Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 18/2755
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 juli 2019 in de zaak tussen
Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, te ’s Graveland
en
Vereniging Zeeuwse Milieufederatie, te Middelburg, eisers
(gemachtigde: A. Wouda),
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J.H. Verheul-Verkaik).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
de belangenorganisaties
Nederlandse Vissersbond,
VisNed,
CPO Wieringen U.A.en
Nederlandse Vissersbond,
VisNed,
CPO Wieringen U.A.en
CPO Rousant U.A.(producentenorganisaties).
(gemachtigde: E. van der Tuin)
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan de producentenorganisaties op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) een vergunning verleend voor de uitoefening van garnalenvisserij in de Natura 2000-gebieden Waddenzee, Oosterschelde, Westerschelde, Voordelta, Noordzeekustzone en de Vlakte van de Raan voor de periode 1 januari 2017 tot en met 31 december 2022.
Bij besluiten van 6 april 2017, 27 juni 2017 en 13 oktober 2017 heeft verweerder het primaire besluit op onderdelen gewijzigd.
Bij besluit van 8 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 16 mei 2019. Tijdens deze zitting heeft de rechtbank het beroep van eisers tegen de Wnb-vergunning voor de uitoefening van garnalenvisserij in de Natura 2000-gebieden Waddenzee, Noordzeekustzone, Voordelta, Westerschede en Vlakte van de Raan door verweerder verleend aan Natuur & Ruimte met het zaaknummer UTR 18/2752 vanwege de samenhang gelijktijdig, maar niet gevoegd, behandeld.
Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, bijgestaan door
dr. [A] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. [B] en drs. [C] . Derde-partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
Overwegingen
Afbakening
1. Het beroep richt zich alleen tegen de uitoefening van garnalenvisserij in de Natura 2000-gebieden Oosterschelde en Westerschelde. De overige in het primaire besluit genoemde Natura 2000-gebieden worden in deze uitspraak daarom niet besproken.
Toetsingskader
2. Op het moment waarop verweerder het primaire besluit heeft genomen was de Nbw 1998 van kracht. Sinds 1 januari 2017 is deze wet komen te vervallen en geldt de Wet natuurbescherming (Wnb). Het primaire besluit geldt op grond van overgangsrecht nu als een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
3. Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden om zonder vergunning projecten te realiseren die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen. Verweerder mag alleen een vergunning verlenen voor een project als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. Hierop is een aantal uitzonderingen, maar die zijn hier niet van toepassing.
4. De rechtbank moet de vraag beantwoorden of verweerder terecht aan de producentenorganisaties een vergunning heeft verleend voor de projecten garnalenvisserij in de Ooster- en Westerschelde voor de periode 1 januari 2017 tot en met 31 december 2022. Daarbij toetst de rechtbank de conclusie van verweerder in het bestreden besluit dat met de door derde-partijen bij de aanvraag van de vergunning overgelegde passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat met het uitvoeren van garnalenvisserij in de genoemde periode, gelet op de relevante instandhoudingsdoelstellingen, geen aantasting zal optreden van de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden Ooster- en Westerschelde.
5. Om deze toets te kunnen doen, moet de rechtbank eerst vaststellen wat de relevante instandhoudingsdoelstellingen zijn. Deze zijn opgenomen in de besluiten waarbij de Ooster- en Westerschelde zijn aangewezen als Natura 2000-gebied.
6. Voor het Natura 2000-gebied de Oosterschelde is een van de instandhoudingsdoelstellingen het behoud van de oppervlakte van het habitattype
‘H1160 Grote, ondiepe kreken en baaien’ en het verbeteren van de kwaliteit van dit habitattype. De kwaliteitsdoelstelling betreft enerzijds het behouden van de variatie en oppervlakten aan slikken en platen en permanent onder water staande delen met hun bijbehorende biodiversiteit en anderzijds de aanwezigheid van zeegrasvelden. Mogelijke verbeteringen van kwaliteit kunnen bijvoorbeeld liggen in het doen ontstaan van mosselbanken op droogvallende platen. Andere instandhoudingsdoelstellingen die gelet op de beroepsgronden van eisers voor deze uitspraak relevant zijn, zijn het behoud van omvang en kwaliteit van het leefgebied voor de fuut en middelste zaagbek, met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 370 futen en 350 middelste zaagbekken (beide seizoen gemiddeld).
