Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/3165
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 september 2020 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats 1] , eiseres
(gemachtigde: mr. G.I. Beij),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lelystad, verweerder
(gemachtigde: A.C.W.M. Maduro).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde belanghebbende] , te [ woonplaats 2] .
Inleiding
1. Eiseres is eigenaar van het pand aan de [adres] in [ woonplaats 2] . Op grond van het bestemmingsplan mag daar één huishouden wonen. Eiseres wil het pand gebruiken voor kamerverhuur en heeft daarvoor een omgevingsvergunning aangevraagd.
2. In een besluit van 4 december 2018 heeft het college aan eiseres een vergunning verleend voor gebruik van het pand in strijd met het bestemmingsplan. De derde-partij, een omwonende van het pand, heeft bezwaar ingediend tegen dat besluit. In een beslissing op bezwaar van 10 juli 2019 heeft het college het bezwaar van de derde-partij gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
3. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 10 juli 2019. Het college heeft een verweerschrift ingediend. De rechtbank heeft partijen de gelegenheid geboden om repliek en dupliek in te dienen. Eiseres en het college hebben van die gelegenheid gebruik gemaakt.
4. Het beroep is behandeld op de Skypezitting van 13 augustus 2020. Eiseres was daarbij aanwezig, samen met haar gemachtigde. De gemachtigde van verweerder was ook aanwezig. De derde-partij heeft zich afgemeld voor de zitting.
Het geschil
5. Eiseres vindt dat de vergunning in stand had moeten blijven. Primair voert eiseres aan dat het college niet mocht afwijken van de Beleidsregel kamerverhuur in [ woonplaats 2] (versie 2016, hierna ‘de beleidsregel’). Als die beleidsregel wel gevolgd was had het college de vergunning moeten verlenen. Subsidiair voert eiseres aan dat de beslissing op bezwaar niet op een zorgvuldige manier tot stand is gekomen en onvoldoende is onderbouwd: de beslissing op bezwaar is gebaseerd op een onzorgvuldig parkeeronderzoek, het college heeft niet nagedacht over alternatieve oplossingen, en het college heeft de belangen van eiseres en de toekomstige kamerbewoners onvoldoende meegewogen.
6. Het college stelt zich op het standpunt dat de vergunning terecht is geweigerd. Het college vindt dat het wel mocht afwijken van de beleidsregel, omdat er sprake is van bijzondere omstandigheden: kamerverhuur zal vanwege de bestaande parkeerdruk leiden tot een situatie die onevenredig belastend is voor de directe omgeving. Het college vindt dat het parkeeronderzoek wel zorgvuldig is, dat de vergunning ook met nadere voorwaarden niet in stand kan blijven en dat alternatieve oplossingen niet wenselijk zijn. De belangen van de buurtbewoners wegen voor het college zwaarder dan de belangen van eiseres.
De beoordeling door de rechtbank
7. Naar het oordeel van de rechtbank mocht het college niet afwijken van de Beleidsregel kamerverhuur in [ woonplaats 2] (2016), omdat niet is gebleken dat sprake is van bijzondere omstandigheden. De rechtbank ziet geen reden om de beleidsregel onverbindend te verklaren. Het college had daarom de beleidsregel moeten volgen en een vergunning moeten verlenen aan eiseres.
8. De rechtbank licht hieronder toe hoe zij tot dit oordeel gekomen is, en welke gevolgen zij daaraan verbindt.
De beleidsregel
9. Als een omgevingsvergunning wordt aangevraagd voor gebruik van een pand in strijd met het bestemmingsplan, dan moet het college afwegen of dat gebruik niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft daarbij beleidsruimte. Voor aanvragen die gaan over kamerverhuur heeft het college aan die beleidsruimte invulling gegeven door het vaststellen van de Beleidsregel kamerverhuur in [ woonplaats 2] (2016).
10. In de beleidsregel is bepaald onder welke voorwaarden een omgevingsvergunning voor kamerverhuur wordt verleend. De voorwaarden zien op de bestemming, het maximale aantal van zes bewoners, de afstand van minimaal 200 meter hemelsbreed tot andere kamerverhuurpanden, en het aantal parkeerplaatsen. Tot en met vijf bewoners hoeft er geen extra parkeerplaats te worden aangelegd. Bij zes bewoners moet er minimaal één parkeerplaats op eigen terrein aanwezig zijn of moet uit parkeeronderzoek blijken dat de parkeerdruk in de omgeving niet te hoog is.
11. Eiseres en het college zijn het erover eens dat aan de voorwaarden uit de beleidsregel wordt voldaan, zelfs als sprake zou zijn van het maximaal toegestane aantal van zes kamerbewoners. Als de beleidsregel wordt gevolgd, zou de vergunning dus verleend moeten worden.
