ECLI:NL:RBMNE:2020:3959

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 19/3952

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 september 2020 in de zaak tussen

[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. J.P. Hoegee),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dronten, verweerder

(gemachtigde: mr. A.M. Hegger).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde-partij](vergunninghouder).

Procesverloop

Bij besluit van 18 september 2019 heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een woning aan de [adres] in [woonplaats] .

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen deze omgevingsvergunning en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek op de zitting van de voorzieningenrechter heeft plaatsgevonden op 10 december 2019. Eiseres was samen met haar vorige gemachtigde, mr. F. Rientsma, op de zitting. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [A] . Vergunninghouder was ook op de zitting aanwezig.

Het verzoek om een voorlopige voorziening is tijdens deze zitting ingetrokken. Bij besluit van 28 mei 2020 heeft de raad van de gemeente Dronten ten aanzien van het bouwplan een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) verleend, die door verweerder alsnog aan de omgevingsvergunning ten grondslag is gelegd.

Het onderzoek op de zitting van de rechtbank heeft plaatsgevonden op 19 augustus 2020. Eiseres was samen met haar gemachtigde op de zitting. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Vergunninghouder was ook op de zitting aanwezig.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiseres woont op het adres [adres] in [woonplaats] . Vergunninghouder is eigenaar van het naastgelegen perceel [adres] . Op dit perceel staat een loods die vergunninghouder gebruikt voor de opslag en verwerking van pompoenen en uien. De teelt van de gewassen en de overige bedrijfswerkzaamheden vinden elders plaats. Het bouwplan waarvoor vergunninghouder een omgevingsvergunning heeft aangevraagd heeft betrekking op de bouw van een bedrijfswoning aan de voorzijde van het perceel.

2. Ter plaatse is het bestemmingsplan Buitengebied Dronten van toepassing. Op het perceel rust de bestemming ‘Agrarisch’, met de functieaanduiding ‘agrarisch-bedrijfskavel’ en de functieaanduiding ‘geen niet-grondgebonden agrarische bedrijvigheid toegestaan’. Daarnaast is de functieaanduiding ‘bedrijfswoning uitgesloten’ van toepassing. Op grond van de bestemmingsplanregels is het perceel aldus bestemd voor het agrarische grondgebruik en de uitoefening van het agrarisch bedrijf, maar is de bouw van een bedrijfswoning hier niet toegestaan.

Ontbreken vvgb

3. Tussen partijen is dan ook niet in geschil en ook de rechtbank stelt vast dat het bouwplan voor een bedrijfswoning in strijd is met het bestemmingsplan. Verweerder is bevoegd om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) het bouwplan in afwijking van het bestemmingsplan te vergunnen. Op grond van artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo, in samenhang met artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) kan de omgevingsvergunning dan alleen worden verleend als de gemeenteraad een vvgb afgeeft. Op grond van het derde lid kan de gemeenteraad categorieën gevallen aanwijzen waarin een vvgb niet is vereist.

4. Verweerder heeft de omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Verweerder heeft zich op basis van de bij de aanvraag ingediende ruimtelijke onderbouwing op het standpunt gesteld dat het bouwplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Aan de omgevingsvergunning heeft verweerder aanvankelijk een raadsbesluit ten grondslag gelegd waarin categorieën gevallen zijn aangewezen waarin een vvgb niet is vereist.

5. Op de zitting bij de voorzieningenrechter heeft verweerder, op basis van een voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter, erkend dat de door de gemeenteraad aangewezen categorieën gevallen niet van toepassing zijn op het bouwplan en dat een vvgb had moeten worden verleend. Vervolgens hebben partijen met elkaar afgesproken dat verweerder alsnog een vvgb zal vragen aan de gemeenteraad.

6. De rechtbank stelt, met partijen, vast dat verweerder ten tijde van het verlenen van de omgevingsvergunning hiertoe niet bevoegd was, omdat de gemeenteraad geen vvgb had verleend en de door de gemeenteraad aangewezen categorieën gevallen niet in deze situatie voorzien. Gelet hierop is het beroep gegrond. De rechtbank zal de omgevingsvergunning vernietigen omdat zij is verleend in strijd met artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo, in samenhang met artikel 6.5, eerste lid, van het Bor. Omdat voor het bouwplan alsnog een vvgb is afgegeven, zal de rechtbank hierna aan de hand van de beroepsgronden van eiseres beoordelen of de rechtsgevolgen van de omgevingsvergunning in stand kunnen blijven.