7. Voor het Natura 2000-gebied de Westerschelde gelden onder andere de instandhoudingdoelstellingen behoud van de oppervlakte en de kwaliteit van het habitattype ‘H1110 Permanent met zeewater van geringe diepte overstroomde zandbanken’ en uitbreiding van de oppervlakte en verbetering van de kwaliteit van het habitattype ‘H1130 Estuaria’. Andere instandhoudingsdoelstellingen die gelet op de beroepsgronden van eisers voor deze uitspraak relevant zijn, zijn behoud van de omvang en kwaliteit van de leefgebieden voor de zeeprik, rivierprik en fint en behoud van de omvang en kwaliteit van het leefgebied voor uitbreiding van de populatie voor de fuut en middelste zaagbek, met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 100 futen en 30 middelste zaagbekken (beide seizoen gemiddeld).
8. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) zijn de aantallen vogels die in de instandhoudingsdoelstellingen worden genoemd geen streefaantallen, maar slechts een indicatie voor de gewenste draagkracht van het gebied en vormen ze een hulpmiddel bij het bepalen van de te nemen beheermaatregelen. [1]
Beoordeling beroepsgronden
9. Eisers voeren aan dat de passende beoordeling die aan het bestreden besluit ten grondslag ligt dusdanige gebreken vertoont dat door die passende beoordeling onvoldoende is aangetoond dat significante effecten van de met de vergunning toegestane garnalenvisserij op de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden Ooster- en Westerschelde zijn uitgesloten. De rechtbank zal hieronder de gebreken waarvan volgens eisers sprake is afzonderlijk bespreken.
Ontbreken gebiedsspecifieke analyse
10. Eisers voeren aan dat de grootste tekortkoming van de passende beoordeling is dat niet inzichtelijk is gemaakt hoe de garnalenvisserij binnen de Natura 2000-gebieden is gespreid naar ruimte en tijd. Dit heeft tot gevolg dat de effecten van de garnalenvisserij zoals die zich zouden kunnen voordoen op specifieke voor de instandhoudingsdoelstellingen gevoelige of belangrijke plaatsen en tijden onvoldoende in kaart zijn gebracht.. Ter onderbouwing van dit standpunt geven eisers als voorbeeld de effecten van de garnalenvisserij op de instandhoudingsdoelstellingen van de fuut en de middelste zaagbek. Verder stellen eisers dat de toegangsbeperkingsbesluiten Westerschelde en Saeftinghe en Oosterschelde (“de toegangsbeperkingsbesluiten”) niet gelden voor de garnalenvisserij.
11. Naar het oordeel van de rechtbank kan het voorbeeld van eisers over de fuut en de middelste zaagbek niet leiden tot de conclusie dat de passende beoordeling gebreken vertoont. In de passende beoordeling is toegelicht dat het effect van de garnalenvisserij op de voedselvoorraad van deze vogels als gevolg van bijvangst gering wordt geacht, omdat uit onderzoek is gebleken dat het effect van garnalenvisserij via aantasting van de voedselvoorraad voor deze vogelsoorten niet aannemelijk wordt geacht.
