ECLI:NL:RBMNE:2019:4230

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 18/3074-T

tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 2 september 2019 in de zaak tussen

RTL Nederland, te Hilversum, eiseres

(gemachtigde: R.J.E. Vleugels en J. Bunskoek),

de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. R. Roef),

Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen: 1. [derde-partij sub 1] , gemachtigde: mr. J.E. Eshuis,2. [derde-partij sub 2] V.O.F., gemachtigden [A] en [B] , 3. [derde-partij sub 3] .

Procesverloop

In het besluit van 8 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op verzoek van eiseres documenten openbaar gemaakt die gaan over de veiligheid van attracties en speeltoestellen. Verweerder heeft daarbij echter geweigerd de namen van de ondernemers bij wie controle is uitgevoerd, openbaar te maken.

In het besluit van 4 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De zitting heeft plaatsgevonden op 22 juli 2019. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Ter zitting zijn voor derde-partijen verschenen mr. J.E. Eshuis, [A] , [B] en [derde-partij sub 3] .

Overwegingen

Inleiding

Eiseres heeft in haar brief van 8 september 2016 een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedaan. Zij heeft verweerder verzocht om alle inspectierapporten (waaronder boeterapporten) van pretparken en alle inspectierapporten (waaronder boeterapporten) van attractie- en speeltoestellen (waaronder kermisattracties) over het tijdvak van 1 januari 2015 tot 8 september 2016 openbaar te maken. In het primaire besluit heeft verweerder de gevraagde documenten openbaar gemaakt, waarbij hij onder toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob alle namen van pretparken, speeltoestellen, bedrijfsnamen, straat, huisnummer en postcode van de ondernemers heeft weggelakt. Verweerder vindt namelijk dat openbaarmaking van die gegevens onevenredig nadeel voor die ondernemers oplevert.
In bezwaar heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Eiseres heeft beroep ingesteld. Dit beroep beperkt zich tot één beroepsgrond: heeft verweerder de gegevens van de ondernemers met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob mogen weigeren openbaar te maken om onevenredige benadeling van deze ondernemers te voorkomen?
Beperkte kennisneming artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Voordat de rechtbank deze beroepsgrond inhoudelijk zal bespreken, beslist zij eerst op het verzoek van verweerder om beperkte kennisneming van de namen van de derde-partijen.

Verweerder heeft bij brief van 12 november 2018 de gedingstukken in deze procedure aangeleverd. Bij de gedingstukken bevindt zich een lijst met de namen en verdere gegevens van 255 ondernemingen bij wie inspecties zijn uitgevoerd. Deze namen en gegevens zijn de inzet van deze Wob-procedure en verweerder heeft verzocht om beperkte kennisneming (geheimhouding) daarvan. Zoals gebruikelijk in Wob-zaken^[1]heeft de rechtbank over dit 8:29-verzoek van verweerder geen expliciete beslissing genomen, maar heeft zij gehandeld alsof al was besloten tot geheimhouding. De achtergrond van deze vaste werkwijze is dat het wel of niet verstrekken van de namen van de ondernemers nu juist het onderwerp van deze Wob-procedure is en een andere beslissing dan de beslissing tot geheimhouding het beroep zinledig zou maken.^[2]

4. Verweerder heeft bij deze brief ook de namen genoemd van de ondernemingen die zienswijzen hebben ingediend tegen het voornemen van verweerder tot openbaarmaking van een deel van de gegevens. Deze belanghebbenden hebben daarna bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit en zijn om die reden ook aan te merken als derde-partij in deze beroepsprocedure. Het 8:29-verzoek van verweerder strekt zich ook uit tot de namen van de derde-partijen. De rechtbank heeft deze namen, op dezelfde wijze als de overige Wob-informatie, aangemerkt als geheim. Zij heeft ze aangeduid met het nummer waarmee zij op de lijst van 255 ondernemingen voorkomen.

5. Tijdens de zitting hebben twee van de drie derde-partijen meegedeeld dat zij geen behoefte hebben aan geheimhouding van hun namen en zij hebben hun namen genoemd. De derde-partij, aangeduid met nummer [derde-partij sub 1] , heeft de rechtbank meegedeeld dat zij wel anoniem wil blijven. De rechtbank vindt dat er nog steeds gewichtige redenen zijn om de naam van deze derde-partij voor eiseres geheim te houden met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb. De reden daarvoor is dat met het nummer dat de rechtbank heeft gehanteerd om de derde-partij aan te duiden, gemakkelijk valt te achterhalen welke inspectiegegevens over haar gaan. Dit is juist wat deze derde-partij wil voorkomen. Dat de andere twee derde-partijen er in het kader van de behandeling van deze beroepsprocedure geen bezwaar tegen hebben dat hun identiteit bekend wordt gemaakt, maakt niet dat het belang dat derde-partij [derde-partij sub 1] bij anonimiteit heeft, is komen te vervallen. De rechtbank houdt vast aan de werkwijze dat de gegevens waarop de Wob-procedure betrekking heeft, waaronder in dit geval ook de identiteit van de derde-partij valt, uit de aard van de zaak geheim moeten blijven. Zij willigt het 8:29-verzoek van verweerder dan ook geheel in.

