ECLI:NL:RBMNE:2019:6067

Rechtbank Midden-Nederland

Datum uitspraak
19 december 2019
Publicatiedatum
20 december 2019
Zaaknummer
UTR 19/2774
Instantie
Rechtbank Midden-Nederland
Type
Uitspraak
Rechtsgebied
Bestuursrecht
Uitkomst
Deels toewijzend
Procedures
  • Eerste aanleg - enkelvoudig
Rechters
Vindplaatsen
  • Rechtspraak.nl
Aangehaalde wetgeving Pro
Art. 1.49 lid 4 onder a Wet kinderopvangArt. 1.51 Wet kinderopvangArt. 1.51a lid 4 Wet kinderopvangArt. 1.51b lid 1, 2, 3, 4 en 5 Wet kinderopvangArt. 1.51c Wet kinderopvang
Verwijzingen
17 uitgaand
AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Bestuurlijke dwangsom opgelegd aan gastouderbureau wegens niet-naleving Wet kinderopvang onvoldoende gemotiveerd

Eiseres, exploitant van een gastouderbureau, kreeg van verweerder een last onder dwangsom opgelegd vanwege het niet voldoen aan diverse verplichtingen uit de Wet kinderopvang, vastgesteld tijdens GGD-controles. Na het verstrijken van hersteltermijnen werd een dwangsom van € 25.000,- ingevorderd. Eiseres betwistte de rechtmatigheid van de dwangsomoplegging en de invordering daarvan.

De rechtbank oordeelde dat de vastgestelde overtredingen terecht waren geconstateerd en dat verweerder terecht tot handhaving was overgegaan. Echter, de rechtbank vond dat verweerder onvoldoende had gemotiveerd waarom de hoogte van de dwangsommen in verhouding stond tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Verweerder had onder meer rekening moeten houden met de omvang van het gastouderbureau, het financiële voordeel en individuele omstandigheden van eiseres.

Daarom werden het bestreden besluit en het invorderingsbesluit vernietigd en verweerder opgedragen opnieuw te beslissen met inachtneming van de uitspraak. Tevens werd verweerder veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.

Uitkomst: Het beroep wordt gegrond verklaard en de last onder dwangsom en invordering worden vernietigd wegens onvoldoende motivering van de hoogte van de dwangsommen.

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/2774

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 december 2019 in de zaak tussen

[eiseres] , h.o.d.n. [gastouderbureau] , te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. S.D. van Reenen/mr E.U.H. van de Schepop),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lelystad, verweerder
(gemachtigde: N. Azouagh ).

Procesverloop

Bij besluit van 18 januari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder een last onder dwangsom opgelegd aan eiseres.
Bij besluit van 19 april 2019 (het invorderingsbesluit) heeft verweerder € 25.000,- aan verbeurde dwangsommen ingevorderd.
Bij besluit van 14 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het beroep heeft mede betrekking op het invorderingsbesluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 november 2019. Eiseres is verschenen, bijgestaan door mr. E.U.H. van de Schepop. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door mr. L. Karssen en mr. A. Bakker.

Overwegingen

1. Eiseres is eigenares van [gastouderbureau] . Tijdens een controle op 21 november 2018 door de inspecteur van de GGD is vastgesteld dat niet is voldaan aan alle verplichtingen die voor gastouderbureaus gelden. [1] De inspecteur heeft zijn bevindingen opgenomen in een inspectierapport van 14 december 2018. Op 2 januari 2019 heeft verweerder het voornemen geuit om aan eiseres een last onder dwangsom op te leggen als de overtredingen niet worden beëindigd. Eiseres heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om binnen een week na het voornemen een zienswijze in te dienen. Vervolgens heeft verweerder in het primaire besluit de last onder dwangsom opgelegd.
2. Op 27 februari 2019 en 13 maart 2019 is door de inspecteur nader onderzoek gedaan. Op 27 februari 2019 heeft de inspecteur beoordeeld of eiseres de overtredingen heeft beëindigd waarvoor zij een termijn van twee weken had gekregen. Op 13 maart 2019 heeft de inspecteur datzelfde gedaan voor de overtredingen waarvoor eiseres een termijn van zes weken had gekregen. De bevindingen daarvan zijn opgenomen in de inspectierapporten van 15 maart 2019 en 4 april 2019. Daarin staat dat eiseres maatregelen treft om tekortkomingen te herstellen, maar dat zij nog niet aan alle voorwaarden voldoet. Dat was voor verweerder reden om het invorderingsbesluit te nemen.