In de passende beoordeling is ook de verstoring van de fuut en de middelste zaagbek door de garnalenvisserij beoordeeld. Uit onderzoek is gebleken dat, gelet op het grote verspreidingsgebied van deze vogelsoorten en het geringe deel van dat gebied dat op enig moment door de garnalenvisserijschepen wordt verstoord, geen grote effecten op de draagkracht van de Natura 2000-gebieden zijn te verwachten. Uit de figuren 1 en 2 in het door eisers overgelegde rapport ‘Reactie op de BoB vergunning garnalenvisserij’ van 18 april 2019 (rapport ‘Reactie op de BoB vergunning garnalenvisserij’) blijkt weliswaar dat het aantal futen en zaagbekken in de Westerschelde sinds de aanwijzing van het gebied als Natura 2000-gebied in 2009 stabiel laag is, maar de rechtbank kan verweerder volgen in zijn standpunt dat dit kan worden verklaard door de zachte winters in Nederland. Door verweerder is op de zitting toegelicht dat futen en middelste zaagbekken alleen in strenge winters in groten getale naar de Ooster- en Westerschelde trekken. Bij zachte winters blijven ze in de zoete wateren. Uit de hiervoor genoemde figuren 1 en 2 blijkt dat de aantallen futen en middelste zaagbekken in de Ooster- en Westerschelde in de winters waarin de Elfstedentochten werden verreden aanzienlijk hoger waren. Garnalen trekken zich bij strenge winters juist verder terug naar warmere kustgebieden, waardoor de garnalenvissers wegblijven uit de Natura 2000-gebieden als de fuut en de middelste zaagbek daar in grote aantallen verblijven.
12. De rechtbank stelt vast dat geen garnalenvisserij mag plaatsvinden in de delen van de Ooster- en Westerschelde waar toegang op grond van de toegangsbeperkingsbesluiten is verboden. Artikel 5 (Oosterschelde) respectievelijk artikel 8 (Westerschelde en Saeftinghe) van de toegangsbeperkingsbesluiten eist een apart toestemmingbesluit (“worden toegestaan”) voor het vervallen van de gelding van de artikelen 1 tot en met 4 respectievelijk 7. Die aparte toestemming is in het primaire besluit niet verleend.
De beroepsgrond slaagt niet.
Onderzoeken
13. Eisers voeren aan dat bij het bestreden besluit niet de meest recente relevante onderzoeken zijn meegenomen. In het door eisers overgelegde rapport ‘Reactie op de BoB vergunning garnalenvisserij’ wordt verwezen naar de resultaten van een onderzoek van Glorius uit 2018. Voor de Oosterschelde voeren eisers aan dat geen literatuur beschikbaar is over de effecten van de garnalenvisserij op de habitat ‘H1160 Grote baaien’, zodat hiernaar eerst onderzoek moet worden gedaan voordat verweerder een vergunning mag verlenen. Over de onderzoeken voeren eisers ten slotte aan dat verweerder ten onrechte stelt dat er geen
significanteeffecten zijn te verwachten als uit het onderzoek blijkt dat er geen
wezenlijkeeffecten kunnen worden aangetoond.
significanteeffecten zijn te verwachten als uit het onderzoek blijkt dat er geen
wezenlijkeeffecten kunnen worden aangetoond.
14. Op de zitting is gebleken dat partijen het eens zijn over de datering van het onderzoek uit 2018 waarnaar eisers verwijzen en de rechtbank stelt vast dit onderzoek is gepubliceerd nadat verweerder het bestreden besluit heeft genomen. Verweerder heeft dit onderzoek dus alleen daarom al niet aan het bestreden besluit ten grondslag kunnen leggen. De rechtbank zal daarom in deze uitspraak verder niet op dat inhoud ingaan. Over de literatuur over de Oosterschelde heeft verweerder in het verweerschrift toegelicht dat in het profieldocument ‘H1160 Grote baaien’ staat vermeld dat de habitattypen ‘Permanent overstroomde zandbanken (H1110)’ en ‘Slik- en zandplaten (H1140)’ ook voorkomen als elementen van habitattype H1160, maar op basis van ‘Interpretation Manuel’ van de Europese Commissie niet als afzonderlijke habitattype beschouwd en aangemeld worden, maar als kenmerkende onderdelen van de structuur en functie tot het habitattype H1160 worden gerekend. De rechtbank kan verweerder volgen in zijn standpunt dat de studies naar effecten van garnalenvisserij in habitattype H1110 daarom van toepassing zijn op habitattype H1160. De beroepsgrond slaagt niet.
15. Zoals hierboven bij overweging 3 reeds is aangegeven, moet uit een passende beoordeling de zekerheid worden verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie is hieraan voldaan als er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel is dat er geen blijvende schadelijke gevolgen zijn. De rechtbank kan verweerder volgen in zijn standpunt dat deze conclusie volgt uit de in de passende beoordeling opgenomen literatuur en onderzoeken.
