Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 18/4905
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 augustus 2019 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., in [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: C.P.H. Nooijens),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Ronde Venen, verweerder
(gemachtigde: mr. E. Schaap Enterman - Drent).
Procesverloop
In het besluit van 22 februari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning voor het realiseren van een dakopbouw en een dakterras aan de [adres] in [vestigingsplaats] , afgewezen.
In het besluit van 22 februari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft vervolgens beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 22 mei 2019. [A] is namens eiseres verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Voorgeschiedenis
1.1
Eiseres is eigenaar van het perceel aan de [adres] in [vestigingsplaats] (het perceel) en exploiteert daar een slachterij/grossierderij. Bij een inspectie van het perceel door verweerder op 15 november 2017, is gebleken dat eiseres is gestart met de bouw van een dakopbouw en een dakterras op het pand op het perceel, zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning. Verweerder heeft eiseres vervolgens een bouwstop opgelegd.
1.2
Op 24 november 2017 heeft eiseres de benodigde omgevingsvergunning alsnog aangevraagd. Bij brief van 19 december 2017 heeft verweerder eiseres laten weten van plan te zijn om de aanvraag af te wijzen. Nadat eiseres daarop haar zienswijze heeft ingediend, heeft verweerder het primaire besluit genomen dat onder ‘Procesverloop’ staat vermeld.
1.3
Na ontvangst van het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit heeft verweerder de commissie voor ruimtelijke kwaliteit van De Ronde Venen (welstandscommissie) en de Algemene kamer van commissie bezwaarschriften gemeente Ronde Venen (bezwaarcommissie) gevraagd om advies. De welstandcommissie heeft op 10 april 2018 over het bouwplan van eiseres geadviseerd en de bezwaarcommissie heeft op 13 juni 2018 geadviseerd over het bezwaar van eiseres. Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen dat onder ‘Procesverloop’ staat vermeld.
Het geschil
2. Verweerder heeft de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. De dakopbouw is volgens verweerder in strijd met de beheersverordening ‘Buitengebied’ (beheersverordening) wat betreft de maximaal toegestane goothoogte en verweerder wil om stedenbouwkundige redenen geen medewerking verlenen aan de dakopbouw en het dakterras. Daarbij komt dat het dakterras in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Verweerder heeft zich hierbij gebaseerd op de adviezen van de welstandscommissie en de bezwaarcommissie. Eiseres is het hier niet mee eens. De rechtbank moet aan de hand van de beroepsgronden van eiseres beoordelen of verweerder de gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnnen afwijzen.
Wet- en regelgeving
3.1
Op grond van artikel 2.1, eerste lid van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk (onder a) of het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een beheersverordening (onder c).
3.2
Op grond van de beheersverordening ligt het perceel binnen besluitvlak ‘buitengebied’. Volgens artikel 2, onder a, onder 1, van de beheersverordening gelden voor deze gronden de regels over gebruik, bouwen en uitvoeren van werken en werkzaamheden uit de regeling die in bijlage 1 bij de beheersverordening is opgenomen. In bijlage 1 staan de voorschriften van het voorheen geldende bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (bestemmingsplan).
3.4
Op het perceel van eiseres rust de bestemming ‘Bedrijfsdoeleinden-B’ en de detailbestemming ‘B12’, zodat het perceel mede bestemd is voor een slachterij. In het derde lid, onder c, van dit artikel is bepaald dat de nok/bouwhoogte van gebouwen onder deze bestemming niet meer dan 8 strekkende meter (m1) mag zijn en de goothoogte niet meer dan 4,5 m1. Verweerder is op grond van artikel 19, eenentwintigste lid, onder b, van de planregels bevoegd om hiervan vrijstelling te verlenen tot een nok/bouwhoogte van 12 m1 en een goothoogte van 6,5 m1.