Afwijken van de beleidsregel
12. In artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat: ‘Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.’ Het college mag dus alleen van de beleidsregel afwijken, als er sprake is van bijzondere omstandigheden.
13. Het college stelt zich op het standpunt dat er sprake is van bijzondere omstandigheden. Na het opstellen van de beleidsregel is gebleken dat vanwege overlast een groeiende weerstand onder de bevolking is ontstaan tegen kamerverhuur. Exploitanten kochten panden in woonwijken op om daarin kamers te verhuren. Daardoor veranderden de woonwijken en nam de leefbaarheid af. Het college vond dat het beleid tekortschoot en heeft daarom in maart 2019 nieuw beleid vastgesteld. Op dat moment liepen er nog bezwaarzaken die onder de oude beleidsregel vielen. De bezwaarschriftencommissie heeft in meerdere bezwaarzaken kritiek geuit op de beleidsregel. De commissie vond dat in de beleidsregel onvoldoende rekening wordt gehouden met mogelijke nadelige effecten van kamerverhuur voor de aangrenzende percelen. De commissie heeft verwezen naar jurisprudentie, waarin kamerverhuurbeleid buiten toepassing wordt gelaten omdat in het beleid (in strijd met artikel 3:4 van de Awb) niet alle ruimtelijk relevante belangen worden afgewogen. Daarom heeft het college ervoor gekozen om in de lopende bezwaarzaken alle ruimtelijk relevante factoren opnieuw af te wegen. In dit geval heeft het college specifiek gekeken naar het aspect parkeren, omdat de derde-partij in zijn bezwaar had aangegeven zich daar zorgen over te maken. Uit een parkeeronderzoek bleek dat de parkeerdruk in de omgeving al heel hoog is. Daarom heeft het college de vergunning alsnog geweigerd.
14. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de omstandigheden die het college aanvoert geen bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. Het college kiest er in alle lopende bezwaarzaken waarop de beleidsregel van toepassing is voor om de beleidsregel opzij te schuiven en los daarvan een afweging uit te voeren. Als het college de beleidsregel in alle lopende zaken niet toereikend vindt, dan is naar zijn aard al geen sprake meer van bijzondere omstandigheden. Als het college vindt dat de beleidsregel in het algemeen niet (meer) volstaat, dan kan niet op grond van artikel 4:84 van de Awb van de beleidsregel worden afgeweken, maar is de enige optie voor het college om het beleid te wijzigen.
15. De parkeerdruk in de omgeving is ook geen bijzondere omstandigheid die maakt dat het toepassen van de beleidsregel tot onevenredige gevolgen voor de buurtbewoners leidt. In de beleidsregel wordt al rekening gehouden met de parkeerdruk door middel van de voorwaarde dat er bij zes bewoners ten minste één parkeerplaats op eigen terrein aanwezig moet zijn. Daarmee wordt de extra parkeerbehoefte ten opzichte van bewoning door één gezin gecompenseerd. Niet alleen wordt aan die voorwaarde voldaan, er zijn zelfs twee parkeerplaatsen op het perceel aanwezig.
16. De rechtbank wijst erop dat in de jurisprudentie waar de bezwaarschriftencommissie en het college naar verwijzen beleidsregels buiten toepassing worden gelaten, omdat een rechtbank die beleidsregels vanwege strijd met artikel 3:4 van de Awb onverbindend heeft verklaard. Dat is een bevoegdheid van rechtbanken. Bestuursorganen kunnen hun eigen beleidsregels alleen buiten toepassing laten als wordt voldaan aan de eisen van artikel 4:84 van de Awb. En dat is hier niet het geval.
17. Het college heeft in strijd met artikel 4:84 van de Awb niet in overeenstemming met de Beleidsregel kamerverhuur in [ woonplaats 2] (2016) gehandeld. Het beroep is gegrond.
De verbindendheid van de beleidsregel
18. Het college stelt dat in de beleidsregel niet alle ruimtelijk relevante belangen zijn afgewogen, omdat onvoldoende rekening wordt gehouden met mogelijke nadelige effecten van kamerverhuur voor de aangrenzende percelen. Voordat de rechtbank beslist welke consequenties de gegrondverklaring van het beroep heeft, zal zij eerst beoordelen of de beleidsregel onverbindend verklaard zou moeten worden. Als de beleidsregel namelijk niet aan wet- en regelgeving voldoet en onredelijk is, zoals het college stelt, dan zou het niet verantwoord zijn om de beleidsregel tegen beter weten in toch toe te (laten) passen.
