ECLI:NL:RBMNE:2020:1556

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummers: UTR 20/93 en UTR 20/94

uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 april 2020 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen

[verzoeker 1]

[verzoeker 2] B.V.

(gemachtigde: mr. M. Gideonse)

beiden te [woonplaats] ,

tezamen verzoekers,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Soest, verweerder

(gemachtigde: mr. A. Huijberts).

Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[derde-partij 1]en
[derde-partij 2]en
Buurtgroep Basje, allen te [woonplaats] , gemachtigden: T. van den Berg en P. Bokhoven.

Vooraf

1. De behandeling van deze zaak op de zitting van 6 februari 2020 is aangehouden om verweerder in de gelegenheid te stellen om zijn standpunt nader te onderbouwen met gegevens uit de Basisregistratie Personen (BRP). De voorzieningenrechter heeft partijen tijdens de zitting geïnformeerd dat zij hoogstwaarschijnlijk na de aanhouding geen tweede zitting nodig heeft om op het verzoek te beslissen. Partijen hebben de voorzieningenrechter op de zitting laten weten dat zij de rechtbank toestemming zullen verlenen voor het sluiten van het onderzoek zonder nadere zitting. Op 10 maart 2020 heeft de rechtbank aan partijen toestemming gevraagd voor het sluiten van het onderzoek zonder nadere zitting. Verweerder heeft deze toestemming verleend. Derde-partijen hebben niet binnen de gegeven termijn gereageerd zodat wordt verondersteld dat zij geen behoefte hebben aan een nadere zitting. Op 16 maart 2020 hebben verzoekers echter laten weten dat zij wel op een nadere zitting willen worden gehoord.

2. Gelet op de huidige maatregelen rondom het coronavirus is het niet mogelijk om op korte termijn een nieuwe zitting te plannen. Het is naar het oordeel van de voorzieningenrechter echter wel in het belang van alle partijen om een oordeel te krijgen over het verzoek om voorlopige voorziening in deze zaak. De voorzieningenrechter heeft daarom aan verzoekers en verweerder het voornemen kenbaar gemaakt om met inachtneming van artikel 8:83, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), alvast uitspraak te doen op het verzoek om voorlopige voorziening. Gelet op deze gewijzigde omstandigheden en hun belang om ook duidelijkheid te verkrijgen op het door hen ingestelde beroep, hebben verzoekers echter op 8 april 2020 alsnog toestemming verleend aan de voorzieningenrechter om zonder nadere zitting uitspraak te doen op het beroep en op het verzoek om een voorlopige voorziening.

3. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Awb niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.

Inleiding

3. Verzoeker [verzoeker 1] is sinds 2015 eigenaar van het verblijfsrecreatieterrein gelegen aan de [adres] in [woonplaats] . [verzoeker 2] B.V. ( het [verzoeker 2] ) exploiteert op het terrein een gelijknamig recreatiepark.

4. Het [verzoeker 2] heeft op de zitting een toelichting gegeven op de vormen van verblijf en op de dienstverlening die zij aanbiedt. Volgens het [verzoeker 2] heeft zij onvoldoende inkomsten als zij zich uitsluitend richt op vakantiegangers. Sinds anderhalf jaar verblijven er in het recreatiepark daarom bijna uitsluitend Indiërs die tijdelijk in Nederland werkzaam zijn. Op die manier heeft het [verzoeker 2] voldoende inkomsten om de huisjes en het park goed te onderhouden. Het [verzoeker 2] verleent aan haar gasten daarnaast diverse diensten zoals vervoer van en naar de luchthaven en de werkplek, hulp met het verkrijgen van een bankrekening of inschrijving in de BRP. Daarnaast organiseert zij voor haar gasten incidenteel activiteiten ter ontspanning.

5. Met de brief van 6 juni 2018 heeft verweerder aan verzoeker [verzoeker 1] het voornemen kenbaar gemaakt om handhavend op te treden tegen het hiervoor beschreven gebruik van het recreatiepark door het [verzoeker 2] . Volgens verweerder is dit gebruik in strijd met de regels uit het bestemmingsplan. Op 17 juni 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan verzoeker [verzoeker 1] een last onder dwangsom opgelegd. Deze last houdt in dat verzoeker [verzoeker 1] het niet-recreatieve gebruik van de recreatiewoning moet beëindigen en beëindigd moet houden. Als hij dat niet doet verbeurt hij een dwangsom van € 5.000,- per maand of deel van de maand dat niet aan de last is voldaan, met een maximum van € 50.000,-. Zowel verzoeker [verzoeker 1] als het [verzoeker 2] hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Met de beslissing op bezwaar van 12 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van verzoekers ongegrond verklaard. Vervolgens hebben verzoekers bij de rechtbank een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Tegen het bestreden besluit hebben verzoekers beroep ingesteld.

