Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/1336
uitspraak van de voorzieningenrechter van 31 mei 2019 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoeker] , te [woonplaats] , verzoeker
(gemachtigde: mr. T. van der Weijde),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. H. de Keijzer).
Procesverloop
Bij besluit van 26 november 2018 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder verzoeker gelast om uiterlijk 26 februari 2019 de mandelige keldermuur, grenzend aan het adres [adres 1] , in het pand op het adres [adres 2] te [woonplaats] permanent te (laten) herstellen en hersteld te (laten) houden op straffe van een eenmalige dwangsom van
€ 30.000,-.
Bij besluit van 26 november 2018 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder verzoeker gelast om uiterlijk 26 februari 2019 de achtergevel van het pand op het adres [adres 2] te [woonplaats] in de originele staat te (laten) herstellen en hersteld te (laten) houden op straffe van een eenmalige dwangsom van € 20.000,-.
Verzoeker heeft tegen de bestreden besluiten bezwaar gemaakt.
Verzoeker heeft tijdens een zitting van de voorzieningenrechter op 21 februari 2019 zijn eerdere verzoeken om een voorlopige voorziening (zaaknummers UTR 19/481 en 19/647) ingetrokken, omdat partijen tijdens deze zitting tot afspraken over het gezamenlijk laten herstellen van de mandelige keldermuur zijn gekomen. Verweerder heeft daarbij de begunstigingstermijn van de bij besluiten van 26 november 2018 opgelegde lasten verlengd tot en met 9 april 2019.
Verzoeker heeft de voorzieningenrechter opnieuw verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft de zaak behandeld op de zitting van 17 mei 2019. Tijdens deze zitting heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening van de eigenaren van het pand op het adres [adres 1] te [woonplaats] met het zaaknummer UTR 19/1549 vanwege de samenhang gelijktijdig, maar niet gevoegd, behandeld.
Verzoeker is op de zitting verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook zijn inspecteur
[A] en [B] , beide werkzaam bij verweerder verschenen.
Overwegingen
1. Gelet op de feitelijke situatie en de toelichting op de zitting acht de voorzieningenrechter een spoedeisend belang van verzoeker voldoende aanwezig.
2. Voor het treffen van een voorlopige voorziening in de fase van bezwaar is in beginsel alleen aanleiding als het bestreden besluit zodanig gebrekkig is dat het in de heroverweging naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet of niet volledig in stand kan blijven. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een eventuele bodemprocedure niet. Voor de vraag of het bestreden besluit dient te worden geschorst geeft de voorzieningenrechter allereerst in deze uitspraak een voorlopig oordeel over de vraag of de last onder dwangsom rechtmatig is of niet. Daarna zal zij afwegen of de belangen van verzoeker om het besluit te schorsen al dan niet zwaarder wegen dan het belang van verweerder om het besluit in stand te laten. Hoe zekerder de voorzieningenrechter is over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, hoe minder ruimte er is voor de belangen van verzoeker.
3. De voorzieningenrechter gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
3.1
Verzoeker is eigenaar van het pand aan de [adres 2] (het pand) te [woonplaats] . Hij heeft het voornemen om in het pand te gaan wonen, maar daarvoor moet eerst nog een verbouwing plaatsvinden. Verzoeker heeft al een aantal sloopwerkzaamheden uitgevoerd. Hij heeft onder andere de achtergevel van het pand gesloopt.
3.2
De stabiliteit van de mandelige keldermuur tussen het pand en het pand aan de [adres 1] (de keldermuur) is aangetast. Op 20 december 2017 is door inspecteurs van verweerder geconstateerd dat het pand in een zeer slechte staat van onderhoud verkeert. Verweerder heeft toen aan verzoeker een last onder bestuursdwang opgelegd voor het stutten van het pand. Verzoeker heeft het pand daarop gestut door het te voorzien van een tijdelijke stempelconstructie.
3.3
Op 18 mei 2018 heeft verweerder aan verzoeker een omgevingsvergunning verleend voor het renoveren van de kelderconstructie van het pand.
3.4
Na een inspectie van het pand op 15 november 2018 door twee inspecteurs en een constructeur heeft verweerder de onder ‘Procesverloop’ vermelde besluiten genomen.
3.5
Aan de eigenaar van het pand [adres 1] is door verweerder ook een last onder dwangsom opgelegd voor het (laten) herstellen en hersteld te (laten) houden van de mandelige keldermuur.