19. Naar het oordeel van de rechtbank worden de ruimtelijk relevante belangen in de beleidsregel afgewogen. In de inleiding en de toelichting wordt de behoefte aan goedkope woonruimte afgewogen tegen de gevolgen voor de leefbaarheid in de buurt. In de toelichting wordt beschreven waarom gekozen is voor de voorwaarden die worden gesteld. Het aantal bewoners is van invloed op het woon- en leefklimaat van de omgeving. Door maximaal zes bewoners toe te staan, wordt beoogd de eventuele overlast te beperken. Door een afstandscriterium van 200 meter hemelsbreed te hanteren wordt voorkomen dat een concentratie van woningen waar kamerverhuur plaatsvindt leidt tot ongewenste gevolgen voor de leefbaarheid. Daarbij wordt specifiek de aard van de bewoning, de frequentie waarmee de kamers van huurder wisselen, parkeerdruk en openbare orde en veiligheid(sgevoel) genoemd. De voorwaarde over het aantal parkeerplaatsen is gebaseerd op een vergelijking van de parkeerdruk van kamerbewoning met de gemiddelde parkeerdruk van een gezin. In artikel 2.4 van de beleidsregel wordt aangegeven dat aan de vergunning standaard de voorwaarde wordt gesteld dat er geen overmatige overlast voor de woon- of leefomgeving mag worden veroorzaakt. Uit de bijlage ‘Escalatieprotocol bij overlast door kamerbewoning’ blijkt dat ook is nagedacht over stappen die ondernomen kunnen worden als er toch sprake is van overlast. Bij het opstellen van het beleid is dus wel degelijk rekening gehouden met de mogelijke nadelige effecten van kamerverhuur voor de aangrenzende percelen.
20. Naar het oordeel van de rechtbank is ook niet gebleken dat de beleidsregel onredelijk is. Dat het college achteraf bezien een andere afweging zou maken, betekent nog niet dat de destijds gemaakte afweging niet redelijk was. De rechtbank ziet daarom geen reden om de beleidsregel onverbindend te verklaren.
Consequenties
21. Zoals de rechtbank al heeft beoordeeld is het beroep van eiseres gegrond, omdat het college in strijd met artikel 4:84 van de Awb niet in overeenstemming met de Beleidsregel kamerverhuur in [ woonplaats 2] (2016) heeft gehandeld. De rechtbank vernietigt de beslissing op bezwaar van 10 juli 2019.
22. Aangezien de rechtbank heeft geoordeeld dat de beleidsregel in stand blijft, moet het college die beleidsregel in principe volgen. Dat is alleen anders als er sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. In deze zaak heeft het college ruim de gelegenheid gehad om te onderbouwen welke bijzondere omstandigheden er aan de orde zouden kunnen zijn. Het college heeft in het verweerschrift en in de dupliek kunnen reageren op de gronden die eiseres daarover heeft aangevoerd. Vóór de zitting heeft de rechtbank bovendien een zittingsagenda naar partijen gestuurd, waarin expliciet is aangekondigd dat op de zitting aan de orde zal worden gesteld op grond van welke omstandigheden gebruik is gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid uit artikel 4:84 van de Awb. Verweerder heeft echter geen bijzondere omstandigheden kunnen noemen. De rechtbank gaat er daarom van uit dat daar ook geen sprake van is. Dat betekent dat de afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 van de Awb niet gebruikt kan worden.
23. De conclusie kan niet anders luiden dan dat het college in deze zaak de Beleidsregel kamerverhuur in [ woonplaats 2] (2016) had moeten volgen. Op grond van die beleidsregel had het college een omgevingsvergunning voor kamerverhuur moeten verlenen aan eiseres. De rechtbank is daarom van oordeel dat het in deze zaak niet zinvol is om terug te verwijzen naar het college. Daarom zal de rechtbank direct zelf in de zaak voorzien.
24. De rechtbank verleent aan eiseres een omgevingsvergunning voor gebruik van het pand aan de [adres] in [ woonplaats 2] voor kamerbewoning, conform de vergunning die door het college in het besluit van 4 december 2018 aan eiseres was verleend, dus met de daaraan verbonden voorwaarden.
25. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Die stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.312,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het indienen van een repliek en 1 punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de beslissing op bezwaar van 10 juli 2019;
- verleent aan eiseres een omgevingsvergunning voor gebruik van het pand aan de [adres] in [ woonplaats 2] voor kamerbewoning, conform de vergunning die door het college in het besluit van 4 december 2018 aan eiseres was verleend;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde beslissing op bezwaar;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.312,50.
Deze uitspraak is op 3 september 2020 gedaan door mr. Y.N.M. Rijlaarsdam, rechter, in aanwezigheid van mr. M. van der Knijff, griffier.
Als gevolg van maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.
De griffier is niet in de gelegenheid
deze uitspraak te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Hoger beroep
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.