De beroepsgrond slaagt niet.
Fint
16. Eisers voeren aan dat de Westerschelde een opgroeigebied is voor de fint. Dit opgroeigebied moet volgens eisers worden beschermd.
17. De rechtbank stelt vast dat volgens het aanwijzingsbesluit van de Westerschelde als Natura 2000-gebied de kernopgave voor de fint is het behoud van de verbinding met de Schelde ten behoeve van de paaifunctie in België. Waterstaatkundige werken zijn een knelpunt voor de doorgang van de fint. Op grond van de toelichting op de instandhoudingsdoelstelling over de fint is de Westerschelde een doortrekgebied. In de Westerschelde zijn geen herstelmogelijkheden noodzakelijk. Uitbreiding van de populatie is afhankelijk van maatregelen in België.
18. De garnalenvisserij heeft geen negatief effect op de fysieke verbinding tussen de Noordzee en het Belgische deel van de Schelde. Wel zou bijvangst van finten effect kunnen hebben op het doortrekgebied. Partijen zijn het eens dat bij garnalenvisserij grotere finten (> 22 cm) niet worden bijgevangen. Jonge finten kunnen wel worden bijgevangen. In het bestreden besluit heeft verweerder toegelicht dat uit een toename van bijvangst blijkt dat er meer finten in de Westerschelde zijn dan voorheen. Ook zijn er nieuwe paailocaties ontstaan in België terwijl er in de Westerschelde op garnalen werd gevist. Door eisers is niet weersproken dat slechts een klein deel van de jonge finten wordt gevangen en dat de garnalenvisserij dus zeer waarschijnlijk geen effect heeft op de instandhoudingsdoelstelling voor de fint in de Westerschelde.
De beroepsgrond slaagt niet.
Bodemberoering
19. Eisers voeren aan dat niet kan worden uitgesloten dat door bodemberoering bij het garnalenvissen er significant negatieve effecten zijn op habitattype ‘H1110 Permanent overstroomde zandbanken’ in de Westerschelde, ook als onderdeel van habitattype ‘H1130 Estuaria’.
20. In het rapport ‘Reactie op de BoB vergunning garnalenvisserij’ wordt in reactie op het bestreden besluit verwezen naar het onderzoek van Glorius uit 2018. Nog daargelaten dat de opstellers van dit rapport in hun brief van 15 mei 2019 – overgelegd door verweerder – schrijven dat de conclusie die eisers uit dit rapport trekken niet juist is, kan dit rapport in deze beroepsprocedure niet worden meegenomen. Zie hierover overweging 12.
21. In de passende beoordeling is beschreven dat garnalenvistuig in vergelijking met bijvoorbeeld platvistuig relatief licht is. De garnalen worden opgeschrikt met de bodempees die is voorzien van ronde klossen. De klossen rollen over de bodem en maken met de bodem een relatief licht contact. De grondpees gaat dus niet door de bodem, maar rolt en stuitert over de bodem. Op de zitting is door derde-partijen toegelicht dat de effecten van de garnalenvisserij op de bodem daarom absoluut niet vergelijkbaar zijn met de effecten van Kokkelvisserij op de bodem. Daarbij wordt de bodem volledig omgewoeld.
22. De rechtbank kan verweerder volgen in zijn conclusie dat de effecten van de bodemberoering door garnalenvisserij op basis van diverse in de passende beoordeling opgenomen onderzoeken niet beschouwd kunnen worden als wezenlijk effect op de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied. Eisers voeren met name aan dat er nog onvoldoende onderzoek is gedaan naar dit onderwerp. Tegenover de argumenten van verweerder en derde-partij acht de rechtbank dit onvoldoende om te twijfelen aan de juistheid van deze conclusie.
De beroepsgrond slaagt niet.
Cumulatietoets
23. Ten slotte voeren eisers aan dat verweerder bij de heroverweging in bezwaar rekening had moeten houden met cumulatieve effecten van de inmiddels op grond van de Wnb aan Belgische vissers verleende vergunning voor garnalenvisserij in de Westerschelde.
