Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/2166
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 september 2020 in de zaak tussen
1.
[eiser 1], te [woonplaats] , eiser 1,
[eiser 1], te [woonplaats] , eiser 1,
2.
[eiser 2], te [woonplaats] , eiser 2,
[eiser 2], te [woonplaats] , eiser 2,
samen aangeduid als eisers,
en
Het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden, verweerder.
Inleiding
1. Voor een weergave van de feiten en het verloop van het proces tot aan de tussenuitspraak van 24 april 2020 verwijst de rechtbank naar de tussenuitspraak.
2. Het beroep van eisers richt zich tegen de onderhoudsverplichtingen die verweerder aan hen heeft opgelegd in de Legger oppervlaktewateren 2018 (de Legger 2018). De Legger 2018 is vastgesteld in het bestreden besluit van 20 februari 2019.
3. In de tussenuitspraak van 24 april 2020 heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen tien weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van de overwegingen in de tussenuitspraak, het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
4. Verweerder heeft in reactie op de tussenuitspraak een aanvullende motivering ingediend. Eisers hebben hierop een schriftelijke zienswijze gegeven.
5. De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek op 21 juli 2020 gesloten.
De tussenuitspraak
6. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort gezegd, het volgende overwogen: Bij de ruilverkaveling in 2002 is in het begrenzingenplan het onderhoud van de [naam watergang] aan verweerder toegewezen. In het bestreden besluit heeft verweerder enkel een praktische afweging gemaakt over het (in strijd met het begrenzingenplan) toewijzen van de onderhoudsverplichtingen aan eisers, zonder daarbij kenbaar de voorgeschiedenis te betrekken. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat verweerder de persoonlijke belangen van eisers bij de belangenafweging heeft betrokken en afgewogen, en waarom verweerder in de belangen van eisers geen aanleiding ziet om het onderhoud anders te regelen. Met de gegeven toelichting over de praktische keuze is onvoldoende gemotiveerd waarom dit praktische belang van verweerder zwaarder moet wegen dan de belangen van eisers. Ook blijkt niet kenbaar dat verweerder de optie van onderhoud vanaf het water met een maaiboot met zijmessen heeft overwogen. Gelet hierop is het bestreden besluit op dit punt niet voorzien van een voldoende deugdelijk gemotiveerde belangenafweging en schiet de voorbereiding op het punt van de zorgvuldigheid tekort. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
7. In deze einduitspraak beoordeelt de rechtbank of de belangenafweging met de aanvullende motivering voldoende deugdelijk is gemotiveerd, en of de belangenafweging redelijk is. Maar eerst gaat de rechtbank in op de nadere stukken die verweerder heeft ingediend over de ruilverkaveling in 2002.
De afspraken bij de ruilverkaveling
8. In de tussenuitspraak is de rechtbank ervan uitgegaan dat bij de ruilverkaveling in 2002 in het begrenzingenplan naast de eigendom ook het onderhoud van de [naam watergang] aan verweerder is toegewezen. Dat is door verweerder op de zitting ook erkend.
9. Bij de aanvullende motivering heeft verweerder nadere stukken over de ruilverkaveling ingediend. Het betreft een rapport over de ruilverkaveling, een ontwerp-planwijziging voor de ruilverkaveling en richtlijnen voor de ruilverkaveling. In de aanvullende motivering stelt verweerder dat in de notariële akte en het begrenzingenplan van de ruilverkaveling geen nuance is opgenomen ten aanzien van de uitvoering van de diverse vormen van onderhoud, gelet op de grootte van het ruilverkavelingsproces. Uit de nadere stukken zou blijken dat de bedoeling was dat het onderhoud via de Keur (en tegenwoordig de Legger oppervlaktewateren) met de aangelanden geregeld zou worden, met als uitgangspunt dat aangesloten zou worden bij de bestaande situatie.
10. In de aanvullende motivering heeft verweerder geen duidelijk standpunt ingenomen over de juistheid van het oordeel in de tussenuitspraak over de afspraken bij de ruilverkaveling. Voor zover verweerder heeft bedoeld dat oordeel aan te vechten, ziet de rechtbank geen reden om af te wijken van haar oordeel in de tussenuitspraak. De rechtbank kan alleen in zeer uitzonderlijke gevallen terugkomen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in tussenuitspraken, bijvoorbeeld als de tussenuitspraak evident berust op een onjuiste feitelijke grondslag. [1] Van zo’n uitzonderlijk geval is hier geen sprake. Uit de nadere stukken over de ruilverkaveling en wat verweerder daarover naar voren heeft gebracht volgt niet dat het evident onjuist is dat verweerder op grond van het begrenzingenplan verplicht is om het onderhoud van de [naam watergang] uit te voeren. Dat betekent dat als uitgangspunt blijft gelden dat bij de ruilverkaveling het onderhoud van de [naam watergang] aan verweerder is toegewezen.
