Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/1155
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 mei 2020 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J.A. Huijgen)
en
het college van burgermeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. A.M. Scharff).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam derde-partij] B.V., uit [vestigingsplaats] , vergunninghoudster
[naam derde-partij] B.V., uit [vestigingsplaats] , vergunninghoudster
(gemachtigde: mr. J.S. Haakmeester).
Procesverloop
In het besluit van 11 april 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [bedrijfsnaam] , rechtsvoorganger van vergunninghoudster, een omgevingsvergunning verleend voor het samenvoegen van meerdere (winkel)panden op de adressen [straatnaam] [nummeraanduiding 1] , [nummeraanduiding 2] , [nummeraanduiding 3] , [nummeraanduiding 4] , [nummeraanduiding 5] en [nummeraanduiding 6] in [plaatsnaam] (de percelen) ten behoeve van het vergroten van een supermarkt.
In het besluit van 6 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft vervolgens beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Vergunninghoudster heeft een reactie ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 5 maart 2020. Eiser, verweerder en vergunningshoudster hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Inleiding
1.1
Op 22 december 2017 heeft [bedrijfsnaam] een aanvraag om een omgevingsvergunning gedaan voor het uitbreiden van een bestaande winkelruimte door middel van het samenvoegen van meerdere (winkel)panden aan [straatnaam] [nummeraanduiding 1] , [nummeraanduiding 2] , [nummeraanduiding 3] , [nummeraanduiding 4] , [nummeraanduiding 5] en [nummeraanduiding 6] in [plaatsnaam] . Hierna heeft verweerder de besluiten genomen die onder ‘Procesverloop’ staan vermeld.
1.2
Op de percelen waar het in deze zaak om gaat is de beheersverordening ‘ [.] ’ (de beheersverordening) van toepassing. De percelen [straatnaam] [nummeraanduiding 1] tot en met [nummeraanduiding 3] zijn in de beheersverordening aangeduid als ‘besluitvlak 1’ en ‘besluitsubvlak R’. De percelen [straatnaam] [nummeraanduiding 4] tot en met [nummeraanduiding 6] zijn aangeduid als ‘besluitvlak 1’ en besluitsubvlak K’.
Het beoordelingskader
De Wabo
2.1
Verweerder heeft de omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen. In dat geval is artikel 2.10, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) het toepasselijke toetsingskader voor verweerder bij de aanvraag. Dit toetsingskader komt er kort gezegd op neer dat verweerder de omgevingsvergunning alleen moet toetsen aan het Bouwbesluit, de bouwverordening, de ter plaatse geldende beheersverordening en de redelijke eisen van welstand.
2.2
De in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo vermelde weigeringsgronden zijn limitatief en imperatief van aard. Dit betekent dat de omgevingsvergunning móet worden geweigerd als het bouwplan in strijd is met één of meer genoemde weigeringsgronden en dat de omgevingsvergunning móet worden verleend als geen sprake is van één van de weigeringsgronden. Indien dat laatste het geval is, staat het verweerder, gelet op de dwingende formulering van dit wetsartikel, niet vrij om een ruimer toetsingskader te hanteren en zal hij aan een belangenafweging dus niet kunnen toekomen. Dit wordt ook wel een gebonden beschikking genoemd.
2.3
Eén van de weigeringsgronden genoemd in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo is dat de betreffende activiteit in strijd is met de beheersverordening. In een beheersverordening wordt het beheer van een gebied overeenkomstig het bestaande gebruik geregeld. Een beheersverordening kan door de gemeenteraad worden vastgesteld voor delen van het grondgebied van de gemeente waar niet in ruimtelijke ontwikkelingen wordt voorzien. De beheersverordening komt dan in plaats van een bestemmingsplan.
De beheersverordening
2.4
Op gronden met de aanduiding ‘besluitvlak 1’ mogen op grond van artikel 3, onder b, van de beheersverordening ‘bestaande bouwwerken’ worden vervangen door bouwwerken van dezelfde afmetingen en op dezelfde locatie. In artikel 1.10, onder b, van de beheersverordening staat dat onder ‘bestaande bouwwerken’ wordt verstaan: bouwwerken die op het tijdstip van de vaststelling van de verordening (1) aanwezig zijn én krachtens de Wabo zijn gebouwd of (2) nog kunnen worden gebouwd krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen.
2.5
Op gronden met de aanduiding ‘besluitvlak 1’ mag op grond van artikel 3, onder a, van de beheersverordening het ‘bestaand gebruik’ worden voortgezet. In artikel 1.10, onder a, van de beheersverordening staat dat onder ‘bestaand gebruik’ wordt verstaan: het gebruik van de gronden en bouwwerken zoals aanwezig op het tijdstip van de vaststelling van de verordening of kan worden gebruikt krachtens een omgevingsvergunning voor het gebruik; daaronder valt niet het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
2.6
In artikel 4.1 en artikel 4.2 van de beheersverordening zijn ten aanzien van het bouwen aanvullende regels opgenomen, die gelden naast artikel 3, onder b, van de beheersverordening.