Omvang van het geschil

3. Tijdens de zitting heeft verweerder verklaard dat de drie overtredingen die in het primaire besluit zijn benoemd onder de kopjes ‘Wijziging’, ‘Pedagogisch beleidsplan’ en ‘Verklaring omtrent het gedrag en personenregister kinderopvang Gastouders en huisgenoten’ inmiddels ongedaan zijn gemaakt. In het invorderingsbesluit is geen dwangsom verbeurd verklaard voor deze drie overtredingen. Verweerder heeft tijdens de zitting toegezegd dat hij voor deze drie overtredingen niet meer zal invorderen in het kader van de last onder dwangsom waar het in dit beroep om gaat. Eiseres heeft daarna de beroepsgronden die zien op deze drie overtredingen ingetrokken. De rechtbank zal daar dus geen inhoudelijk oordeel over geven. Hierna zal de rechtbank de beroepsgronden van eiseres bespreken. Deze beroepsgronden gaan over de overtredingen die verweerder heeft geconstateerd op de onderdelen ‘Risico-inventarisatie veiligheid en gezondheid’, ‘Meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling’, ‘Informatie’, Oudercommissie’, ‘Administratie gastouderbureau’, ‘Kwaliteitscriteria’ en ‘Personeelsinformatie per gastouder’. Met de beroepsgronden komt eiseres op tegen de oplegging van de last onder dwangsom en tegen de invordering van dwangsommen tot € 25.000.
Risico-inventarisatie veiligheid en gezondheid
4. In het inspectierapport van de GGD van 14 december 2018 is vastgesteld dat bij controle van de administratie is gebleken dat niet is voldaan aan vier voorwaarden die zien op de risico-inventarisatie veiligheid en gezondheid. In het primaire besluit is eiseres in de gelegenheid gesteld om de overtreding uiterlijk binnen zes weken te beëindigen. Voor iedere week dat de overtreding voortduurt verbeurt eiseres een dwangsom van € 2.500,-, met een maximum van € 12.500,-.
5. In het inspectierapport van 4 april 2019 is door de inspecteur van de GGD vastgesteld dat aan twee van de vier voorwaarden nog niet is voldaan. In het inspectierapport omschrijft de inspecteur dat de risico-inventarisaties onvoldoende zijn afgestemd op de specifieke opvanglocatie. Verder kon tijdens een steekproef bij een aangesloten gastouder op 8 februari 2019 geen risico-inventarisatie worden getoond. Tot slot kunnen geen plannen van aanpak worden getoond. De overtreding van de volgende voorwaarden is daarom volgens het inspectierapport niet hersteld:
- De houder van een gastouderbureau organiseert zijn werkzaamheden zodanig dat alle aangesloten gastouders handelen volgens de opgestelde risico-inventarisatie veiligheid en gezondheid. De houder voert een beleid dat ertoe leidt dat de veiligheid en de gezondheid van de op te vangen kinderen op het adres waar de opvang plaatsvindt door de gastouder zoveel mogelijk is gewaarborgd. [2]
- De houder van een gastouderbureau draagt er zorg voor dat samen met de gastouder in het plan van aanpak wordt aangegeven welke maatregelen binnen welke termijn zijn respectievelijk worden genomen in verband met de beschreven veiligheid- en gezondheidsrisico’s. [3]
6. Eiseres voert hierover aan dat in 2018 bij alle gastouders die bij haar gastouderbureau zijn aangesloten een risico-inventarisatie heeft plaatsgevonden aan de hand van de ‘Methodiek Risico-inventarisatie’ van MO Groep Kinderopvang uit 2007. Eiseres ging ervan uit dat de risico-inventarisatie aan de hand van dit model toereikend was. Niemand heeft tegen haar gezegd dat het aankruisen van een vakje onvoldoende was. Verder is een plan van aanpak alleen nodig als er zaken niet op orde zijn.
7. De rechtbank overweegt dat verweerder in beginsel doorslaggevende betekenis mag toekennen aan een inspectierapport van de GGD, tenzij dat rapport niet voldoet aan de eisen die worden gesteld aan de wijze van totstandkoming of de inhoud daarvan. Het is aan eiseres om te stellen en motiveren dat het rapport niet aan de eisen voldoet. Dit heeft zij niet gedaan. Ook overigens is niet gebleken dat de feitelijke vaststellingen niet juist zijn, reeds omdat de inhoud van de formulieren onvoldoende feitelijkheden bevat en eiseres niet heeft onderbouwd dat zij elke locatie voor opvang heeft besproken. Dat eiseres ervan uit ging dat de manier waarop zij de Risico-inventarisatie uitvoerde in orde was, maakt niet dat ook daadwerkelijk aan het wettelijke vereiste was voldaan. Uit de formulieren die eiseres als productie 3 en 4 heeft overgelegd kan niet worden afgeleid dat er ten tijde van de oplegging van de dwangsom of binnen de hersteltermijn van zes weken geen overtreding was of dat de constateringen in het rapport onjuist zijn.