6. Eiseres heeft toestemming voor beperkte kennisneming gegeven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb. De rechtbank heeft kennisgenomen van de gedingstukken.
Onevenredige benadeling, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob

7. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat openbaarmaking van de namen en andere gegevens van de ondernemers tot onevenredige benadeling zal leiden van deze ondernemers. Volgens verweerder kan openbaarmaking van deze gegevens ertoe leiden dat het publiek aan de controlegegevens onjuiste conclusies verbindt en risico’s ziet die niet of niet meer aanwezig zijn. Openbaarmaking van de gegevens kan ook leiden tot een verouderd, incompleet of verkeerd beeld van de situatie. Soms gaat het namelijk om zeer kleine gebreken die bij een hercontrole al hersteld zijn. Negatieve aandacht voor de exploitanten van de speeltoestellen kan leiden tot reputatieschade, omdat het gaat om een branche waarin veiligheid van groot belang is. Tot slot vindt verweerder van belang dat niet alle exploitanten van attracties zijn gecontroleerd en dat degene die wel zijn gecontroleerd bij openbaarmaking van de gegevens onevenredig nadeel zullen kunnen ondervinden.
In reactie op de door eiseres aangedragen voorbeelden in bezwaar, waarbij verweerder wel de namen van ondernemers openbaar heeft gemaakt, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiseres niet heeft onderbouwd dat het om vergelijkbare gevallen gaat. Verweerder stelt vast dat het niet om vergelijkbare entiteiten gaat en handhaaft het primaire besluit.

8. De rechtbank vindt deze motivering van verweerder om verschillende redenen niet voldoende om het bestreden besluit te kunnen dragen. De eerste reden is dat verweerder te weinig concreet heeft gemaakt waarom openbaarmaking van de namen van de ondernemers in dit geval tot onevenredige benadeling zou kunnen leiden. De enkele opmerking dat negatieve aandacht mogelijk zou kunnen leiden tot reputatieschade is te algemeen van aard om een goede onderbouwing te zijn van de onevenredige benadeling. Niet alle negatieve aandacht valt namelijk ook zonder meer aan te merken als onevenredige benadeling in de zin van de Wob. Verweerder heeft gesteld dat er verschil zou kunnen bestaan tussen ondernemers die wél gecontroleerd zijn en dus voorkomen op de lijst en ondernemers die niet gecontroleerd zijn, maar ook dat standpunt heeft verweerder niet concreet gemaakt. Het is aan verweerder om toe te lichten waaruit de onevenredige benadeling van de 255 ondernemers bestaat.

9. Tijdens de zitting hebben derde-partijen gesteld dat de branche waarin zij werkzaam zijn een harde wereld is, waarbij negatieve aandacht gemakkelijk financiële consequenties kan hebben. Als voorbeeld is gewezen op de situatie waarin door een concurrent wordt gewezen op verouderde negatieve informatie, met als gevolg dat een exploitant niet meer voor een evenement wordt uitgenodigd. Dat kan zo zijn, maar dat heeft verweerder niet in het besluit genoemd. Het is ook niet onderzocht. Verweerder heeft wel gezegd dat het gaat om een branche waarin veiligheid van belang is, maar in hoeverre deze branche zich daarin onderscheidt van andere branches is niet toegelicht. Aan de kant van eiseres is naar voren gebracht dat consumentenbelangen een plaats moeten hebben bij de belangenafweging. Ook dat aspect, wat verweerder – zo is ter zitting gezegd – doorgaans bij zijn belangenafweging betrekt, komt in deze concrete belangenafweging niet terug. Tot slot blijkt uit het bestreden besluit niet welke waarde verweerder hecht aan het feit dat de gegevens inmiddels niet meer zo recent zijn, omdat zij gaan over de periode 2015-2016. Het is aan verweerder om de belangen op een heldere manier tegen elkaar af te zetten en toe te lichten waarop hij zijn keuze baseert om al dan niet tot openbaarmaking over te gaan.