2.7
In artikel 4.3.1, onder a, van de beheersverordening staat dat de percelen, aangeduid met besluitsubvlakken R en K, naast het bestaande gebruik, mogen worden gebruikt voor onder meer ‘detailhandel’.
Het geschil
3. Eiser is eigenaar van het winkelpand aan de [straatnaam] [nummeraanduiding 7] in [plaatsnaam] en is het om verschillende redenen niet eens met de verleende omgevingsvergunning. Verweerder ziet in wat eiser heeft aangevoerd geen aanleiding om terug te komen op het verlenen van de omgevingsvergunning. Aan de hand van wat partijen naar voren hebben gebracht, moet de rechtbank beoordelen of verweerder de omgevingsvergunning terecht heeft verleend. De vraag die daarbij centraal staat, is of er sprake is van een gebonden beschikking of niet.
Het oordeel van de rechtbank
Bouwplan in strijd met beheersverordening
4. Eiser voert aan dat het bouwplan in strijd is met de beheersverordening. Door middel van het doorbreken van de tussenmuren worden verschillende bouwwerken gewijzigd tot één nieuw bouwwerk. Dit is nergens in de beheersverordening toegestaan. In de eerste plaats laat artikel 3, onder b, van de beheersverordening namelijk alleen vervangen van bestaande bouwwerken toe en daarvan is geen sprake. Daarnaast zijn de geplande wijzigingen ook niet opgenomen in de aanvullende bouwregels van de artikelen 4.1 en artikel 4.2 van de beheersverordening. Tot slot wijst eiser er nog op dat het samenvoegen van de percelen ook in strijd is met de begripsbepaling van een bouwperceel, zoals opgenomen in artikel 1.15 van de beheersverordening. Volgens eiser laat deze begripsbepaling geen onzelfstandige bebouwing binnen één bouwperceel toe.
5. Volgens verweerder is het bouwplan toegestaan binnen de beheersverordening. Daarbij wijst verweerder erop dat een beheersverordening bedoeld is om te behouden wat er al was en om nog toe te laten wat al mocht op basis van het voorgaande bestemmingsplan. Alle extra (bouw)mogelijkheden moeten aanvullend worden geregeld in de beheersverordening. In dit geval gaat het om een aantal inpandige wijzigingen en een kleine wijziging aan de buitenkant van de panden. Deze wijzigingen waren volgens verweerder ook op basis van het voorgaande bestemmingsplan al toegestaan en passen daarom ook binnen de beheersverordening. Dat het inpandig wijzigen niet expliciet als extra bouwmogelijkheid is opgenomen in de beheersverordening, betekent dan ook niet dat het daarom niet zou zijn toegestaan. De koppeling die eiser maakt met artikel 1.15 van de beheersverordening is volgens verweerder niet terecht, omdat daarin slechts een begripsbepaling is opgenomen die zonder koppeling aan een concrete bepaling uit de beheersverordening geen betekenis heeft.
6.1
De rechtbank constateert dat tussen partijen niet in geschil is dat het hier niet gaat om ‘vervangen’ als bedoeld in artikel 3, onder b, van de beheersverordening. Ook is niet in geschil dat de aanvullende bouwmogelijkheden uit artikel 4.1 en artikel 4.2 van de beheersverordening hier niet van toepassing zijn.
6.2
Met betrekking tot de vraag of het bouwplan is toegestaan binnen de beheersverordening overweegt de rechtbank het volgende. Eiser voert aan dat door de inpandige wijzigingen sprake is van samenvoegen van verschillende bouwwerken tot een nieuw bouwwerk, hetgeen niet in de beheersverordening is geregeld en dus niet is toegestaan. De rechtbank kan eiser hierin niet volgen. Het gaat hier om inpandige wijzigingen en enkele uitpandige wijzigingen aan bestaande bouwwerken, waarbij de totale brutovloeroppervlakte van alle panden samen niet wordt gewijzigd. Het klopt dat door het doorbreken van een aantal muren de bestaande bouwwerken nu meer met elkaar verbonden zijn dan voorheen (hoewel ook toen al doorgangen tussen verschillende panden aanwezig waren). Dit maakt echter nog niet dat deze wijzigingen aan de bouwwerken niet binnen de bouwmogelijkheden op grond van de beheersverordening vallen.
6.3
De beheersverordening gaat uit van het behoud van bestaande bouwwerken, waaronder ook niet gerealiseerde mogelijkheden op grond van het voorgaande planologische regime vallen. Dat is de bedoeling van het instrument van de beheersverordening. Dit is ook in vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigd. [1]
Niet in geschil is, en ook de rechtbank stelt vast, dat de veranderingen aan de bouwwerken ook toegestaan waren onder het voorgaande bestemmingsplan. De rechtbank leest in artikel 3 van Pro de beheersverordening niet dat de vroegere planologische bouwmogelijkheden worden beperkt. Gelet hierop valt niet in te zien waarom de wijzigingen aan de bestaande bouwwerken niet zouden vallen onder het behoud van de bestaande situatie op het gebied van bouwen.