8. Hieruit volgt dat eiseres niet aan de voorwaarden voor de risico-inventarisatie voldeed. Verweerder heeft de last onder dwangsom daarom op feitelijk juiste gronden opgelegd. Omdat na de hersteltermijn van zes weken nog niet was voldaan aan twee voorwaarden die zien op de risico-inventarisatie, is de overtreding niet hersteld en heeft verweerder terecht een dwangsom ingevorderd.
Meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling (hierna: Meldcode)
9. In het inspectierapport van de GGD van 14 december 2018 is vastgesteld dat niet is voldaan aan vier voorwaarden die zien op de Meldcode. Eiseres informeert de gastouders wel, maar alleen hiermee wordt de kennis en het gebruik van de meldcode en meldplicht bij alle aangesloten gastouders onvoldoende bevorderd. In het primaire besluit is eiseres in de gelegenheid gesteld om de overtreding uiterlijk binnen twee weken te beëindigen. Voor iedere week dat de overtreding voortduurt verbeurt eiseres een dwangsom van € 5.000,-, met een maximum van € 25.000,-.
10. In het inspectierapport van 15 maart 2019 is door de inspecteur van de GGD vastgesteld dat nog niet is voldaan aan de vier voorwaarden. De inspecteur komt tot de conclusie dat de kennis van eiseres over de Meldcode en het bevorderen van de kennis en het gebruik van de
Meldcode bij de aangesloten gastouders onvoldoende is. Eiseres is bijvoorbeeld niet bekend met het in overleg treden met de vertrouwensinspecteur kinderopvang. Verder kan zij niet aantonen dat zij de kennis en het gebruik van de Meldcode met de gastouders bespreekt. De overtreding van de volgende voorwaarden [4] is daarom volgens het inspectierapport niet hersteld:
  • De houder van een gastouderbureau bevordert de kennis en het gebruik van de meldcode.
  • De houder van een gastouderbureau bevordert de kennis en het gebruik van de handelswijze dat, als het hem bekend is geworden dat een bij de onderneming werkzaam persoon of een gastouder, alsmede een huisgenoot van de gastouder, stagiair of vrijwilliger, zich mogelijk schuldig maakt of heeft gemaakt aan een zedenmisdrijf of mishandeling van een kind van een ouder die gebruik maakt van de door hem geboden gastouderopvang, de houder onverwijld in overleg treedt met de vertrouwensinspecteur kinderopvang. Als uit het overleg blijkt dat sprake is van een redelijk vermoeden dat een persoon zich schuldig heeft gemaakt aan een dergelijk misdrijf doet de houder van het gastouderbureau onverwijld aangifte bij een opsporingsambtenaar en stelt de houder de vertrouwensinspecteur kinderopvang onverwijld in kennis.
  • De houder van een gastouderbureau bevordert de kennis en het gebruik van de handelswijze dat, als een bij de houder werkzaam persoon bekend is geworden dat een ander ten behoeve van die houder werkzaam persoon zich mogelijk schuldig maakt of heeft gemaakt aan een zedenmisdrijf of mishandeling van een kind van een ouder die gebruik maakt van de door hem geboden gastouderopvang, hij de houder van het gastouderbureau daarvan onverwijld in kennis stelt.
  • De houder van een gastouderbureau bevordert de kennis en het gebruik van de handelswijze, als een bij de onderneming werkzaam persoon bekend is geworden dat de natuurlijke persoon die tevens houder is zich mogelijk schuldig maakt of heeft gemaakt aan een zedenmisdrijf of mishandeling van een kind dat gebruik maakt van de door de houder aangeboden gastouderopvang, in contact kan treden met de vertrouwensinspecteur kinderopvang en in geval van een redelijk vermoeden onverwijld aangifte doet bij een daartoe aangewezen opsporingsambtenaar.
11. Eiseres voert hierover aan dat zij de kennis en het gebruik van de Meldcode bij de gastouders bevordert door tijdens afspraken met de gastouders de meldcode te bespreken. Verder biedt eiseres de gastouders de mogelijkheid om een e-learning over de Meldcode te volgen. Alle gastouders kunnen de sociale kaarten raadplegen via het administratiesysteem Portabase. Ter onderbouwing wijst eiseres op de kaart die zij aan de gastouders geeft. Daarop staat het afwegingskader en de vijf stappen van de meldcode. Verder legt eiseres de certificaten over van de gastouders die de e-learning hebben gevolgd.
12. De rechtbank is van oordeel dat hieruit niet volgt dat getwijfeld moet worden aan de juistheid van de conclusies in de inspectierapporten van de GGD. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij de kennis en het gebruik van de meldcode bij alle gastouders heeft bevorderd. In het inspectierapport van 15 maart 2019 stelt de inspecteur van de GGD vast dat eiseres zelf onvoldoende kennis heeft van de Meldcode. Daarmee staat vast dat zij die kennis bij gastouders ook onvoldoende kon bevorderen. De certificaten die gastouders hebben behaald door het volgen van een e-learning zijn onvoldoende om het tegendeel aan te nemen, alleen al omdat niet van alle gastouders een certificaat is overgelegd. De kennis van eiseres zelf is in het inspectierapport van 14 december 2018 niet benoemd. Naar het oordeel van de rechtbank kan eiseres de kennis en het gebruik van de Meldcode bij de gastouders echter niet bevorderen als zij zelf niet genoeg kennis daarvan heeft. De overtredingen waarop verweerder de invordering van de dwangsom baseert zijn dus niet anders dan bij de oplegging daarvan.