De aanvullende motivering en de zienswijze van eisers
11. In de aanvullende motivering bespreekt verweerder allereerst (zie ook punt 9) dat bij de ruilverkaveling de bedoeling was dat de onderhoudsverplichtingen zouden blijven aansluiten bij de bestaande situatie.
Vervolgens bespreekt verweerder de verschillende opties voor onderhoud. Er is bewust niet gekozen voor het aanleggen van een onderhoudspad (met dammen en duikers) langs de [naam watergang] , omdat dat zou leiden tot areaalverlies voor de grondeigenaren. Ook is niet gekozen voor het uitvoeren van onderhoud met een trekker met maaikorf, omdat die dan over de lengte van de percelen heen en weer zou moeten rijden, wat schade kan veroorzaken. Een andere optie is onderhoud met een maaiboot. Wanneer het snijonderhoud van de kantzone door de eigenaren wordt gedaan, hoeft de maaiboot maar één werkgang te maken. Omdat de [naam watergang] een brede watergang is, zouden voor het maaien van het hele profiel van de watergang drie werkgangen nodig zijn. Dat brengt extra belastingdruk voor de inwoners van het gebied met zich mee. Verweerder heeft efficiëntie en kostenbesparing een rol laten spelen bij de invulling van zijn beleidsvrijheid. Daarom is niet gekozen voor de optie van onderhoud met een maaiboot.
Verweerder heeft gekozen voor het opleggen van een onderhoudsverplichting voor de kantzone van de [naam watergang] aan de aangelanden. Zij moeten al onderhoud uitvoeren aan de andere (tertiaire) watergangen bij hun perceel, daarbij kunnen zij het onderhoud aan de kopse kant meenemen. Verweerder heeft afgewogen dat die manier van uitvoeren van het onderhoud het minst belastend is voor alle grondeigenaren. Verweerder wijst erop dat dit niet alleen geldt voor de [naam watergang] , maar voor meer primaire watergangen die niet langs een openbare weg liggen.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat bij afweging van alle belangen in redelijkheid besloten kon worden dat het onderhoud van het natte profiel van de kopse kanten van de [naam watergang] door de aangelanden moet worden uitgevoerd. Enerzijds omdat dit tot de minst bezwaarlijke vorm van onderhoud leidt voor de betrokken perceeleigenaren, en anderzijds omdat deze vorm van onderhoud aansluit bij wat al gebruikelijk was in het gebied op het moment van de ruilverkaveling.
12. Eisers hebben in hun zienswijze opgemerkt dat zij inderdaad onderhoud plegen aan de tertiaire watergangen bij hun perceel, maar dat zij flink moeten omrijden om ook de [naam watergang] te onderhouden. Onderhoud met de maaiboot vanaf het water levert geen overlast op voor de aangelanden. Het waterschap beschikt over meerdere maaiboten, waardoor de kosten volgens eisers zullen meevallen. Eisers wijzen erop dat verweerder geen berekening heeft ingediend. Zij vinden bovendien dat onderhoud van een primaire watergang in het algemeen belang is, en dat de lasten daarom niet op een beperkte groep afgewend mogen worden. Volgens eisers heeft verweerder maar weinig beleidsruimte, omdat verweerder gebonden is aan de verplichtingen uit de ruilverkavelingsakte. En als die verplichtingen niet geëerbiedigd worden, zou het waterschap in ieder geval de kosten van het onderhoud moeten dragen.
De beoordeling door de rechtbank
Wat toetst de rechtbank?
13. Bij de beoordeling stelt de rechtbank voorop dat, hoewel de Legger 2018 verplichtingen in het leven roept voor een grotere kring van personen, deze beroepsprocedure alleen ziet op de onderhoudsverplichtingen die aan deze specifieke eisers zijn opgelegd.
