Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/3157
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 april 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. R. Hoeneveld),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Stichtse Vecht(het college), verweerder
(gemachtigde: A.F.J.M. Emmelot).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde-partij] B.V., te [vestigingsplaats] , gemachtigde: mr. A. Daan.
Inleiding
1. Eiser is eigenaar van de woning aan de [adres] te [woonplaats] (de woning). Op korte afstand van de woning ligt de locatie [locatie] . Op deze locatie (het plangebied) was een fruitteeltbedrijf met boomgaard gevestigd. Op 29 september 2015 is voor het plangebied een nieuw bestemmingsplan – het bestemmingsplan ‘Zwanenburg’ – vastgesteld. Op grond van dit bestemmingsplan is de bestemming van het plangebied gewijzigd van ‘Agrarisch’ met de functieaanduidingen ‘fruitteelt’ en ‘bedrijfswoning’ naar de bestemmingen ‘Wonen’, ‘Tuin’ en ‘Verkeer-Verblijfsgebied’. Dit nieuwe bestemmingsplan staat inmiddels in rechte vast en derde-partij heeft in het plangebied 14 grondgebonden woningen gebouwd.
2. Partijen zijn het er over eens dat de waarde van de woning als gevolg van de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan is verminderd en eiser dus schade lijdt. Deze zaak gaat niet over de hoogte van die schade, maar alleen over de vraag welk deel van die schade binnen het normale maatschappelijke risico valt en daarom voor eigen rekening van eiser komt.
3. Op grond van een planschadeovereenkomst moet derde-partij het bedrag dat het college aan eiser als tegemoetkoming in planschade vergoedt compenseren.
De procedure
4. Eiser heeft bij het college een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade ingediend. De Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) heeft in september 2017 aan het college een advies uitgebracht over deze aanvraag (het planschade-advies). SAOZ komt in het planschade-advies tot de conclusie dat de woning € 75.000,- in waarde is gedaald als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. SAOZ rekent een deel van deze schade, gelijk aan 3% van de waarde van de woning direct voor het ontstaan van de schade, tot het normale maatschappelijke risico van eiser. Met het besluit van 2 november 2017 heeft het college in overeenstemming met het planschade-advies aan eiser een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 33.000,- (het primaire besluit).
5. Derde-partij heeft bezwaar ingediend tegen het primaire besluit. Op 31 juli 2018 is beslist op dit bezwaar en heeft het college onder verbetering van de motivering het primaire besluit in stand gelaten. Tegen dit besluit op bezwaar heeft derde-partij beroep ingesteld. Het college heeft in deze beroepsprocedure op 6 mei 2019 een verweerschrift ingediend, waarin het een ander standpunt inneemt dan in het besluit op bezwaar van 31 juli 2018. Omdat dit gewijzigde standpunt gevolgen kon hebben voor de hoogte van de tegemoetkoming in planschade waar eiser en andere aanvragers om een tegemoetkoming in planschade recht op hebben, heeft de rechtbank het beroep van derde-partij aangehouden om het college in de gelegenheid te stellen om eiser en de andere aanvragers over dit gewijzigde standpunt te informeren.
6. In het besluit van 9 juli 2019 (het bestreden besluit) is het besluit van 31 juli 2018 gewijzigd, in die zin dat het college nu een normaal maatschappelijk risico van 5% van de waarde van de woning direct voor het ontstaan van de schade hanteert. Met het bestreden besluit is de tegemoetkoming in planschade voor eiser verlaagd naar € 5.000,-. Aan het bestreden besluit ligt een (aanvullend) nader advies van SAOZ van 28 juni 2019 ten grondslag.
7. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
8. De zaak is behandeld op de zitting van 31 januari 2020. Eiser was hierbij aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. Ook de gemachtigde van het college was aanwezig, vergezeld door mr. [A] . Namens derde-partij was [B] aanwezig, bijgestaan door de gemachtigde van derde-partij en vergezeld door mr. [C] (planschadeadviseur).
9. De zaak is gelijktijdig, maar niet gevoegd, behandeld met het beroep van derde-partij tegen het bestreden besluit, zaaknummer UTR 18/3416. Die zaak gaat over de hoogte van de schade die eiser (en de andere aanvragers om een tegemoetkoming in planschade) lijdt. Eiser neemt aan die zaak deel als derde-partij.
10. Op 11 februari 2020 heeft het college het besluit van 31 juli 2018 en het bestreden besluit bekrachtigd. Het beroep van eiser heeft van rechtswege ook betrekking op dit besluit.
