Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/1886
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juli 2019 in de zaak tussen
Stichting Utrechts Centrum voor de Kunsten, te Utrecht, eiseres
(gemachtigde: mr. C.P. Mesker),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigden: mr. N. Verkerk).
Procesverloop
Bij besluit van 21 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres € 569.333,- subsidie verleend voor de aangevraagde activiteiten. Dit is minder subsidie dan is aangevraagd.
Bij besluit van 30 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 juni 2019. Namens eiseres zijn verschenen [A] en [B] , bijgestaan door hun gemachtigde en mr. M.E. Stefels. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en drs. [C] .
Overwegingen
1. Eiseres is een stichting die zich richt op de amateurkunst en cultuuronderwijs. Zij verzorgt verschillende lessen, cursussen en projecten op scholen en op locaties in Utrecht. Voor haar activiteiten ontvangt eiseres al jaren subsidie van verweerder. Voor haar activiteiten voor het jaar 2019 heeft eiseres op 30 september 2018 bij verweerder een subsidieaanvraag ingediend, ter grootte van € 976.000,-. Dit is het bedrag waar eiseres volgens het beleid van verweerder aanspraak op kan maken, omdat daarmee een volgens verweerder duurzaam toekomstscenario mogelijk zou moeten zijn.
2. In het primaire besluit, dat is gehandhaafd met het bestreden besluit, heeft verweerder € 569.333,- subsidie verleend. Dit komt neer op zeven maanden subsidie (tot augustus 2019). Verweerder heeft niet het hele gevraagde subsidiebedrag verleend. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat hij niet zeker is van de financiële continuïteit van eiseres (artikel 8, eerste lid, aanhef en onder h, van de Algemene Subsidieverordening 2014 (ASV)). Verweerder komt tot die conclusie onder meer op basis van de cijfers over het eerste kwartaal van 2018 van eiseres. Een duurzaam toekomstscenario is gelet op de cijfers binnen het huidige subsidiebedrag van € 976.000,- volgens verweerder niet mogelijk zonder een bijdrage die hoger is dan eerder voorzien.
3. Eiseres voert aan dat verweerder in strijd met de ASV en de Algemene wet bestuursrecht (Awb) handelt door de subsidie per 31 juli 2019 te beëindigen, althans per 1 augustus 2019 te weigeren. De ASV en titel 4.2.8 van de Awb gaan uit van subsidiering van een boekjaar/kalenderjaar. Dat de activiteiten van eiseres gerelateerd zijn aan een schoolseizoen/cursusseizoen vormt geen reden om van dat uitgangspunt af te wijken. Daarbij merkt eiseres op dat zij erop mocht vertrouwen dat het totale bedrag van € 976.000,- zou worden toegekend. Zij verwijst daarvoor naar het subsidiebedrag in verweerders beleid en een e-mail van 27 juli 2018 afkomstig van een medewerker van verweerder.
4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen rechtsregel hem verplicht om een heel kalenderjaar te subsidiëren óf verbiedt om maar een deel van het jaar te subsidiëren. Daarbij merkt verweerder op dat eiseres subsidie heeft gekregen voor het afmaken van het cursusjaar 2018/2019. Verder stelt verweerder dat niet is toegezegd dat eiseres het totale bedrag aan subsidie dat volgens de kaders voor amateurkunst en cultuuronderwijs beschikbaar is zou krijgen.
5. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met het toekennen van een lager bedrag dan het gevraagde bedrag niet in strijd heeft gehandeld met de ASV of de Awb. Eiseres heeft voor haar activiteiten voor 2019 subsidie aangevraagd. Zij heeft dit ook gekregen, er is namelijk (maximaal) € 569.333,- verleend. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder dit niet zo heeft kunnen doen. De Awb en de ASV verplichten verweerder niet om subsidie voor een heel kalenderjaar te verlenen, zoals eiseres dat bedoelt. Dat eiseres vanwege de e-mail van 27 juli 2018 het gerechtvaardigd vertrouwen had dat zij het hele bedrag aan subsidie zou krijgen, volgt de rechtbank niet. In die e-mail wordt door een medewerker van verweerder een voorstel gedaan over hoe om te gaan met de subsidie over 2019. Het bedrag van € 976.000,- wordt wel genoemd, maar niet is toegezegd dat eiseres dit bedrag voor het jaar 2019 ook daadwerkelijk verleend zal krijgen. De toezegging hield in dat eiseres de activiteiten voor het cursusjaar 2018-2019 kon afronden. De beroepsgrond slaagt niet.