6.4
De rechtbank volgt eiser ook niet in zijn betoog dat het samenvoegen van de percelen op grond van artikel 1.15 van de beheersverordening niet is toegestaan. Artikel 1.15 is namelijk, zoals verweerder heeft toegelicht, slechts een definitie van het begrip ‘Bouwperceel’. Zonder een koppeling te maken met een concrete bepaling uit de beheersverordening is deze definitie op zichzelf niet van belang voor deze beoordeling.
6.5
Gelet op het voorgaande is het bouwplan naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met de beheersverordening. De beroepsgrond slaagt niet.
Gebruik in strijd met beheersverordening
7. Eiser voert verder aan dat het geplande gebruik in strijd is met de beheersverordening, omdat het op de percelen niet is toegestaan om een supermarkt te exploiteren. Op basis van de beheersverordening is op de percelen alleen het bestaande gebruik, en aanvullend daarop onder andere ‘detailhandel’ toegestaan. De functie supermarkt is echter niet toegestaan en valt ook niet onder de reikwijdte van de functie ‘detailhandel’.
8. Volgens verweerder laat de beheersverordening op de percelen wel een supermarkt toe. In artikel 4.3.1, onder a, van de beheersverordening staat dat de percelen, aangeduid met besluitsubvlakken R en K, naast het bestaande gebruik, mogen worden gebruikt voor onder meer ‘detailhandel’. Een supermarkt past binnen deze bestemming. Dit is slechts anders als de definitie van detailhandel in de beheersverordening een supermarkt nadrukkelijk uitsluit.
9. De rechtbank volgt de toelichting van verweerder. Op grond van de beheersverordening is op de percelen inderdaad, naast het bestaande gebruik, de bestemming detailhandel toegestaan. Gelet op de begripsbepaling ‘detailhandel’, zoals deze is opgenomen in artikel 1.19 van de beheersverordening, valt een supermarkt hier ook onder. Het exploiteren van een supermarkt is dan ook toegestaan op de percelen en kan aan de verleende omgevingsvergunning niet in de weg staan. De beroepsgrond slaagt niet.
Strijd met systematiek van de beheersverordening
10. Eiser voert verder aan dat de verleende omgevingsvergunning in strijd is met de systematiek van de beheersverordening. Eiser legt dit als volgt uit. Het samenvoegen van de percelen door middel van het doorbreken van de tussenmuren heeft tot gevolg dat er ook twee verschillende besluitsubvlakken worden samengevoegd, namelijk besluitsubvlak R en besluitsubvlak K. Dit leidt tot de onwenselijke situatie dat er binnen het samengevoegde pand verschillende toegestane functies zijn, terwijl dit onderscheid constructief niet meer aanwezig is. Dit kan niet de bedoeling zijn geweest van de planwetgever, nu juist met de onderverdeling in de verschillende besluitsubvlakken per besluitsubvlak verschillende toegestane functies worden geregeld.
11. De verleende omgevingsvergunning is volgens verweerder niet in strijd met de systematiek van de beheersverordening. De omgevingsvergunning is verleend voor de realisatie van een supermarkt op de begane grond van de percelen. Dit past binnen het gebruik dat in beide besluitsubvlakken is toegestaan. Ten aanzien van gebruik dat niet in lijn is met de verleende omgevingsvergunning zal verweerder handhavend optreden. De omgevingsvergunning wijzigt verder niets aan de systematiek van de beheersverordening en ook niet aan de toepasselijkheid van de verschillende besluitsubvlakken. De afzonderlijke besluitsubvlakken blijven dus ook in de toekomst gelden en eventuele nieuwe (bouw)plannen zullen dus ook worden getoetst aan die bepalingen.
12. Hoewel het doorbreken van de tussenmuren er inderdaad toe leidt dat er binnen het winkelpand twee besluitsubvlakken gaan gelden, betekent dit naar het oordeel van de rechtbank nog niet dat dit in strijd is met de systematiek van de beheersverordening. De bestemming supermarkt is zowel binnen besluitsubvlak K als binnen besluitsubvlak R toegestaan en ten behoeve van die bestemming is ook de omgevingsvergunning verleend. Dat het nieuwe winkelpand twee besluitsubvlakken beslaat, betekent niet dat dit pand niet voor één uniforme bestemming kan worden gebruikt. De beperkingen ten aanzien van welk gebruik is toegestaan, blijven ook in de toekomst gelden. Verweerder heeft daarover dan ook terecht toegelicht dat er bij strijdig gebruik handhavend zal worden opgetreden en dat eventuele nieuwe bouwplannen zullen worden getoetst aan de geldende bepalingen uit de beheersverordening. De beroepsgrond slaagt dan ook niet.
Conclusie
13. Gelet op het voorgaande is de verleende omgevingsvergunning niet in strijd met de beheersverordening. Er doet zich ook geen andere weigeringsgrond voor. Gelet op het karakter van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo (limitatief en imperatief) heeft verweerder de omgevingsvergunning dan ook niet mogen weigeren. Dit betekent dat verweerder de omgevingsvergunning terecht heeft verleend. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 13 mei 2020 door mr. R.C. Stijnen, rechter, in aanwezigheid van mr. P.J. Naus, griffier. Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden, hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze uitspraak is verzonden op de stempeldatum die hierboven staat.