13. Hieruit volgt dat eiseres niet aan de voorwaarden voor de Meldcode voldeed. Verweerder heeft de last onder dwangsom daarom op juiste gronden opgelegd. Omdat na de hersteltermijn van twee weken nog niet was voldaan aan vier voorwaarden die zien op de meldcode, is de overtreding niet hersteld en geldt dezelfde conclusie voor de invordering van een dwangsom.
Informatie
14. In het inspectierapport van 14 december 2018 is door de inspecteur van de GGD vastgesteld dat niet is voldaan aan drie voorwaarden die vallen onder de categorie ‘informatie’. In de administratie zijn niet alle overeenkomsten getekend en digitaal inzichtelijk. Verder kan eiseres onvoldoende aantonen op welke manier zij ouders informeert over het beleid. Op 21 november 2018 beschikt zij niet over een website en in Portabase is niet alle informatie voor de vraag- en gastouders beschikbaar. Eiseres bezoekt niet twee maal per jaar de voorzieningen voor gastouderopvang en evaluatiegesprekken met vraagouders vinden niet plaats. Eiseres kan verder niet aantonen dat zij de gastouder en vraagouders informeert over inspectierapporten, nu eiseres geen website heeft waarop die rapporten kunnen worden ingezien.
15. In het primaire besluit is eiseres in de gelegenheid gesteld om de overtreding uiterlijk binnen zes weken te beëindigen. Voor iedere week dat de overtreding voortduurt verbeurt eiseres een dwangsom van € 2.500,-, met een maximum van € 12.500,-.
16. In het inspectierapport van 4 april 2019 is door de inspecteur van de GGD vastgesteld dat eiseres inmiddels een website heeft en dat de inspectierapporten via die website geraadpleegd kunnen worden. Hiermee is de overtreding deels hersteld. De website is volgens de inspecteur echter weinig informatief. Er staat geen informatie op over het pedagogisch beleid, kwaliteitseisen, een klachtenregeling of een geschillencommissie. Deze informatie is via Portabase niet voldoende inzichtelijk voor vraag- en gastouders. Eiseres voldoet daarom nog niet aan de volgende voorwaarde:
- De houder van een gastouderbureau informeert vraagouders en eenieder die daarom verzoekt over het te voeren beleid. [5]
17. Eiseres voert hierover aan dat alle benodigde informatie voldoende inzichtelijk beschikbaar is gesteld in Portabase en dat daarmee aan de eisen is voldaan. De inspecteur van de GGD heeft gezegd dat het voldoende was als er op de website van het gastouderbureau een link zou komen naar de inspectierapporten. Daar heeft eiseres aan voldaan.
18. Voor zover eiseres de last onder dwangsom zelf betwist, is de rechtbank niet gebleken dat getwijfeld moet worden aan de juistheid van de conclusies in de inspectierapporten van de GGD. Eiseres had op ten tijde van het opleggen van de last geen website en de inspecteur van de GGD heeft onder het kopje ‘Informeren over beleid’ geconcludeerd dat in Portabase niet alle informatie voor vraag- en gastouders beschikbaar is. Daarom heeft verweerder de last onder dwangsom op goede gronden opgelegd. Verder heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat de overtreding binnen de hersteltermijn van zes weken volledig was hersteld. Verweerder heeft in het invorderingsbesluit onderkend dat tijdens de hercontrole op 13 maart 2019 is vastgesteld dat de inspectierapporten van de GGD inmiddels op de website van eiseres stonden. Dat wordt eiseres niet langer verweten. Toch is er nog steeds een overtreding. Dat komt omdat de inspecteur van de GGD tijdens de inspectie van 13 maart 2019 heeft vastgesteld dat op de website geen informatie staat over (onder meer) pedagogisch beleid en dat deze informatie niet voldoende compleet inzichtelijk is via Portabase. Er bestaat tussen partijen geen discussie over de vraag welke informatie de inspecteur bedoelt. Het was aan eiseres om aannemelijk te maken dat de desbetreffende informatie wel voldoende inzichtelijk of eenvoudig vindbaar was. De gestelde e-mailberichten heeft eiseres niet overgelegd en ook anderszins heeft zij geen inzicht gegeven in hoe zij de benodigde informatie verschafte. Verder heeft eiseres niet onderbouwd dat de inspecteur onomwonden heeft aangegeven dat het louter linken van de inspectierapporten aan de website voldoende zou zijn om de tekortkoming op te heffen. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de informatie over het pedagogisch beleid wel voldoende compleet inzichtelijk was via Portabase en dat daarom niet mag worden uitgegaan van de conclusie uit het inspectierapport van 4 april 2019. Hieruit volgt dat verweerder op feitelijke juiste gronden een dwangsom heeft ingevorderd.