6. Verder voert eiseres aan dat verweerder ten onrechte de gedeeltelijke weigering van de subsidieaanvraag niet heeft getoetst aan artikel 4:51 van de Awb. Primair stelt eiseres zich op het standpunt dat het besluit in strijd is met het artikel, omdat geen sprake is van gewijzigde inzichten of veranderde omstandigheden. Verder, als wordt voldaan aan de criteria van dit artikel, had verweerder haar een redelijke termijn moeten geven om de gevolgen van de beëindiging van de subsidierelatie te ondervangen. Daarbij merkt eiseres op dat een termijn van zeven maanden niet redelijk is. Zij moet namelijk voor haar arbeidsrechtelijke verplichtingen meerdere documenten opstellen (reorganisatieplan, sociaal plan) en verschillende instanties benaderen voor advies en instemming van het collectief ontslag (ondernemingsraad, vakbonden en het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen). Zij is hier al mee begonnen, maar kan dit gewoonweg niet binnen zeven maanden realiseren. Hierdoor kan zij gedurende de opzegtermijn haar personeel niet betalen en niet aan de wettelijke ontslagvergoedingen voldoen. Daarom maakt eiseres aanspraak op het gehele subsidiebedrag danwel een transitievergoeding.
7. Verweerder stelt zich op het standpunt dat artikel 4:51 van de Awb niet van toepassing is. Volgens verweerder is er geen sprake van beëindiging van de subsidierelatie op basis van gewijzigde inzichten of veranderende omstandigheden van zijn kant. Dit was wel het geval in 2013, toen in het kader van bezuinigingen de subsidie van eiseres met ruim twee miljoen euro werd verminderd. Vanaf dat moment is eiseres in de gelegenheid gesteld om stapsgewijs financieel orde op zaken te stellen. Subsidiair stelt verweerder dat als artikel 4:51 van de Awb van toepassing is, eiseres met zeven maanden een redelijke termijn is gegund. Daarbij merkt verweerder op dat eiseres met zeven maanden voldoende in de gelegenheid is gesteld om het cursusjaar 2018/2019 af te maken en de beëindiging van arbeidsrelaties in gang te zetten. Verder wijst verweerder er op dat de subsidie niet is bedoeld voor het voldoen van personeelskosten of transitiekosten en de redelijke termijn niet inhoudt dat alle trajecten daarbinnen moeten zijn afgerond.
8. De rechtbank is van oordeel dat verweerder artikel 8, eerste lid, aanhef en onder h, van de ASV aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen. In het bestreden besluit staat uiteengezet dat eiseres te maken heeft met flinke tekorten en dat verweerder ieder jaar moet bijspringen met liquiditeitssubsidies. Eiseres heeft niet betwist dat het op financieel vlak niet goed met haar gaat en dat haar continuïteit niet is gegarandeerd. Verweerder heeft dan ook terecht geconcludeerd dat er gegronde reden bestaat om aan te nemen dat de financiële continuïteit of de continuïteit van de bedrijfsvoering van eiseres niet is gegarandeerd en op die grond de subsidie gedeeltelijk kunnen weigeren. Dit betekent echter niet, zoals verweerder stelt, dat artikel 4:51 van de Awb niet van toepassing is of kan zijn.
9. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4:51 van de Awb blijkt dat de ratio van die bepaling is dat beëindiging van een langdurige subsidierelatie slechts met inachtneming van een redelijke termijn is toegestaan, aangezien een subsidieontvanger aan een reeks opeenvolgende subsidieverleningen een zeker vertrouwen op hernieuwde subsidiëring voor een aansluitend tijdvak kan ontlenen [1] . Het moet gaan om subsidieontvangers die tenminste drie jaar voor dezelfde activiteiten subsidie hebben ontvangen. Als die subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak (gedeeltelijk) wordt geweigerd vanwege veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten, kan dit alleen met inachtneming van een redelijke termijn. Tijdens die termijn moet dan subsidie worden verleend. De rechtbank is van oordeel dat de situatie van eiseres, anders dan eiseres stelt, voldoet aan de criteria van artikel 4:51 van de Awb. Het is namelijk zo dat eiseres meer dan drie jaar subsidie kreeg voor haar activiteiten die naar hun aard van onbepaalde duur zouden kunnen zijn. Deze subsidie wordt nu gedeeltelijke geweigerd vanwege gewijzigde inzichten aan de kant van verweerder. Uit het bestreden besluit blijkt namelijk dat verweerder halverwege 2018, op basis van nieuwe cijfers, de conclusie heeft getrokken dat de nieuwe tegenvallende resultaten betekenen dat het voorgestelde duurzame toekomstscenario voor eiseres met een subsidiebedrag van € 976.000,- niet mogelijk is. Op basis van dit gewijzigde inzicht heeft verweerder de subsidie deels geweigerd. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat artikel 4:51 van de Awb niet van toepassing is. In het bestreden besluit heeft verweerder dan ook ten onrechte de gedeeltelijke weigering niet getoetst aan artikel 4:51 van de Awb.
10. Vanwege wat hiervoor is overwogen, is het beroep gegrond en moet het bestreden besluit worden vernietigd. Om partijen toch een zo definitief mogelijk oordeel te geven, zal de rechtbank onderzoeken en beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven of het geschil met de beschikbare informatie op een andere manier finaal kan worden beslecht. Dat zal de rechtbank hierna doen.
11. Met het primaire besluit is eiseres voor het eerst duidelijk en ondubbelzinnig geïnformeerd over de gedeeltelijke weigering van de subsidie. Zoals onder 8. is overwogen, heeft verweerder de subsidieaanvraag kunnen weigeren op grond van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder h, van de ASV. Toch heeft verweerder een bedrag aan subsidie verleend voor het uitvoeren van de in de aanvraag genoemde activiteiten voor een periode van zeven maanden. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of deze zeven maanden een redelijke termijn is in de zin van artikel 4:51 van de Awb. De rechtbank beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende.