6. De voorzieningenrechter heeft deze zaak behandeld op de zitting van 6 februari 2020. Verzoeker [verzoeker 1] was op de zitting aanwezig. Namens het [verzoeker 2] waren [A] en [B] aanwezig. Verzoekers zijn allen bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [C] , buitengewoon opsporingsambtenaar bij verweerder. Derde-partijen zijn ook verschenen, vertegenwoordigd door hun gemachtigden.

Verzoek om geheimhouding

7. Tijdens de behandeling op de zitting heeft verweerder toegelicht dat hij zijn standpunt nader wil onderbouwen met gegevens uit de BRP. Verweerder wil echter dat uitsluitend de voorzieningenrechter van deze gegevens kennis neemt in verband met de privacy gevoeligheid van deze informatie. De behandeling van de zaak is daarom aangehouden. Met partijen is afgesproken dat verweerder de gegevens bij de rechtbank indient met een verzoek om geheimhouding zoals bedoeld in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

8. Op 17 februari 2020 heeft de rechtbank van verweerder de desbetreffende stukken ontvangen met een verzoek om geheimhouding. Met de brief van 25 februari 2020 heeft verweerder het verzoek om geheimhouding ingetrokken en de rechtbank geïnformeerd dat alle partijen kennis mogen nemen van de op 17 februari 2020 ingediende stukken. Deze stukken zijn door de rechtbank op 27 februari 2020 doorgezonden, waarna partijen in de gelegenheid zijn gesteld om binnen één week op deze stukken te reageren. Verzoekers hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt.

9. Vervolgens heeft de rechtbank partijen verzocht om toestemming voor het sluiten van het onderzoek zonder nadere zitting. Derde-partijen hebben hier niet binnen de gegeven termijn op gereageerd. Verweerder heeft toestemming verleend. Zoals beschreven in rechtsoverweging 2 van deze uitspraak hebben verzoekers aanvankelijk geweigerd toestemming te verlenen. Op 8 april 2020 hebben verzoekers alsnog toestemming verleend voor sluiten van het onderzoek zonder nadere zitting. De rechtbank heeft vervolgens op 10 april 2020 het onderzoek gesloten.

Ontvankelijkheid van het [verzoeker 2]

9. De voorzieningenrechter ziet ambtshalve aanleiding om eerst te beoordelen of verweerder het bezwaarschrift van het [verzoeker 2] tegen het primaire besluit, terecht ontvankelijk heeft verklaard. Het primaire besluit is immers niet gericht aan het [verzoeker 2] , terwijl door het [verzoeker 2] tegen dit besluit wel bezwaar is gemaakt. De voorzieningenrechter moet daarom beoordelen of het [verzoeker 2] door verweerder terecht als belanghebbende in de zin van de Awb is aangemerkt.

10. Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder ‘belanghebbende’ verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) volgt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat belanghebbende is bij dat besluit, tenzij gevolgen van enige betekenis ontbreken. Verweerder heeft op de zitting toegelicht dat de primaire last gericht blijft aan verzoeker [verzoeker 1] , maar dat zij het [verzoeker 2] wel als belanghebbende in deze procedure heeft ontvangen omdat het [verzoeker 2] de vermeende overtreding ook kan doen beëindigen. Gelet op deze toelichting van verweerder is het [verzoeker 2] naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht als belanghebbende aangemerkt.

Inhoudelijke beoordeling

Toetsingskader

12. Het perceel van het recreatiepark heeft volgens het bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied’ de enkelbestemming ‘Recreatie – verblijfsrecreatie – [verzoeker 2] ’. Uit artikel 27.1 van de planregels volgt dat de gronden met deze bestemming zijn bedoeld als verblijfsrecreatief terrein dat onder andere bestemd is voor recreatiewoningen. Op grond van artikel 1.101 van de planregels zijn recreatiewoningen niet voor permanente bewoning bestemd en moeten zij het hele jaar door gebruikt worden voor recreatieve doeleinden. Vervolgens volgt uit artikel 53.2 van de planregels dat het permanent bewonen van een recreatiewoning in ieder geval als strijdig gebruik wordt aangemerkt.

Is er sprake van een overtreding?

13. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er met het huidige gebruik sprake is van een overtreding. De onderbouwing die verweerder hiervoor geeft is tweeledig. Verweerder verwijst ten eerste naar de inschrijvingen van personen in de BRP op het adres van het recreatiepark. Volgens verweerder staat daarmee vast dat de ingeschreven personen hun hoofdverblijf op het recreatiepark hebben. Hierdoor staat vast dat sprake is van met de planregels strijdige permanente bewoning. Ten tweede richt verweerder zich op de regels uit het bestemmingsplan. Het huidige gebruik is anders dan recreatief zodat dit volgens de planregels niet is toegestaan. Verweerder heeft op de zitting toegelicht dat hij bij de bestemming ‘verblijfsrecreatie’ geen enkele andere vorm van verblijf toe staat dan uitsluitend recreatief verblijf. Dit betekent dat ook verblijfsvormen zoals ‘short stay’ en zakelijk toerisme onder deze bestemming niet zijn toegestaan.