Oudercommissie
19. In het inspectierapport van de GGD van 14 december 2018 is vastgesteld dat eiseres een oudercommissie heeft ingesteld en dat de oudercommissie twee leden heeft. Aan de hand van de beschikbare gegevens is vastgesteld dat niet is voldaan aan de eis dat voor de oudercommissie zes maanden na registratie een reglement oudercommissie is vastgesteld. Eiseres heeft dat niet betwist. In het primaire besluit is eiseres in de gelegenheid gesteld om de overtreding uiterlijk binnen zes weken te beëindigen. Voor iedere week dat de overtreding voortduurt verbeurt eiseres een dwangsom van € 2.500,-, met een maximum van € 12.500,-.
20. In het inspectierapport van 4 april 2019 is door de inspecteur van de GGD vastgesteld dat er een oudercommissie is met twee leden, en dat er nog een ouder is benaderd om deel te nemen aan de oudercommissie. De inspecteur heeft het reglement van de oudercommissie bekeken. Hij is daarna tot de conclusie gekomen dat het regelement niet is vastgesteld, omdat het niet is ondertekend door de houder en de leden van de oudercommissie. Verder is in het reglement opgenomen dat er minimaal drie leden zijn. Aan die bepaling is niet voldaan. Volgens het inspectierapport is daarom niet binnen de hersteltermijn van zes weken voldaan aan de volgende voorwaarde:
- De houder van een gastouderbureau heeft voor de oudercommissie, tenzij er op grond van artikel 1.58 tweede lid geen oudercommissie is ingesteld, zes maanden na registratie een reglement oudercommissie vastgesteld. [6]
21. Eiseres voert hierover aan dat er pas een oudercommissie hoeft te worden ingesteld als er meer dan 50 gastouders bij het gastouderbureau zijn aangesloten. Bij het gastouderbureau van eiseres zijn minder dan 50 gastouders aangesloten, zodat er geen overtreding is.
22. De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht als uitgangspunt neemt dat eiseres een oudercommissie heeft ingesteld. Dat heeft zij verklaard tijdens de inspectie op 12 november 2018 en ook tijdens de hercontrole op 13 maart 2019. Niet in geschil is dat deze oudercommissie zowel op 12 november 2018 als op 13 maart 2019 geen (vastgesteld) regelement had. Dat is in strijd met artikel 1.59, eerste lid, van de Wet kinderopvang en daarom is de last onder dwangsom op goede gronden opgelegd en ingevorderd. Dat minder dan 50 gastouders bij eiseres zijn aangesloten, maakt niet dat er geen overtreding is. Ook in dat geval dient, als wel een oudercommissie is ingesteld, die oudercommissie een regelement te hebben.
Administratie gastouderbureau
23. In het inspectierapport van de GGD van 14 december 2018 is vastgesteld dat de administratie van eiseres geen schriftelijke overeenkomst per gastouder, geen ondertekend origineel exemplaar van de Risico-inventarisatie en geen actueel overzicht van de personen die over een Verklaring Omtrent het gedrag moeten beschikken bevat. Verder is de administratie niet zo ingericht dat op verzoek van de toezichthouder tijdig de gegevens kunnen worden verstrekt. De administratie van eiseres voldoet daarom niet aan vier voorwaarden van de Wet kinderopvang. In het primaire besluit is eiseres in de gelegenheid gesteld om de overtreding uiterlijk binnen twee weken te beëindigen. Voor iedere week dat de overtreding voortduurt verbeurt eiseres een dwangsom van € 5.000,- met een maximum van € 25.000,-.
24. In het inspectierapport van de GGD van 15 maart 2019 is door de inspecteur van de GGD vastgesteld dat niet binnen de hersteltermijn van twee weken is voldaan aan volgende voorwaarden die de Wet kinderopvang stelt aan de administratie van een gastouderbureau:
- De administratie bevat een overzicht van alle personen die over een verklaring omtrent het gedrag moeten beschikken. [7]
- De administratie bevat afschriften van alle met vraagouders overeengekomen schriftelijke overeenkomsten. [8]
- De administratie is zodanig ingericht dat op verzoek van de toezichthouder tijdig de gegevens kunnen worden verstrekt die van belang zijn. [9]
25. Eiseres voert hierover aan dat haar administratie wel compleet en op orde was, maar dat zij voor sommige documenten afhankelijk is van vraag- of gastouders. Het kan eiseres in die gevallen niet verweten worden dat er iets mist.