Overtreding keldermuur
4. Verweerder heeft aan het bestreden besluit 1 ten grondslag gelegd dat het op grond van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet verboden is om een bestaand bouwwerk, open erf of terrein in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein van toepassing zijnde voorschriften uit het Bouwbesluit 2012. Op grond van artikel 2.6 van het Bouwbesluit 2012 moet een bestaand bouwwerk gedurende de restlevensduur voldoende bestand zijn tegen de daarop werkende krachten. Volgens verweerder voldoet het pand hier niet aan. De tijdelijke stempelconstructie kan niet duurzaam functioneren, omdat artikel 2.6. van het Bouwbesluit 2012 eist dat de voorziening voor de restlevensduur afdoende moet zijn. Dit kan volgens verweerder alleen door de tijdelijke stempelconstructie te vervangen door een duurzame, permanente oplossing.
5. Verzoeker voert aan dat hij geen wettelijk voorschrift overtreedt. De stabiliteit van het pand is volgens hem met het stutten van pand voldoende gegarandeerd. Hij verwijst hierbij naar de verklaringen van ir. [C] van 8 en 29 januari 2019. Het standpunt van verzoeker is dat de instabiliteit van de keldermuur het gevolg is van het handelen van de eigenaren van het pand op het perceel [adres 1] . Hij verwijst hiervoor naar een onderzoeksrapport van ir. [C] van 7 november 2018 en een verklaring van deze ingenieur van 8 mei 2019. Volgens verzoeker had het op de weg van verweerder gelegen om een gedegen onderzoek naar de oorzaak in te stellen voordat hij de bestreden besluiten nam. Nu verweerder dit niet heeft gedaan, zijn de bestreden besluiten volgens hem onzorgvuldig en daarmee in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
6. De voorzieningenrechter stelt vast en partijen zijn het ook eens dat de stabiliteit van de keldermuur zelf onvoldoende is. Uit het bevindingenrapport van 15 november 2018 (het bevindingenrapport) blijkt dat de keldermuur uitbuikt. Daarom is een tijdelijke stempelconstructie in het pand aangebracht.
7. Verweerder heeft op de zitting toegelicht dat het stutten van het pand tijdelijk voor een veilige situatie zorgt die verzoeker de tijd geeft om de constructie permanent te herstellen. Op het moment van de controle op 15 november 2018 is de situatie met de tijdelijke maatregel nog voldoende veilig geacht. Maar door krachten van buitenaf, zoals storm en vrachtverkeer, maar ook door het werken van de panden zelf kunnen stempels het begeven. De kans bestaat dat daardoor minimaal twee panden, maar mogelijk nog meer panden, instorten, zoals staat vermeld in het bevindingenrapport.
8. De voorzieningenrechter ziet in wat verzoeker aanvoert geen aanknopingspunten om verweerder niet te volgen in zijn standpunt. Op grond van artikel 2.6 van het Bouwbesluit dient de keldermuur gedurende de restlevensduur voldoende bestand te zijn tegen weersinvloeden. De veiligheid van het pand en de naastgelegen panden is nu geheel afhankelijk gesteld van de aanwezigheid van de tijdelijke stempelconstructie. Het feit dat deze tijdelijke maatregel, zoals verweerder heeft toegelicht, door invloeden van buitenaf aan kracht kan inboeten en het aanzienlijke tijdsverloop sinds het aanbrengen van deze tijdelijke oplossing maken dat verweerder met het oog op de doelstelling van artikel 2.6 van het Bouwbesluit 2012 van verzoeker een permanente oplossing kon verlangen om de constructieve veiligheid van het pand en naastgelegen panden duurzaam te waarborgen. In dit licht acht de voorzieningenrechter het niet van belang of de stut op dit moment nog voldoende veilig is, zoals verzoeker stelt.
Op grond van het voorgaande is de rechtbank met verweerder van oordeel dat de mandelige keldermuur niet voldoet aan artikel 2.6 van het Bouwbesluit en dat daarmee sprake is van overtreding van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet. Het onderzoek hiernaar is voldoende zorgvuldig te achten. Wat de precieze oorzaak van de instabiliteit van de keldermuur is, is voor het vaststellen van de overtreding niet van belang.
Overtreding achtergevel
9. Verweerder heeft ook aan het bestreden besluit 2 artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet ten grondslag gelegd.
10. Verweerder verwijst in het bestreden besluit 2 in de eerste plaats naar de voorschriften zoals deze zijn opgenomen in artikel 3.25, eerste lid, en artikel 3.26, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012. Hierin zijn eisen opgenomen voor scheidingsconstructies van verblijfs-, toilet- en badruimten.