14. Verzoekers betwisten dat er sprake is van een overtreding. Op basis van de inschrijvingen in de BRP kan volgens verzoekers niet worden aangenomen dat sprake is van permanente bewoning door gebruik als hoofdverblijf. De arbeidsmigranten die op het park verblijven hebben immers in hun thuisland een woning die als hoofdverblijf moet worden aangemerkt. Bovendien kunnen verzoekers geen toezicht houden op de inschrijvingen in de BRP en de duur daarvan. Naar aanleiding van de gegevens uit het BRP die door verweerder nog zijn ingediend hebben verzoekers gesteld dat hieruit slechts van 4 inschrijvingen blijkt, terwijl er ook een discrepantie zou zijn tussen gegevens uit het nachtregister en de BRP-gegevens. Verzoekers voeren verder aan dat verweerder ten onrechte een te beperkte invulling geeft aan de geldende bestemming. Volgens verzoekers sluit de bestemming ‘verblijfsrecreatie’ niet uit dat er ook een ander gebruik van het perceel mogelijk is. Verweerder heeft met de enkele verwijzing naar de planregels onvoldoende gemotiveerd dat het huidige gebruik tot een overtreding leidt. Een redelijke uitleg van de planregels zou volgens verzoekers moeten leiden tot de conclusie dat het huidige gebruik ook binnen de regels van het bestemmingsplan past. Dit past bovendien in de maatschappelijke ontwikkeling in Nederland, waarbij op veel recreatieparken permanente bewoning of bewoning door arbeidsmigranten plaatsvindt.

15.1

De voorzieningenrechter volgt verzoekers niet in hun stelling dat de inschrijvingen in de BRP niet mogen leiden tot de conclusie dat sprake is van permanente bewoning. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat een inschrijving in de BRP in het algemeen een aanwijzing is dat de betrokkene zijn hoofdverblijf heeft op het adres waarop hij is ingeschreven, waarbij de voor die inschrijving gegeven reden niet relevant is.^[1]Uit de door verweerder overgelegde uittreksels uit de BRP volgt dat op de datum van het primaire besluit meerdere personen zijn ingeschreven op het adres van het recreatiepark. Daarmee kan als uitgangspunt genomen worden dat deze personen op het recreatiepark hun hoofdverblijf hebben, zodat daarmee wordt gehandeld in strijd met de planregels. Verzoekers hebben betoogd dat een inschrijving in de BRP niet kan leiden tot de aanname dat er sprake is van een hoofdverblijf. Voorts hebben zij gesteld dat de BRP-gegevens afwijken van de gegevens van verzoekers zelf in het nachtregister. Indien verzoekers de gegevens uit het BRP betwisten, is het aan verzoekers om aannemelijk te maken dat de betreffende personen weliswaar zijn ingeschreven in de BRP, maar dat er desondanks van hoofdverblijf geen sprake is. Verzoekers hebben hun standpunt echter niet verder onderbouwd en zijn daarom niet in deze bewijslast geslaagd. Hieruit volgt dat verweerder zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht op het standpunt heeft gesteld dat de personen die zich ingeschreven hebben in de BRP op het adres van het recreatiepark, hier hun hoofdverblijf hebben.

15.2

De voorzieningenrechter volgt verzoekers ook niet in hun stelling dat verweerder een te beperkte invulling geeft aan het op grond van de planregels toegestane gebruik. Uit de toelichting van het [verzoeker 2] op de zitting volgt dat het gebruik van het recreatiepark niet zuiver recreatief is. Het door het [verzoeker 2] beschreven gebruik komt bovendien overeen met de constateringen die verweerder in zijn controlerapporten heeft vastgelegd. De voorzieningenrechter is met verweerder van oordeel dat het huidige gebruik niet gelijk te stellen is met recreatief verblijf. De arbeidsmigranten die in het recreatiepark verblijven gebruiken de recreatiewoningen als normale woning, van waaruit ze naar hun werk gaan en ’s avonds weer thuis komen. Verweerder heeft op de zitting toegelicht dat hij onder de geldende bestemming geen enkel ander gebruik dan recreatief gebruik toestaat. Het is daarom ook niet van belang of het feitelijke gebruik te karakteriseren is als ‘zakelijk toerisme’, ‘short stay’ of ‘verblijf door arbeidsmigranten’.