Procedure vvgb

7. Eiseres voert aan dat de vvgb niet (alsnog) aan de omgevingsvergunning ten grondslag kan worden gelegd, omdat uit de stukken blijkt dat het college en niet de gemeenteraad de ontwerp-vvgb en de uiteindelijke vvgb heeft voorbereid. Volgens eiseres heeft de gemeenteraad daarom geen eigen standpunt ingenomen. Eiseres verwijst hierbij naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 9 mei 2018^[1].

8. Op grond van artikel 3.11, eerste lid, van de Wabo zendt het bevoegd gezag het bestuursorgaan dat bevoegd is een vvgb te geven, onverwijld een exemplaar van de aanvraag en de daarbij gevoegde stukken.

Op grond van het derde lid kunnen zienswijzen die overeenkomstig artikel 3:15 van de Algemene wet bestuursrecht naar voren worden gebracht, mede betrekking hebben op het ontwerp van de vvgb. Voor zover dat het geval is, zendt het bevoegd gezag ze onverwijld aan het bestuursorgaan dat de vvgb geeft. Dit deelt zijn oordeel daarover mee aan het bevoegd gezag.

Op grond van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet is het college van burgemeester en wethouders bevoegd beslissingen van de gemeenteraad voor te bereiden, tenzij bij of krachtens de wet de burgemeester hiermee is belast.

9. Het staat vast dat in dit geval niet aan de wettelijke vereisten is voldaan, alleen al omdat de vvgb niet was gegeven toen de omgevingsvergunning werd verleend. Daar volgt ook uit dat er ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van de omgevingsvergunning geen ontwerp-vvgb ter inzage lag. De rechtbank is echter van oordeel dat de procedure die later alsnog is gevolgd, voldoende recht doet aan de aard en strekking van de procedure die de wet voorschrijft ten aanzien van een vvgb. De rechtbank stelt in dat kader vast dat de gemeenteraad op 30 januari 2020 een besluit heeft genomen over de ontwerp-vvgb. Vervolgens is de ontwerp-vvgb ter inzage gelegd en konden er zienswijzen ingediend worden, wat eiseres ook heeft gedaan. Op 28 mei 2020 heeft de gemeenteraad de definitieve vvgb afgegeven, waarbij kennis is genomen van de ingediende zienswijze. De alsnog gevoerde procedure is geen belemmering om de rechtsgevolgen van de omgevingsvergunning in stand te kunnen laten. Dat de stukken zijn voorbereid door het college, maakt niet dat de gemeenteraad geen eigen standpunt heeft ingenomen en is inherent aan de bevoegdheidsverdeling tussen het college van burgemeester en wethouders als dagelijks bestuur van de gemeente en de gemeenteraad, zoals die ook is verankerd in de Gemeentewet. De situatie in de door eiseres genoemde uitspraak verschilt bovendien van wat hier is gebeurd: in die uitspraak was de ontwerp-vvgb door het college ter inzage gelegd zonder dat de gemeenteraad daarover een eigen besluit had ingenomen. De beroepsgrond slaagt niet.

Evident privaatrechtelijke belemmering

10. Eiseres heeft haar grond dat er sprake is van een evident privaatrechtelijke belemmering op de zitting ingetrokken. De rechtbank zal deze grond daarom niet meer bespreken.

Fair play en het verbod op vooringenomenheid

11. Eiseres voert aan dat er sprake is van strijd met het beginsel van fair play. Zij voert hiertoe aan dat ze, om informatie te krijgen van verweerder, steeds moet bellen, e-mailen en langs moet gaan op het gemeentehuis. Daarnaast blijkt volgens eiseres uit het dossier dat vergunninghouder bevriend is met iemand bij de gemeente, omdat vergunninghouder die persoon in een e-mail met zijn voornaam aanspreekt. Verder stelt eiseres dat er sprake is van strijd met het verbod op vooringenomenheid, omdat de erfsingel volgens haar niet hersteld kan worden terwijl dit wel een voorschrift in de vergunning is. Verweerder heeft hier volgens eiseres echter geen problemen mee, omdat verweerder vooringenomen is.

12. In de door eiseres genoemde argumenten ziet de rechtbank geen concrete aanwijzingen voor strijd met het beginsel van fair play of voor vooringenomenheid aan de kant van verweerder. Uit het dossier blijkt niet dat er bewust informatie voor eiseres wordt achtergehouden. Dat vergunninghouder iemand van de gemeente met zijn voornaam aanspreekt, is voor de rechtbank ook geen aanleiding voor het oordeel dat er strijd is met het beginsel van fair play. Ten aanzien van het voorschrift over de erfsingel overweegt de rechtbank dat verweerder zich juist op het standpunt stelt dat deze wel hersteld kan worden en dat er handhavend opgetreden kan worden als blijkt dat dit toch niet kan. Ook hieruit blijkt naar het oordeel van de rechtbank geen vooringenomenheid. De beroepsgrond slaagt niet.