26. De rechtbank is van oordeel dat uit de stelling dat de administratie wel op orde was niet volgt dat moet worden getwijfeld aan de juistheid van de conclusies in de inspectierapporten van de GGD. Eiseres heeft niet aan de inspecteur laten zien dat alle vereiste documenten aanwezig waren, terwijl zij daar wel de gelegenheid voor heeft gekregen. Daarom volgt de rechtbank de constatering van de inspecteur dat de administratie bij de inspectie op 21 november 2018 en tijdens de hercontrole op 27 februari 2019 niet aan de eisen uit de Wet kinderopvang voldeed. Eiseres kan zich niet verschuilen achter het niet meewerken van gastouders. Ten eerste omdat het haar verantwoordelijkheid als gastouderbureau is om de administratie tijdig op orde te hebben en deze omissie haar moet worden toegerekend. Maar ook omdat zij niet heeft onderbouwd dat zij het nodige in het werk heeft gesteld om ontbrekende documenten die bij de gastouders zouden liggen, bij hen op te vragen en/of desnoods op te halen. Verweerder heeft de last onder dwangsom daarom op goede gronden opgelegd en omdat de overtreding niet is hersteld ook op goede gronden een dwangsom ingevorderd.
Kwaliteitscriteria
27. In het inspectierapport van de GGD van 14 december 2018 heeft de inspecteur geconcludeerd dat eiseres niet met alle gastouders en vraagouders intake- en koppelingsgesprekken voert en dat de aangesloten opvangadressen niet twee keer per jaar worden bezocht, waarbij jaarlijks wordt getoetst of de opvangvoorzieningen aan de daaraan gestelde eisen voldoet. Verder blijkt uit de dossiers niet dat jaarlijks mondelinge evaluaties plaatsvinden die schriftelijk worden vastgelegd. Daarmee is niet voldaan aan de kwaliteitscriteria uit de Wet kinderopvang. In het primaire besluit is eiseres in de gelegenheid gesteld om de overtreding uiterlijk binnen twee weken te beëindigen. Voor iedere week dat de overtreding voortduurt verbeurt eiseres een dwangsom van € 5.000,-, met een maximum van € 25.000,-.
28. In het inspectierapport van 15 maart 2019 is door de inspecteur van de GGD vastgesteld dat eiseres niet binnen de termijn van twee weken heeft voldaan aan de volgende kwaliteitscriteria: [10]
  • De houder van een gastouderbureau draagt er zorg voor dat een intakegesprek met de gastouder plaatsvindt.
  • De houder van een gastouderbureau draagt er zorg voor dat een intakegesprek met de vraagouder plaatsvindt.
  • De houder van een gastouderbureau draagt er zorg voor dat dat een koppelingsgesprek plaatsvindt bij een koppeling tussen vraag- en gastouder bij de voorziening voor gastouderopvang.
  • De houder van een gastouderbureau draagt er zorg voor dat de gastouderopvang jaarlijks mondeling met de vraagouders wordt geëvalueerd en legt de evaluatie schriftelijk vast.
  • De houder van een gastouderbureau toetst jaarlijks bij een bezoek aan de voorziening voor gastouderopvang of deze aan de daaraan gestelde eisen voldoet.
29. Eiseres voert hierover aan dat zij in 2018 bij de gastouders is langs geweest voor intake- en koppelingsgesprekken. Zij heeft daar geen administratie van op papier. Wel heeft zij in een bestand de data bijgehouden waarop zij bij de gastouders langs is geweest voor de evaluatie en de Risico-inventarisatie.
30. De rechtbank is van oordeel dat de uit stelling van eiseres dat zij langs is geweest bij de gastouders niet volgt dat moet worden getwijfeld aan de juistheid van de conclusies in de inspectierapporten van de GGD. Met het bestand waarin eiseres de data heeft opgeschreven waarop zij bij de gastouders is langs geweest toont eiseres niet aan dat zij met alle gastouders en vraagouders intake- en koppelingsgesprekken voert. Eiseres heeft ook niet aangetoond dat zij jaarlijks evaluatiegesprekken voert met de vraagouders en dat zij tijdens bezoeken aan de voorzieningen voor gastouderopvang toetst of deze aan de daaraan gestelde eisen voldoen. Verweerder heeft de last onder dwangsom daarom op goede gronden opgelegd en omdat de overtreding niet tijdig is hersteld heeft verweerder ook terecht een dwangsom ingevorderd.
Personeelsinformatie per gastouder
31. In het inspectierapport van de GGD van 14 december 2018 heeft de inspecteur geconcludeerd dat eiseres niet voldoet aan de eis dat het gastouderbureau zorgt voor tenminste 16 uur per jaar begeleiding en bemiddeling per aangesloten gastouder. In het primaire besluit is eiseres in de gelegenheid gesteld om de overtreding uiterlijk binnen zes weken te beëindigen. Voor iedere week dat de overtreding voortduurt verbeurt eiseres een dwangsom van € 2.500,-, met een maximum van € 12.500,-.
32. In het inspectierapport van 4 april 2019 is door de inspecteur van de GGD vastgesteld dat hij weliswaar verbetering ziet, maar dat de overtreding nog niet is hersteld. Eiseres voldoet nog niet aan de volgende voorwaarde:
- de houder van het gastouderbureau zorgt er voor dat per aangesloten gastouder op jaarbasis tenminste 16 uur wordt besteed aan begeleiding en bemiddeling. [11]