14. Op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Awb moet een bestuursorgaan de rechtstreeks bij een besluit betrokken belangen afwegen. In artikel 3:4, tweede lid, van de Awb staat dat de voor een of meer belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. In deze zaak toetst de rechtbank of verweerder met de aanvullende motivering alle betrokken belangen kenbaar heeft afgewogen en of de voor eisers nadelige gevolgen van de onderhoudsplicht niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de onderhoudsplicht te dienen doelen.
15. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met de aanvullende motivering kenbaar de voorgeschiedenis (de afspraken bij de ruilverkaveling) betrokken. Ook heeft hij kenbaar de belangen van eisers afgewogen en inzichtelijk gemaakt dat de praktische afwegingen bij de belangenafweging meer gewicht hebben gekregen dan de afspraken uit het begrenzingenplan. Verder heeft verweerder kenbaar verschillende opties overwogen, waaronder onderhoud met een maaiboot. Daarbij zijn zowel het algemeen belang als de belangen van de aangelanden (waaronder eisers) betrokken en afgewogen. Verweerder heeft toegelicht waarom hij geen aanleiding ziet om het onderhoud op een andere manier te regelen. Van een volledige en evenredige belangenafweging is echter geen sprake. De rechtbank legt hierna uit waarom zij dat vindt.
16. Verweerder heeft meerdere opties overwogen, waarvan sommige opties nadelig zouden zijn voor aangelanden, waaronder eisers. De optie van onderhoud met een maaiboot heeft echter geen nadelen voor eisers. Verweerder kiest vanwege de maatschappelijke kosten niet voor die optie. Verweerder heeft echter niet inzichtelijk gemaakt hoe hoog die maatschappelijke kosten zijn. Het is daarom ook niet duidelijk of die kosten zodanig hoog zijn dat die rechtvaardigen dat de onderhoudsplicht, in strijd met de afspraken die zijn gemaakt bij de ruilverkaveling in 2002, aan eisers wordt opgelegd. Verweerder heeft dat niet kenbaar afgewogen. Bovendien kan er van worden uitgegaan dat verweerder bij het aangaan van de afspraken over de ruilverkaveling al heeft afgewogen dat de kosten die voortvloeien uit het onderhoud aan de [naam watergang] voor zijn rekening komen. Voor zover het in het kader van het algemeen belang al gerechtvaardigd zou zijn om het gewoon onderhoud van de kantzone van de [naam watergang] aan eisers op te leggen, staat het nadeel dat eisers ondervinden doordat zij daarvan ook zelf de (volledige) kosten moeten dragen, zonder daarvoor een compensatie te ontvangen, niet in verhouding tot het met de onderhoudsplicht beoogde doel om maatschappelijke kosten te beperken.
17. Omdat de gemaakte belangenafweging niet volledig en niet evenredig is, is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:4, eerste en tweede lid, van de Awb.
Conclusie en gevolgen
18. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, voor zover eisers daarbij worden aangewezen als onderhoudsplichtigen voor de langs hun percelen gelegen kantzone van de [naam watergang] .
19. De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat de rechtmatige uitkomst naar de huidige stand van zaken nog te veel open ligt. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een tweede bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien niet zou leiden tot een doelmatige en efficiënte afdoeningswijze.
20. Verweerder moet daarom een nieuw besluit nemen over de onderhoudsplicht voor de langs de percelen van eisers gelegen kantzone van de [naam watergang] , met inachtneming van deze uitspraak en de tussenuitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken of, als hoger beroep wordt ingesteld, nadat op het hoger beroep is beslist. De rechtbank bepaalt dat afdeling 3.4 van de Awb bij de voorbereiding van het nieuwe besluit niet opnieuw hoeft te worden toegepast (artikel 8:72, vierde lid, onder a van de Awb).
21. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover eisers daarbij worden aangewezen als onderhoudsplichtigen voor de langs hun percelen gelegen kantzone van de [naam watergang] ;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen over de onderhoudsplicht voor de langs de percelen van eisers gelegen kantzone van de [naam watergang] , met inachtneming van deze uitspraak en de tussenuitspraak. Verweerder moet dat nieuwe besluit nemen binnen zes weken nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken of, als hoger beroep wordt ingesteld, nadat op het hoger beroep is beslist;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is op 1 september 2020 gedaan door mr. N.M.H. van Ek, voorzitter, en mr. R.C. Moed en mr. A.R. Klijn, leden, in aanwezigheid van mr. M. van der Knijff, griffier.
Als gevolg van maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.
De voorzitter is niet in de gelegenheid
deze uitspraak te ondertekenen.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Hoger beroep
Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.