Afwijking van het bestemmingsplan in relatie tot het huidige gebruik

13. Eiseres voert aan dat verweerder had moeten constateren dat het huidige gebruik van het perceel als opslag voor pompoenen afwijkt van de toegestane agrarische bestemming en dat de bedrijfswoning daarom niet vergund had mogen worden. Er moet bij de toetsing van een bouwplan volgens vaste rechtspraak niet alleen gekeken worden of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, maar ook of het met het oog op dat gebruik wordt opgericht. Daarnaast heeft verweerder onjuiste toepassing gegeven aan het begrip ‘bedrijfswoning’ uit het bestemmingsplan. In de definitiebepaling staat namelijk dat een bedrijfswoning, gelet op de bestemming ter plaatse, noodzakelijk moet zijn voor de bedrijfsvoering. Daar is hier geen sprake van, aldus eiseres.

14. Over de vaste rechtspraak die voorschrijft dat moet worden getoetst of een bouwwerk (ook) met het oog op het toegestane gebruik wordt opgericht overweegt de rechtbank het volgende. De verwijzing naar die toets gaat niet op. Deze rechtspraak heeft namelijk betrekking op bouwwerken die in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan, en waarvoor alleen een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ is vereist. In dit geval past het bouwen van de bedrijfswoning niet in het bestemmingsplan en is (in het verlengde daarvan) ook het gebruik van de bedrijfswoning al niet toegestaan. Dat het beoogde gebruik afwijkt van wat het bestemmingsplan toestaat is dan ook inherent aan de omstandigheid dat sprake is van strijdig gebruik, en van het toepassen van verweerders afwijkingsbevoegdheid.

De verwijzing naar deze rechtspraak treft dus geen doel.

15. De rechtbank overweegt vervolgens dat de omgevingsvergunningplichtige activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ het gehele project omvat waarvoor de vergunning is aangevraagd. Het project bestaat immers uit dit bouwplan en de bouw van een bedrijfswoning is op grond van het bestemmingsplan in het geheel niet toegestaan. Het is dan ook niet zo dat met deze omgevingsvergunning de aanduiding ‘bedrijfswoning’ wordt toegevoegd aan het bestemmingsplan: het bestemmingsplan blijft ongewijzigd. De aard van het toepassing geven aan deze afwijkingsbevoegdheid (op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 3 van de Wabo) is dat zowel het college als de gemeenteraad een integrale afweging maakt van dit specifieke project en dat daarvoor toestemming wordt verleend. Of hier sprake is van een bedrijfswoning volgens de definitiebepaling in het bestemmingsplan is daarom niet relevant. Eiseres’ betoog is er in feite op gericht om de aard van de afwijkingsbevoegdheid te beperken door de bestemmingsplanregels, waar juist van wordt afgeweken, in de beoordeling te betrekken. De rechtbank is van oordeel dat dit een onjuist uitgangspunt is.

16. Uit de stukken blijkt dat zowel het college als de gemeenteraad weet op welke wijze vergunninghouder het perceel gebruikt: namelijk voor de opslag en verwerking van pompoenen, zonder dat de gewassen op deze locatie worden geteeld. Enkele raadsleden zijn, voorafgaand aan het afgeven van de vvgb, bovendien op het perceel geweest om te kijken. Op basis hiervan hebben zowel het college als de gemeenteraad de specifieke, op het project gerichte afweging gemaakt en het plan aanvaardbaar geacht. Concreet gezegd achten zij de bouw van de woning, en het specifieke beoogde bedrijfsgebruik daarvan als bewoning bij de pompoenenopslag en -verwerking, aanvaardbaar. In het licht van de hiervoor genoemde aard van de afwijkingsbevoegdheid als besluit ten behoeve van dit specifieke project is dat de te maken afweging. Dat betekent ook dat de toets van de rechtbank zich beperkt tot de vraag of die afweging in redelijkheid gemaakt kon worden. Gelet op die beoordeling, kan en zal de rechtbank niet ingaan op de vraag of de bedrijfsvoering van vergunninghouder op het perceel is aan te merken als agrarisch grondgebruik en/of als de uitoefening van het agrarisch bedrijf, in de zin van de bestemmingsplanregels. Hoewel duidelijk is dat partijen daarover van mening verschillen, valt de beoordeling daarvan buiten de omvang van het geding in deze procedure. Dit is iets wat in een handhavingsprocedure over het gebruik van het perceel kan worden beoordeeld, en de rechtbank heeft ervan kennis genomen dat eiseres in dit kader inmiddels ook een handhavingsverzoek heeft gedaan waarop verweerder een besluit heeft genomen. Gelet hierop slaagt het betoog van eiseres niet.