33. Voor zover eiseres aanvoert dat zij wel aan deze eis voldoet, is de rechtbank van oordeel dat zij niet heeft aangetoond dat zij 16 uur per jaar per gastouder besteedt aan begeleiding en bemiddeling. Eiseres heeft bijvoorbeeld geen urenregistratie laten zien waar dat uit blijkt. Er zijn dus geen aanknopingspunten om te twijfelen aan de juistheid van de conclusies in de inspectierapporten van de GGD. Verweerder heeft de last onder dwangsom daarom op goede gronden opgelegd en omdat de overtreding niet is hersteld heeft verweerder ook terecht een dwangsom ingevorderd.
Hoogte van de dwangsommen
34. Eiseres voert aan dat de hoogte van de opgelegde dwangsommen niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het eventueel geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
35. Verweerder heeft tijdens de zitting gesteld dat de dwangsommen zijn vastgesteld conform het beleid dat op 8 november 2018 is vastgesteld en dat de richtlijnen van de VNG dienen ter ondersteuning van dat beleid. Eigenlijk had verweerder een bedrag van € 80.000,- kunnen invorderen, maar uit coulance is maar € 25.000,- ingevorderd. Verder heeft verweerder benadrukt dat het belangrijk is dat eiseres zich aan de regels houdt. De regels zijn er om de veiligheid van jonge kinderen te waarborgen.
36. De rechtbank is het met verweerder eens dat het belangrijk is dat eiseres zich aan de regels houdt omdat die regels de veiligheid van jonge kinderen waarborgen en zoals hiervoor is gebleken is verweerder terecht tot handhaving overgegaan. De last onder dwangsom zoals die is opgelegd, maakt het mogelijk dat eiseres € 187.500,- aan dwangsommen verbeurt. De rechtbank moet de hoogte van een opgelegde dwangsom terughoudend toetsen. Maar de beslissing moet op dit onderdeel wel gemotiveerd worden. Ook met de terughoudende blik is de rechtbank van oordeel dat niet duidelijk is gemaakt waarom de hoogte van de dwangsommen in verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde effectieve werking van de dwangsomoplegging. [12] In het bestreden besluit is onvoldoende gemotiveerd waarop de hoogte van de dwangsommen is gebaseerd. Dit heeft ook gevolgen voor het invorderingsbesluit. Verweerder heeft pas tijdens de zitting naar voren gebracht dat de hoogte van de dwangsommen is vastgesteld aan de hand van beleidsregels. [13] In het beleid staat dat bij een overtreding met een hoge prioritering een dwangsom van € 5.000,- (met een maximum van € 25.000,-) wordt opgelegd, bij een overtreding met een gemiddelde prioritering een dwangsom van € 2.500,- (met een maximum van € 12.500,-) en bij een overtreding met een gemiddelde prioritering een dwangsom van € 1.250,- (met een maximum van € 10.000,-). Deze verwijzing naar de beleidsregels maakt nog niet duidelijk waarom de hoogte van de opgelegde dwangsommen in verhouding staat tot het geschonden belang en de beoogde effectieve werking daarvan. Uit de beleidsregels volgt niet wanneer een overtreding een hoge, gemiddelde of lage prioriteit krijgt. Het is daarom zonder nadere motivering niet duidelijk waarom deze bedragen nodig zijn om naleving van de wet af te dwingen en waarom een lager bedrag niet het gewenste effect zou hebben. Verweerder had per overtreding moeten motiveren welke dwangsom in verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Daarbij had verweerder bijvoorbeeld rekening moeten houden met de omvang van het gastouderbureau van eiseres, met het door de overtreding te behalen financiële voordeel en met de overige individuele omstandigheden van eiseres. Omdat verweerder dat niet heeft gedaan zijn op dit punt het bestreden besluit en daarmee het invorderingsbesluit niet deugdelijk gemotiveerd en niet zorgvuldig voorbereid. Dat betekent dat de beroepsgrond slaagt en dat het beroep gegrond is. Nu ter zitting is gebleken dat verweerder mogelijk nog meer besluiten in voorbereiding heeft, acht de rechtbank het niet opportuun om verweerder apart in de gelegenheid te stellen het gebrek eventueel te herstellen. Met een nadere motivering kan verweerder eventueel in samenhang met andere besluiten, op het geval van eiseres toegespitste hoogtes vaststellen. Het bestreden besluit en het invorderingsbesluit moeten worden vernietigd en verweerder moet opnieuw beslissen met inachtneming van deze uitspraak.
37. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.536,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift tegen het invorderingsbesluit en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit en het invorderingsbesluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.536,-;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 174,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, rechter, in aanwezigheid van mr. A.M. Slierendrecht, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 december 2019.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Voetnoten