Overwegingen
Bestreden besluit onbevoegd genomen
11. Het primaire besluit is door het college genomen in zijn collegevergadering. Dit heeft tot gevolg dat de heroverweging in bezwaar ook door het college moet worden gemaakt. Het besluit op bezwaar mag – gelet op de in artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voorgeschreven heroverweging – dan niet in mandaat door een ambtenaar
worden genomen. [1] Het besluit van 31 juli 2018 en het bestreden besluit zijn echter wel door een ambtenaar, en dus onbevoegd, genomen. Zoals ook staat vermeld onder het kopje ‘De procedure’, heeft het college op 11 februari 2020 beide besluiten bekrachtigd. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat een bekrachtiging achteraf een bevoegdheidsgebrek als het onderhavige niet ongedaan maakt. De rechtbank vindt dat het bevoegdheidsgebrek ook niet gepasseerd kan worden met artikel 6:22 van Pro de Awb, omdat van het college een actie (bekrachtiging) vereist was. Dat betekent dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd.
12. Een bekrachtiging kan wel aanleiding zijn om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, als het bestreden besluit voor het overige de rechterlijke toets kan doorstaan. Daarom zal de rechtbank in het vervolg van deze uitspraak het beroep eerst inhoudelijk beoordelen en daarna pas ingaan op de gevolgen van het gegronde beroep.
Inhoudelijk toetsingskader
13. Planschade die binnen het normale maatschappelijke risico valt blijft voor rekening van eiser [2] . Bij indirecte planschade (schade door de wijziging van de bestemming van een naastgelegen perceel), waar in dit geval sprake van is, blijft een waardevermindering gelijk aan 2% van waarde van de woning direct voor het ontstaan van de schade in ieder geval voor rekening van eiser [3] . Als het college op een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade besluit dat sprake is van planschade, dan moet het vervolgens beoordelen welk deel van die schade binnen het normale maatschappelijke risico valt en dus niet voor vergoeding in aanmerking komt. Dit kan een hoger percentage van de waarde van de woning direct voor het ontstaan van de schade zijn dan de 2% die sowieso voor rekening van eiser komt.
14. Bij deze beoordeling moet het college alle van belang zijnde omstandigheden van het geval in acht nemen. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
15. De vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico is in de eerste plaats aan het college, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het college moet deze vaststelling naar behoren motiveren. Als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering.
Standpunt van eiser
16. Eiser stelt zich op het standpunt dat het college de omvang van het normale maatschappelijke risico ten onrechte heeft vastgesteld op 5% van de waarde van de woning direct voor het ontstaan van de schade. Volgens eiser is in dit geval een percentage van 3% als normaal maatschappelijk risico gerechtvaardigd.
17. Op de zitting heeft eiser toegelicht dat het in de lijn der verwachting lag dat in het plangebied de woningbouw aan de [straat] met daarachter tuinen zou worden doorgetrokken. Volgens hem lag het niet in de lijn der verwachting dat in het plangebied 14 woningen zouden worden gebouwd, waarvan een deel in de tweede lijn, dat wil zeggen haaks op/achter de [straat] , staat. De [straat] ligt in een wijk waarin sprake was van een grote mate van openheid en de straat komt aan beide zijden uit op weilanden. Met de bestemmingswijziging die de bouw van 14 woningen mogelijk maakt, is volgens eiser sprake van verstening, een toename van de gebruiksintensiteit en een intensivering van de ontsluitingswegen. Die ontwikkeling past volgens eiser niet in de ruimtelijke structuur. Eiser verwijst ter onderbouwing van zijn standpunt naar een uitspraak van de Afdeling van
1 mei 2019 [4] . Volgens eiser is de situatie in die uitspraak vergelijkbaar met de situatie die hier aan de orde is, omdat in beide gevallen sprake is van een woonwijk met een open karakter. De afstand van de ontwikkeling tot de woning is volgens eiser ook nog eens zodanig klein dat de gevolgen daarvan voor hem in grote mate merkbaar zijn.
Beoordeling van het geschil
18. SAOZ heeft in het planschade-advies toegelicht dat een inbreiding met woningen in de bebouwde kom op de plek van een agrarisch bedrijf in zijn algemeenheid is aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling. Gelet op de structuur van de directe omgeving, zijnde een woongebied met grondgebonden woningen, kan de nieuwe ontwikkeling gezien de aard en de omvang daarvan volgens SAOZ ter plaatse als passend worden aangemerkt. SAOZ verwijst naar vaste rechtspraak van de Afdeling dat bij inbreidingslocaties van een bestaande woonkern, waarbij woningbouw in de lijn der verwachtingen lag, een waardevermindering tot 5% van de waarde van de woning in beginsel tot het normale maatschappelijke risico van eiser behoort. Toch hanteert SAOZ in dit geval een percentage van 3% als normaal maatschappelijk risico, omdat in de oude planologische situatie het plangebied nog geen woonbestemming dan wel een daaraan gerelateerde bestemming als tuin of erf had.
