mr. K. de Meulder, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier. Als gevolg van maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.
de griffier is verhinderd om
de uitspraak te ondertekenen
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.