10. De tweede reden waarom de rechtbank vindt dat het bestreden besluit niet goed is gemotiveerd, is er in gelegen dat verweerder onvoldoende is ingegaan op de bezwaargrond van eiseres dat zijn handelwijze getuigt van ongelijkheid en willekeur. Eiseres heeft erop gewezen dat verweerder op verschillende domeinen inspectiegegevens actief openbaar maakt. Zij noemt lunchrooms, de vleesbranche, restaurants en binnenspeeltuinen. Bij de openbaarmaking binnen deze domeinen noemt verweerder de namen van ondernemers wel. Het is eiseres niet duidelijk waarom dat bij passieve openbaarmaking, dus naar aanleiding van een verzoek zoals hier voorligt, niet zou kunnen. Verweerder vindt dat de voorbeelden die eiseres noemt niet vergelijkbaar zijn met deze kwestie, maar motiveert niet waarin dat verschil dan precies zit. Tijdens de zitting heeft verweerder gezegd dat de belangenafweging bij passieve en actieve openbaarmaking niet van elkaar verschilt en het is dan ook de taak van verweerder om toe te lichten waarom er bij actieve openbaarmaking wél gegevens over ondernemers openbaar worden gemaakt en bij passieve niet. De niet onderbouwde stelling dat het over andere entiteiten zou gaan omdat, zo begrijpt de rechtbank verweerder, een ander product of dienst onderwerp van inspectie is, is in dat verband te mager. In de door eiseres genoemde branches speelt immers ook het belang van de veiligheid en de mogelijkheid van reputatieschade in geval van negatieve aandacht.

11. Dit klemt temeer omdat één van de domeinen waarbinnen verweerder tot actieve openbaarmaking van inspectiegegevens overgaat, ‘binnenspeeltuinen’ is waar dezelfde speeltoestellen kunnen staan als waar dit Wob-verzoek over gaat. Verweerder heeft de Inspectieresultaten van 2016^[3]openbaar gemaakt, waarbij hij ook een namenlijst heeft gevoegd met overdekte speellocaties die zijn onderzocht. Dit levert de door eiseres geschetste situatie op dat gegevens over speeltoestellen die in een indoor speeltuin staan wél openbaar worden gemaakt en gegevens over speeltoestellen die buiten staan maar ten dele, namelijk zonder de naam van de ondernemers, openbaar worden gemaakt. Deze entiteiten zijn uit de aard van de zaak zeer vergelijkbaar en verweerder zal een deugdelijke motivering moeten geven waarom hij toch vindt dat de namen van de ondernemers in dat laatste geval geheim moeten blijven.

12. Verweerder heeft in reactie op de beroepsgrond van eiseres gesteld dat hij bij actieve openbaarmaking over indoorspeeltuinen een rapport heeft opgesteld, waarbij hij in staat is geweest om de context te schetsen en waarbij hij gebruik heeft kunnen maken van geaggregeerde gegevens. Verweerder heeft niet toegelicht waarom niet ook in het geval van passieve openbaarmaking in geaggregeerde gegevens zou kunnen worden voorzien, of zodanig wordt gelakt dat ten minste een naam van de ondernemer en het feit waarop is gecontroleerd is te zien. Eiseres heeft verder verwezen naar de uitspraak van de ABRvS van 1 februari 2017^[4]over openbaarmaking van de lijst met mogelijke afnemers van paardenvlees. In die zaak heeft het bestuursorgaan bij openbaarmaking van de informatie bij het publiek onder de aandacht gebracht dat de omstandigheid dat een bedrijf was betrokken bij het terughalen van vlees niet betekent dat het bedrijf dus ook onrechtmatig heeft gehandeld. Met een zogenoemde ‘disclaimer’ zou verweerder ook in dit geval kunnen voorzien in de volgens hem benodigde context. Van verweerder mag verwacht worden dat hij serieus beziet of een disclaimer tot de mogelijkheden behoort. Daarvan is met de voorliggende besluitvorming niet gebleken.

13. Samenvattend komt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd en niet zorgvuldig is voorbereid. Het is denkbaar dat verweerder een goede reden heeft om niet tot openbaarmaking over te gaan, maar die reden blijkt niet uit het bestreden besluit noch uit de toelichting van dat besluit op de zitting. Dat maakt dat het bestreden besluit in strijd is genomen met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.

13. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder:
- aan de hand van onder meer de aspecten genoemd in rechtsoverweging 8 en 9 nader onderzoeken en motiveren waarom openbaarmaking van de namen van de ondernemers hen onevenredig benadeelt;
- nader onderzoeken en motiveren waarom openbaarmaking in dit geval anders wordt beoordeeld dan de actieve openbaarmaking in de door eiseres genoemde domeinen (rechtsoverweging 10 en 11);
- nader onderzoeken en motiveren waarom niet tot openbaarmaking kan worden overgegaan van gegevens in combinatie met bijvoorbeeld een disclaimer (rechtsoverweging 12).
De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op vier weken na verzending van deze tussenuitspraak.

13. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres en derde-partijen in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

13. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

De rechtbank:

- draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;

- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Verra, voorzitter, mr. V.E. van der Does, en mr. H.H.L. Krans, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 september 2019.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.