16. Gelet op het voorgaande heeft verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht vastgesteld dat sprake is van een overtreding.

Is verzoeker [verzoeker 1] ook overtreder?

17. Verzoeker [verzoeker 1] voert aan dat verweerder hem ten onrechte als overtreder heeft aangemerkt. Volgens [verzoeker 1] is hij eigenaar van de grond, maar heeft hij geen zeggenschap over de bedrijfsvoering van het [verzoeker 2] . Hij heeft het niet in zijn macht om de overtreding te beëindigen. Het ligt daarom voor de hand om het [verzoeker 2] als overtreder aan te merken. Nu verweerder [verzoeker 1] als overtreder heeft aangemerkt is hij ten onrechte niet betrokken bij het traject dat is voorafgegaan aan het primaire besluit. Volgens [verzoeker 1] is hij door verweerder ten onrechte niet tijdig over het voornemen tot handhaving geïnformeerd.

18. De voorzieningenrechter volgt verzoeker [verzoeker 1] daarin niet. Uit vaste rechtspraak van de ABRvS volgt dat een eigenaar in beginsel als overtreder kan worden aangemerkt.^[2]Als de eigenaar stelt dat hij geen overtreder is, dan dient hij daartoe aannemelijk te maken dat hij niet wist en ook niet kon weten dat het perceel in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt. Verzoeker [verzoeker 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij niet op de hoogte was van het strijdig gebruik van het verblijfsrecreatieterrein. Dat [verzoeker 1] als eigenaar van het perceel onvoldoende is betrokken bij het voornemen tot handhaving van verweerder volgt de voorzieningenrechter evenmin. Het voornemen tot handhaving van verweerder van 7 juni 2018 is gericht aan [verzoeker 1] . De stelling van [verzoeker 1] dat het voor de hand ligt om het [verzoeker 2] als overtreder aan te merken, leidt ook niet tot de conclusie dat [verzoeker 1] ten onrechte als overtreder is aangemerkt. Verweerder heeft beleidsvrijheid ten aanzien van de beslissing wie als overtreder wordt aangemerkt. Deze beslissing wordt door de voorzieningenrechter uitsluitend terughoudend getoetst. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen heeft verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter in redelijkheid kunnen komen tot de beslissing om [verzoeker 1] als overtreder aan te schrijven.

De beginselplicht tot handhaving

19. Nu er naar oordeel van de voorzieningenrechter sprake is van een overtreding en verzoeker [verzoeker 1] ook als overtreder kan worden aangemerkt, was verweerder bevoegd om handhavend op te treden. Dit volgt ook uit de beginselplicht tot handhaving die voor verweerder geldt. Van handhavend optreden kan worden afgezien wanneer er sprake is van concreet zicht op legalisatie of als handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Tussen partijen is niet in geschil dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Daarbij speelt een rol dat verweerder de door verzoekers voorgestelde bestemmingsplanwijziging heeft afgewezen.

Is handhaving onevenredig?

20. Verzoekers hebben tot slot nog aangevoerd dat handhaving in dit geval onevenredig is in verhouding tot de te dienen belangen. Volgens verzoekers is het gebruik van een recreatiepark voor verschillende verblijfsvormen zoals ‘short stay’, ‘zakelijk toerisme’ en ‘gebruik door arbeidsmigranten’ in het licht van de maatschappelijke ontwikkelingen aanvaardbaar.

21. De voorzieningenrechter overweegt dat verweerder zowel in zijn besluitvorming, als ook op de zitting ondubbelzinnig heeft toegelicht dat hij op de gebieden die binnen zijn gemeente zijn aangewezen voor recreatie geen enkele andere vorm van gebruik wil toestaan. Verweerder heeft verder toegelicht dat hij het strijdig gebruik van recreatieparken nooit heeft gedoogd en dat hij inmiddels op meerdere parken handhavend optreedt. Met deze toelichting heeft verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende gemotiveerd toegelicht dat handhaving in dit geval evenredig is. Verzoekers hebben bovendien niet gemotiveerd waarom de handhaving voor hen onevenredige gevolgen heeft – anders dan financieel nadeel – in verhouding tot de te dienen belangen. Uit de belangenafweging heeft verweerder dan ook kunnen concluderen dat handhaving in dit geval evenredig is.

Conclusie

25. Gelet op het voorgaande komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat wat verzoekers hebben aangevoerd niet leidt tot vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

26. Gelet op de uitspraak in het beroep ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen, zodat het verzoek wordt afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat ook hier geen aanleiding.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

- verklaart het beroep ongegrond;

- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. C.H. Verweij, griffier. Deze uitspraak is gedaan op 16 april 2020. Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken.

(de rechter is verhinderd

deze uitspraak te ondertekenen)

griffier voorzieningenrechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.