19. In het bestreden besluit heeft het college niet toegelicht waarom het het normale maatschappelijke risico toch op 5% heeft vastgesteld. Aan het besluit ligt weliswaar het advies van SAOZ van 28 juni 2019 ten grondslag, maar dat gaat uitsluitend in op de planvergelijking en bepaalde schade-aspecten en niet op de vaststelling van het normale maatschappelijke risico. Gelet hierop is het bestreden besluit in strijd met het motiveringsbeginsel uit artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Ook om deze reden is het beroep gegrond.
20. Het college heeft de vaststelling van het normale maatschappelijke risico op 5% wel toegelicht in het aan het bestreden besluit voorafgaande verweerschrift van 6 mei 2019 en ook later op de zitting. Het college wijst met name op een uitspraak van de Afdeling van 8 augustus 2018 [5] , waaruit volgt dat ook bij een inbreidingslocatie waarbij het plangebied voorheen een agrarische bestemming had, 5% van de waarde van de woning direct voor het ontstaan van de schade tot het normale maatschappelijke risico van eiser behoort.
21. De rechtbank vindt dat het college met deze aanvulling op het advies van SAOZ van september 2017 alsnog voldoende heeft gemotiveerd waarom het het normale maatschappelijke risico op 5% heeft vastgesteld. De rechtbank legt dat hierna uit.
22. In dit geval gaat het om een inbreidingslocatie. Eiser heeft – naar de rechtbank begrijpt – aangevoerd dat het plangebied, gelet op de openheid, ook kenmerken heeft van een uitbreidingslocatie, maar de rechtbank is het daar niet mee eens. Het plangebied grenst aan alle zijden aan woningen en is daarmee een zuivere inbreidingslocatie. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat woningbouw in dat geval een normale maatschappelijke ontwikkeling is. De uitspraak van de Afdeling van 1 mei 2019 waarnaar eiser verwijst is niet van toepassing, omdat het in dat geval juist grotendeels om een uitbreidingslocatie ging. Verder heeft SAOZ in het advies van september 2017 toegelicht dat de nieuwe ontwikkeling ook in de lijn der verwachtingen lag, omdat de ontwikkeling past binnen het langjarig door de gemeente vastgestelde beleid en gelet op de aard en omvang daarvan en de structuur van de directe omgeving, ter plaatse als passend kan worden aangemerkt. De rechtbank is het niet met eiser eens dat het bouwen in de tweede lijn – waar de ontwikkeling in voorziet – niet past in de ruimtelijke structuur. Het plan voorziet in 14 woningen van maximaal 4 stuks aaneen, die uitsluitend binnen de bouwvlakken gebouwd mogen worden. Dit wijkt niet wezenlijk af van de bestaande bebouwing die aan het plangebied grenst en zich in de omgeving van het plangebied bevindt.
Het college heeft dus voldoende inzichtelijk gemotiveerd dat het hier gaat om een normale maatschappelijke ontwikkeling die in de lijn der verwachtingen lag. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat in zo’n geval een waardevermindering van 5% van de onroerende zaak tot het normale maatschappelijke risico van de aanvrager behoort. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 8 augustus 2018 waarnaar het college verwijst is daarbij niet relevant dat het plangebied voorheen een agrarische bestemming had.
Conclusie
23. Omdat het beroep gegrond is vernietigt de rechtbank het bestreden besluit. De inhoudelijke beroepsgronden van eiser slagen echter niet. Het college heeft in redelijkheid het normale maatschappelijke risico op 5% kunnen vaststellen. De rechtbank zal daarom bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven. Dat betekent dat het normale maatschappelijke risico 5% blijft en dat eiser recht heeft op een tegemoetkoming in planschade van € 5.000,-.
24. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat het college aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 174,- vergoedt.
25. De rechtbank veroordeelt het college in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van
€ 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, voorzitter, mr. K. de Meulder en
mr. E.C. Matiasen, leden, in aanwezigheid van mr. I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier, op
7 april 2020. Als gevolg van maatregelen rondom het Corona virus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken.
(de voorzitter is verhinderd
deze uitspraak te tekenen)
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.