3.5
De nok/bouwhoogte van gebouwen wordt volgens artikel 2, zevende lid, van de planregels gemeten vanaf het peil tot het hoogste punt van het bouwwerk. Antennes, schoorstenen en andere ondergeschikte dakopbouwen worden niet meegerekend. Een ‘ondergeschikte bouwwerk’ is in artikel 1, tachtigste lid, van de planregels gedefinieerd als: een buiten de gevel of dakvlakken uitstekend ondergeschikt deel van een gebouw, zoals een dakvenster, een balkon, een luifel, een galerij en een bloemenvenster met uitzondering van een erker c.q. een uitgebouwd gedeelte van een gebouw (ter uitbreiding van het oppervlak).
3.6
De goothoogte van gebouwen wordt volgens artikel 2, derde lid, van de planregels gemeten vanaf de horizontale snijlijn van een dakvlak met het daaronder gelegen gevelvlak of daaronder gelegen scheidsmuur tot aan het peil.
Beoordeling van het geschil
Ondergeschikt bouwwerk
4. Eiseres voert aan dat de dakopbouw de goothoogte van het pand niet wijzigt. De dakopbouw is een ‘ondergeschikt bouwwerk’ in de zin van artikel 2, zevende lid, van de planregels, zodat de regels over nok/bouwhoogte niet gelden voor de dakopbouw. De (hoogste) bestaande goothoogte van het pand is volgens eiseres even hoog als de nok/bouwhoogte, omdat het pand een afgeknot zadeldak heeft. Dat betekent dat ook de regels over de goothoogte niet van toepassing zijn op de dakopbouw, aldus eiseres.
5. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Zelfs al zouden de nok-/bouwhoogte en de goothoogte van het pand even hoog zijn, dan maakt dat namelijk nog niet dat regels die over de nok-/bouwhoogte gaan daardoor ook van toepassing zijn op de goothoogte van het pand. Artikel 2, zevende lid, van de planregels gaat alleen over de nok-/bouwhoogte, niet over de goothoogte. Of de dakopbouw een ondergeschikt bouwwerk is als bedoeld in dit artikel, doet dus voor de goothoogte niet ter zake. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Overgangsrecht
6. Eiseres voert aan dat de goothoogte van de dakopbouw van 7,4 m1 weliswaar de maximaal toegestane goothoogte van 4,5 m1 overschrijdt, maar is toegestaan op grond van het overgangsrecht. De (hoogste) bestaande goothoogte van het pand is die van het afgeknotte zadeldak van 7,8 m1. Deze goothoogte wijkt dus ook al af van wat maximaal is toegestaan en wordt volgens eiseres naar aard of omvang niet verder vergoot door de dakopbouw met een lagere goothoogte van 7,4 m1.
7.1
Het beroep van eiseres op het overgangsrecht slaagt niet. Met eiseres stelt de rechtbank vast dat de (hoogste) bestaande goothoogte van het pand inderdaad die van het afgeknotte zadeldak is van 7,8 m1. Uit de definitie van ‘goothoogte’ zoals opgenomen in artikel 2, derde lid, van de planregels begrijpt de rechtbank dat in geval van een afgeknot zadeldak de goothoogte moet worden gemeten vanaf de snijlijn tussen de (denkbeeldig doorgetrokken) horizontale lijn vanaf het afgeknotte zadeldak en de (denkbeeldig doorgetrokken) verticale lijn vanaf de daaronder gelegen gevel/scheidsmuur, tot aan het peil. Deze denkbeeldig doorgetrokken lijnen snijden ter hoogte van het afgeknotte zadeldak van 7,8 m1, zodat ook de goothoogte 7,8 m1 is. Dit betekent dat de bestaande (hoogste) goothoogte van het pand al afwijkt van de in de beheersverordening maximaal toegestane goothoogte van 4,5 m1.