24. Partijen zijn het op de zitting eens geworden en de rechtbank stelt ook vast dat verweerder bij de heroverweging in bezwaar aandacht moet besteden aan de mogelijke cumulatie van gevolgen van het project met andere projecten waarvoor voorafgaand aan het besluit op bezwaar een afzonderlijke Wnb-vergunningen is verleend. [2] Verweerder heeft op 17 mei 2018 op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb aan Belgische vissers vergunning verleend voor de garnalenvisserij in o.a. de Westerschelde. Verweerder heeft het bestreden besluit hierna genomen, namelijk op 8 juni 2018. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte de aan de Belgische garnalenvissers verleende Wnb-vergunning buiten beschouwing heeft gelaten.
25. De conclusie van het voorgaande is dat verweerder het bestreden besluit heeft genomen in strijd met het motiveringsbeginsel van artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De vraag is vervolgens welke gevolgen de rechtbank daaraan verbindt. Zij overweegt daarover het volgende.
26. Verweerder heeft op de zitting toegelicht dat in de passende beoordeling bij de Wnb-vergunning aan de Belgische garnalenvissers wel aandacht is besteed aan de mogelijke cumulatie van gevolgen van de Nederlandse en Belgische garnalenvisserij. De conclusie van deze cumulatietoets leidt andersom tot hetzelfde resultaat. In het addendum bij de passende beoordeling van de Wnb-vergunning van de Belgische garnalenvissers van april 2018 luidt de conclusie van de cumulatietoets dat de resteffecten aan de Belgische activiteit garnalenvisserij in gezamenlijkheid met de Nederlandse activiteit garnalenvisserij niet tot significante effecten op de instandhoudingsdoelstellingen in de betrokken Natura 2000-gebieden leidt. De rechtbank heeft geen aanleiding om aan de juistheid van deze conclusie te twijfelen. Eisers hebben deze conclusie ook niet weersproken.
27. De rechtbank kan verweerder volgen in zijn standpunt dat de cumulatietoets voor het bestreden besluit tot dezelfde uitkomst zou hebben geleid als bij het verlenen van de Wnb-vergunning aan de Belgische garnalenvissers. Het is de rechtbank niet gebleken dat eisers door het niet opnemen van de uitkomst van de cumulatietoets tussen Nederlandse en Belgische garnalenvisserij in het bestreden besluit in hun belangen worden geschaad. Daarom zal de rechtbank het gebrek met gebruikmaking van artikel 6:22 van Pro de Awb, passeren. Dat betekent dat het betoog van eisers over het in het bestreden besluit ontbreken van een beoordeling van de cumulatieve effecten van de Nederlandse en Belgische garnalenvisserij weliswaar slaagt, maar dat dit gebrek niet leidt tot vernietiging van het bestreden besluit.
Conclusie
28. De conclusie van het voorgaande is dat verweerder de vergunning voor het vissen op garnalen in de Natura 2000-gebieden Oosterschelde en Westerschelde bij het bestreden besluit terecht in stand heeft gelaten. Vergunninghouders mogen dus in de gebieden op garnalen blijven vissen.
29. Het bestreden besluit vertoont wel een gebrek. Zoals hiervoor al is overwogen, had verweerder in het bestreden besluit aandacht moeten besteden aan de mogelijke cumulatie van de gevolgen van de Nederlandse en Belgische garnalenvisserij in het Natura 2000-gebied Westerschelde. Dit is voor de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eisers van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op
€ 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,-). Eisers hebben ook verzocht om vergoeding van de kosten van de door hen ingeschakelde deskundige. Omdat het rapport ‘Reactie op de BoB vergunning garnalenvisserij’ niet gaat over het deel van het bestreden besluit dat een gebrek vertoont, namelijk de cumulatietoets, bestaat er geen aanleiding om verweerder te veroordelen tot vergoeding van deze kosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers voor een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stijnen, voorzitter, en mr. E.M. van der Linde en
mr. G.C.W. van der Feltz, leden, in aanwezigheid van mr. I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juli 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.