12. De rechtbank stelt vast dat eiseres naast het bedrag dat gelijk staat aan de zeven maanden subsidie die aan haar is toegekend, ook de subsidie voor de rest van het jaar verleend wil krijgen. Dat is een bedrag van € 379.667,-. Op de zitting heeft eiseres toegelicht dat zij per augustus stopt met haar activiteiten en dat zij het bedrag van € 379.667,- naar eigen inzicht wil besteden, meer specifiek om de transitiekosten, de loonkosten van en eventuele ontslagvergoedingen voor het personeel gedurende de opzegtermijn te kunnen betalen. De rechtbank is van oordeel dat de door eiseres aangevraagde subsidie daar echter niet voor is bedoeld. Het is bewonderenswaardig dat eiseres zich zo inzet voor haar personeel, maar de aangevraagde subsidie is bedoeld voor het verrichten van activiteiten, zoals het geven van lessen en cursussen op het gebied van (amateur)kunst en cultuuronderwijs. Omdat artikel 4:51 van de Awb specifiek betrekking heeft op de geweigerde subsidie – in dit geval subsidie voor het verrichten van activiteiten – ziet de redelijke termijn ook op die subsidie en dus op het afwikkelen van deze activiteiten. Dit heeft verweerder ook zo bedoeld. In het bestreden besluit staat namelijk dat de verleende subsidie is bedoeld om het cursusjaar 2018/2019 af te maken en om ervoor te zorgen dat cursisten niet de dupe worden van de situatie. Daarbij merkt de rechtbank op dat de verplichting tot het hanteren van een redelijke termijn niet zo ver gaat dat de levensvatbaarheid van de voormalige subsidieontvanger gedurende die periode gegarandeerd is of dat zij haar activiteiten onverkort zal kunnen voortzetten. Nu eiseres per augustus 2019 stopt met haar activiteiten, is de termijn van zeven maanden dan ook niet onredelijk. Dat eiseres stelt dat zij door deze termijn haar arbeidsrechtelijke verplichtingen niet kan voldoen, kan haar dan ook niet baten. Daarbij merkt de rechtbank op dat het voldoen aan haar arbeidsrechtelijke verplichtingen de verantwoordelijkheid is van eiseres als ‘werkgeefster’ en niet die van verweerder. Op de zitting heeft eiseres nog opgemerkt dat het wel eens voorkomt dat voor een heel jaar subsidie wordt verleend en een deel van dit bedrag naar eigen inzicht mag worden besteed. Daarin heeft verweerder echter geen aanleiding hoeven zien om een langere termijn dan zeven maanden te hanteren. Dit levert naar het oordeel van de rechtbank geen geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel op, omdat verweerder heeft toegelicht dat in die gevallen waar dit is gebeurd de activiteiten nog wel werden voortgezet. Dit is door eiseres niet weersproken. Uit de toelichting van eiseres volgt dat het bedrag van € 379.667,- dan niet wordt ingezet voor waar het voor is bedoeld, namelijk voor het verzorgen van activiteiten op het gebied van de (amateur)kunsten en cultuuronderwijs. Dat verweerder hiermee buiten zijn bevoegdheden treedt en of de gemeenteraad hierover had moeten informeren alvorens het besluit met deze uitkomst werd genomen omdat de raad mogelijk iets anders voorstond is de rechtbank niet gebleken.
13. Omdat verweerder alsnog voor 2019 subsidie heeft verleend ter hoogte van een bedrag dat gelijk staat aan zeven maanden en deze termijn redelijk moet worden geacht, heeft verweerder (indirect) toepassing gegeven aan artikel 4:51 van de Awb. De rechtbank ziet dan ook aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten. De rechtbank wenst hierbij op te merken dat de vraag of verweerder een apart besluit had moeten nemen over vergoeding van transitiekosten los van de subsidieaanvraag, gelet op hetgeen is aangevoerd, niet is beoordeeld.
14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
15. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E. van der Does, voorzitter, en mr. M.C. Verra en mr. L.A. Banga, leden, in aanwezigheid van mr. S. Westerhof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 juli 2019.
De griffier is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE
Algemene Subsidieverordening 2014
Artikel 8
De subsidieverlening kan naast de in artikel 4:25 en artikel 4:35 van de Awb genoemde gevallen worden geweigerd als:
1. gegronde reden bestaat om aan te nemen dat:
[…]
h. de financiële continuïteit of de continuïteit van de bedrijfsvoering van de aanvrager niet is gegarandeerd;
[…].
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:51
1. Indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, geschiedt gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
2. Voor zover aan het einde van het tijdvak waarvoor subsidie is verleend sedert de bekendmaking van het voornemen tot weigering voor een daarop aansluitend tijdvak nog geen redelijke termijn is verstreken, wordt de subsidie voor het resterende deel van die termijn verleend, zo nodig in afwijking van artikel 4:25, tweede lid.