7.2
Het overgangsrecht, zoals opgenomen in artikel 3, onder a, van de beheersverordening, is echter alleen van toepassing op veranderingen of vernieuwingen van het pand, die deze afwijkende goothoogte van 7,8 m1 niet naar aard of omvang vergroten. Naar het oordeel van de rechtbank wordt daar met het bouwplan van eiseres niet aan voldaan. In de eerste plaats vergroot de dakopbouw de
omvangvan de afwijkende goothoogte van het pand, doordat die namelijk niet alleen meer afwijkend is ter hoogte van het afgeknotte zadeldak, maar ook ter hoogte van het punt waar de dakopbouw het schuine dakdeel raakt op 7,4 m1. In de tweede plaats vergroot de dakopbouw de afwijkende goothoogte naar zijn
aard. In de bestaande situatie dient de afwijkende goothoogte namelijk alleen een andere dakvorm (het afgeknotte zadeldak), terwijl die met het bouwplan van eiseres ook een dakopbouw (die toegang biedt tot een dakterras) dient. Omdat sprake is van een vergroting van de afwijkende goothoogte van 7,8 m1 naar aard en omvang, is het overgangsrecht niet van toepassing. De beroepsgrond slaagt niet.
omvangvan de afwijkende goothoogte van het pand, doordat die namelijk niet alleen meer afwijkend is ter hoogte van het afgeknotte zadeldak, maar ook ter hoogte van het punt waar de dakopbouw het schuine dakdeel raakt op 7,4 m1. In de tweede plaats vergroot de dakopbouw de afwijkende goothoogte naar zijn
aard. In de bestaande situatie dient de afwijkende goothoogte namelijk alleen een andere dakvorm (het afgeknotte zadeldak), terwijl die met het bouwplan van eiseres ook een dakopbouw (die toegang biedt tot een dakterras) dient. Omdat sprake is van een vergroting van de afwijkende goothoogte van 7,8 m1 naar aard en omvang, is het overgangsrecht niet van toepassing. De beroepsgrond slaagt niet.
8. Uit het voorgaande kan worden geconcludeerd dat de dakopbouw wat betreft de goothoogte in strijd is met de beheersverordening. Verweerder is niet bevoegd tot binnenplans afwijken, omdat dat slechts kan tot een goothoogte van 6,5 m1. Op grond van artikel 4, vierde lid, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo, heeft verweerder wel de bevoegdheid om het bouwplan alsnog toe te staan als dat niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening (de kruimelgevallenregeling). Bij het wel of niet toepassen van de kruimelgevallenregeling heeft verweerder beleidsruimte, wat betekent dat de rechterlijke toetsing op dit punt zeer terughoudend is. Verweerder heeft de kruimelgevallenregeling in geval van eiseres niet toegepast.
Kruimelgevallenregeling
9. Eiseres voert aan dat verweerder de kruimelgevallenregeling ten onrechte niet heeft toegepast. Volgens eiseres gaat de onderbouwing die verweerder hiervoor geeft alleen maar over privacyaspecten, terwijl dit een ruimtelijke onderbouwing moet zijn. Bovendien is het bouwplan van eiseres wél toegestaan onder het nieuwe bestemmingsplan ‘Buitengebied West’. Artikel 2.5 van de planregels bij het nieuwe bestemmingsplan bepaalt immers dat de goothoogte van een bouwwerk wordt gemeten vanaf het peil tot aan de bovenkant van de goot, druiplijn of het boeibord of daarmee gelijk te stellen constructie. Hierbij wordt ook meegerekend de goot, druiplijn of het boeibord van dakkapellen of vergelijkbare constructies die gezamenlijk meer dan 50% van de gevelbreedte van de betreffende gevel in beslag nemen. De dakopbouw is volgens eiseres zo’n vergelijkbare constructie en neemt slechts 35% van de gevelbreedte in beslag, zodat de dakopbouw de goothoogte van het pand onder het nieuwe bestemmingsplan niet wijzigt. Het bouwplan past daarom binnen het nieuwe bestemmingsplan en dat heeft verweerder ten onrechte niet bij zijn afweging betrokken, aldus eiseres.