1.Deze verplichtingen staan in de Wet kinderopvang en het Besluit kwaliteit gastouderbureaus, gastouders en voorzieningen voor gastouderopvang.
2.Artikel 1.49 lid 4 onder a, artikel 1.51 en 1.56 lid 1 Wet kinderopvang en artikel 7 lid 5 Besluit Pro kwaliteit gastouderbureaus, gastouders en voorzieningen voor gastouderopvang.
3.Artikel 1.49 lid 4 onder a en 1.56 lid 1 en 2 Wet kinderopvang en artikel 7 lid 5 Besluit Pro kwaliteit gastouderbureaus, gastouders en voorzieningen voor gastouderopvang.
4.Artikel 1.51a lid 4, artikel 1.51b lid 1, 2, 3, 4 en 5 en Artikel 1.51c Wet kinderopvang
5.Artikel 1.54a lid 1 Wet kinderopvang.
6.Artikel 1.59 lid 1 Wet kinderopvang
7.Artikel 1.56 lid 6 onder a Wet kinderopvang, artikel 11 lid 1 onder Pro a Regeling Wet kinderopvang.
8.Artikel 1.52 lid 1 en artikel 1.56 lid 1 en 6 onder a en c Wet kinderopvang, artikel 11 lid 3 onder Pro b Regeling Wet kinderopvang.
9.Artikel 1.56 lis 1 en 6 onder a Wet kinderopvang, artikel 11 lid 1 onder Pro a Regeling wet kinderopvang.
10.Artikel 1.56 lid 1 en 2 Wet kinderopvang, artikel 9 Besluit Pro kwaliteit gastouderbureau, gastouders en voorzieningen voor gastouderopvang, artikel 11a lid 1 onder a, b, c en e- en lid 2 -, artikel 14 lid 2 Regeling Pro kwaliteit gastouderbureaus, gastouders en voorzieningen voor gastouderopvang.
11.Artikel 1.56 lid 7 Wet kinderopvang, artikel 11b lid 2 Regeling kwaliteit gastouderbureaus, gastouders en voorzieningen voor gastouderopvang.
12.Artikel 5:32b, lid 3 van de Algemene wet bestuursrecht.
13.Beleidsregel handhaving Wet kinderopvang Lelystad.