De betrokken belangen bij de afwijking van het bestemmingsplan

17. Eiseres voert aan dat verweerder de omgevingsvergunning niet in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Haar belangen worden namelijk onevenredig getroffen. Door de nieuwe woning wordt haar woon- en leefklimaat aangetast, onder meer omdat ze dan geen vrij uitzicht meer heeft, maar ook vanwege vrachtverkeer bij het bedrijf. Daarnaast had verweerder zich niet mogen baseren op de ruimtelijke onderbouwing bij de aanvraag, omdat deze onderbouwing in opdracht van vergunninghouder is opgesteld. Tot slot verwijst eiseres naar de provinciale Beleidsregel kleinschalige ontwikkelingen in het landelijk gebied: hierin is bepaald dat er maar 1 bedrijfswoning is toegestaan per (voormalig) agrarisch perceel. In het verleden waren het perceel van vergunninghouder en het perceel van eiseres gezamenlijk één perceel, en daar is al één woning op (namelijk die van eiseres). Daarom is nog een woning in strijd met dat beleid.

18. De rechtbank stelt voorop dat verweerder beleidsruimte heeft bij zijn besluitvorming over de aanvraag om van het bestemmingsplan af te wijken. Als verweerder van mening is dat het bouwplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, kan hij ervoor kiezen om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechtbank toetst of verweerder bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.

19. De rechtbank is van oordeel dat deze gronden niet slagen en overweegt daartoe als volgt. Uit het dossier blijkt dat verweerder de belangen van eiseres heeft betrokken in zijn afweging. In de zienswijzenota is door verweerder overwogen dat er tussen de percelen een groenstrook is die het zicht op het andere erf beperkt en dat er geen recht bestaat op vrij uitzicht. In de beantwoording van de zienswijze die eiseres heeft ingediend op de ontwerp-vvgb staat dat verweerder het van groot belang acht dat een agrarisch ondernemer bij zijn bedrijf kan wonen, omdat dit de bedrijvigheid in de gemeente stimuleert. Het is de rechtbank niet gebleken dat verweerder relevante belangen van eiseres niet heeft betrokken in zijn afweging.

20. Ten aanzien van de ruimtelijke onderbouwing overweegt de rechtbank dat verweerder zich hierop heeft mogen baseren. In de ruimtelijke onderbouwing staat alle informatie die vereist is voor het maken van de afweging of verweerder het plan ruimtelijk aanvaardbaar acht. Dat de ruimtelijke onderbouwing in opdracht van vergunninghouder is opgesteld, doet hier niet aan af en is toegestaan binnen de wettelijke kaders. Eiseres heeft geen inhoudelijke gronden tegen de ruimtelijke onderbouwing aangevoerd waaruit blijkt dat er onjuistheden in staan.

21. Ten aanzien van het provinciaal beleid overweegt de rechtbank als volgt. Het is vaste rechtspraak dat verweerder niet gebonden is aan het provinciaal beleid, maar dat dit betrokken moet worden in de belangenafweging. Uit de besluitvorming blijkt dat verweerder dit heeft gedaan en dat verweerder tot de conclusie is gekomen dat de woning niet in strijd met het beleid is. Voorts blijkt uit de omgevingsvergunning dat het plan aan de provincie is voorgelegd en dat de provincie met het plan heeft ingestemd. De beroepsgrond slaagt daarom niet.

Conclusie

22. De rechtbank concludeert dat verweerder de vvgb alsnog ten grondslag heeft kunnen leggen aan de omgevingsvergunning. De rechtbank is daarnaast van oordeel dat verweerder de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Dit betekent dat de rechtsgevolgen van de omgevingsvergunning, ondanks de vernietiging ervan, in stand kunnen blijven: vergunninghouder mag de woning bouwen conform de omgevingsvergunning.

23. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

24. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1), voor de reiskosten vast op € 39,32 ( retour van haar woning naar Utrecht Centraal) en voor de verletkosten vast op
€ 533,- (het reizen naar en het bijwonen van de zitting, 6,5 uur per zitting à
€ 82,- per uur). De overige door eiseres genoemde kosten, te weten de kosten voor het bezoek aan en overleg met haar eerste advocaat, komen niet voor vergoeding in aanmerking. Ook de kosten die eiseres heeft gemaakt ten aanzien van de zitting bij de voorzieningenrechter kunnen in deze procedure in de hoofdzaak niet vergoed worden. De rechtbank stelt het totaalbedrag vast op € 1.622,32.

Beslissing

De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de omgevingsvergunning;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde omgevingsvergunning in stand blijven;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.622,32.

Deze uitspraak is gedaan op 15 september 2020 door mr. K. de Meulder, rechter, in aanwezigheid van mr. M. van Dalen, griffier. Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.