10.1
De rechtbank volgt eiseres niet. Verweerder wenst niet mee te werken aan het bouwplan, omdat het volgens verweerder in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarvoor geeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank een voldoende ruimtelijke onderbouwing. Uit de stukken blijkt dat verweerder hierbij heeft betrokken dat het pand in schaal en omvang afwijkt van de omliggende (woon-)bebouwing, maar dat de bestaande eenvoudige uitvoering van de kapverdieping ervoor zorgt dat het pand zich nog enigszins voegt in de landelijke omgeving. Een dakopbouw met dakterras tast volgens verweerder dit rustige beeld van de kapverdieping aan en zorgt voor een verrommeld beeld. Bovendien heeft het pand al een bestaande grote buitenruimte op het bijbehorende maaiveld. Ondanks de iets teruggelegen positie van het pand, zullen de dakopbouw en het dakterras zichtbaar zijn vanaf de openbare weg. De situering van het dakterras vindt verweerder bovendien ongewenst vanwege privacyoverwegingen. De rechtbank kan de motivering van verweerder volgen en is van oordeel dat verweerder, gelet op deze redenen, in redelijkheid heeft kunnen besluiten om niet mee te werken aan het bouwplan van eiseres.
10.2
Het betoog van eiseres over het nieuwe bestemmingsplan slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank is een dakopbouw geen ‘dakkapel of soortgelijke constructie’ zoals bedoeld in artikel 2.5 van de planregels bij het nieuwe bestemmingsplan. Daar waar een dakkapel namelijk zodanig op een dak is gesitueerd dat de dakkapel aan alle zijden wordt omringd door dakvlak, is dat bij een dakopbouw niet het geval. Een dakopbouw, en zo ook de dakopbouw uit het bouwplan van eiseres, sluit aan de onderzijde aan op de grens met de gevel of scheidsmuur. Ook onder het nieuwe bestemmingsplan is de dakopbouw dus bepalend voor de goothoogte van het pand. Onder het nieuwe bestemmingsplan is de maximaal toegestane goothoogte op het perceel eveneens 4,5 m1, zodat de dakopbouw van 7,4 m1 hiermee in strijd is. Daargelaten of verweerder was gehouden om het nieuwe bestemmingsplan (waarvan ten tijde van de aanvraag van eiseres nog slechts een voorontwerp ter inzage was gelegd) bij zijn beoordeling te betrekken, had dat voor eiseres dus niets uitgemaakt. Ook onder het nieuwe bestemmingsplan is het bouwplan van eiseres immers in strijd met de planregels. De beroepsgrond slaagt niet.
Welstand
11. Uit het voorgaande kan worden geconcludeerd dat de rechtbank niet toekomt aan de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om niet mee te werken aan het bouwplan op grond van welstandseisen. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank immers al in redelijkheid niet meegewerkt aan het bouwplan op ruimtelijke gronden. De beroepsgronden van eiseres die gaan over welstand, behoeven daarom geen bespreking.
Verbod van détournement de pouvoir
12. Eiseres voert tot slot aan dat verweerder zijn bevoegdheid om op de aanvraag van eiseres te beslissen, impliciet heeft gebruikt in het kader van de handhavingsverzoeken van de buren. Verweerder heeft dan ook gehandeld in strijd met het verbod van détournement de pouvoir.
13. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. In de besluitvorming en de dossierstukken ziet de rechtbank hiervoor geen aanknopingspunten. En eiseres heeft haar stelling geenszins onderbouwd. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
14. Verweerder heeft de door eiseres gevraagde omgevingsvergunning naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen afwijzen. Het beroep van eiseres is ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stijnen, rechter, in aanwezigheid van mr. N.K. de Bruin, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 augustus 2019.
de griffier is verhinderd om de rechter
uitspraak te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak kunt u binnen zes weken na de dag waarop de uitspraak is verzonden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze uitspraak is verzonden op de stempeldatum die hierboven staat.