11. Verzoeker voert aan dat zolang hij niet in het pand woont nog geen sprake is van verblijfsruimten en dat hij deze bepalingen van het Bouwbesluit 2012 daarom niet overtreedt.
12. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit 2 onvoldoende heeft gemotiveerd waarom verzoeker volgens hem deze bepalingen van het Bouwbesluit 2012 overtreedt en waarom hij deze bepalingen dus ten grondslag heeft gelegd aan dit besluit. Maar de voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder dit gebrek in de bezwaarfase kan herstellen en dat het bestreden besluit 2 niet om die reden voor schorsing in aanmerking komt.
13. Verweerder verwijst in het bestreden besluit 2 verder, net als in het bestreden besluit 1, naar artikel 2.6 van het Bouwbesluit 2012. In het bevindingenrapport en het bestreden besluit is opgenomen en op de zitting is door verweerder ook toegelicht dat door het verwijderen van de achtergevel de stabiliteit van het pand nog verder is verslechterd. De achtergevel sluit de naastgelegen panden op. Doordat het pand nu geen achtergevel heeft kunnen naastgelegen panden gaan uitwijken en ontstaat instortingsgevaar voor het pand en naastgelegen panden.
14. Verzoeker voert aan dat de achtergevel van het pand al in slechte staat verkeerde toen hij het pand kocht en dat deze dus al geen constructief verband had. Hij verwijst hierbij naar een ongedateerde verklaring en een verklaring van 29 januari 2019 van ir. [C] . Verder voert hij aan dat het verwijderen van de achtergevel volgens een medewerker van verweerder vergunningsvrij was.
15. De voorzieningenrechter ziet in wat verzoeker aanvoert geen aanknopingspunten om verweerder niet te volgen in zijn standpunt dat het pand zonder achtergevel niet voldoet aan artikel 2.6 van het Bouwbesluit. Gelet op de toelichting van de inspecteur van verweerder op de zitting heeft de achtergevel van het pand naar het oordeel van de voorzieningenrechter wel degelijk betekenis voor de stabiliteit van het pand en de omliggende panden. Door het pand in stand te laten zonder achtergevel handelt verzoeker daarmee in strijd met artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet. Daarbij is het niet van belang of het slopen van de achtergevel wel of niet vergunningsvrij is. Verweerder heeft de last immers niet opgelegd voor het slopen van de achtergevel, maar voor het gebrek aan constructieve veiligheid van het pand vanwege het ontbreken van de achtergevel.
Beginselplicht tot handhaving
16. Op grond van het voorgaande stelt de voorzieningenrechter vast dat verzoeker artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet overtreedt, omdat het pand met een uitbuikende keldermuur en zonder achtergevel niet voldoet aan het voorschrift van artikel 2.6 van het Bouwbesluit 2012. Verweerder is dus bevoegd handhavend op te treden.
17. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in het geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Handhavend optreden onevenredig?
18. Verzoeker voert aan dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Volgens hem mocht verweerder niet overgaan tot handhavend optreden, voordat duidelijk is wat de oorzaak is van de instabiliteit van de keldermuur en wie daarvoor verantwoordelijk is. Via een civiele procedure met de eigenaren van het pand aan de [adres 1] wil verzoeker bewerkstelligen dat de oorzaak van de instabiliteit van de keldermuur door een onafhankelijke deskundige wordt vastgesteld. Aan de hand hiervan kan verzoeker dan bepalen wat de beste oplossing tegen de laagste kosten is. Het is volgens hem onevenredig om al handhavend op te treden voordat dit duidelijk is. Zeker nu met het stutten van het pand de veiligheid op dit moment voldoende is gewaarborgd.
19. Voor verweerder staat de veiligheid van de bewoners en eventuele bezoekers van naastgelegen panden en voorbijgangers op straat voorop. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat in de huidige situatie, waarbij slechts sprake is van een tijdelijke oplossing die door tijdsverloop in kracht inboet, de veiligheid van personen in het geding is. Om die reden wenst verweerder dat de constructie van het pand permanent wordt hersteld door het herstellen van de keldermuur en de achtergevel van het pand.
20. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan niet worden gezegd dat handhaving in dit geval kennelijk onredelijk is. De voorzieningenrechter acht hierbij van belang dat zwaar gewicht dient te worden toegekend aan een veilige constructie van bouwwerken en meer in het bijzonder van woningen en aan belangen van de bewoners en bezoekers van naastgelegen panden en voorbijgangers. De veiligheid van het pand en de naastgelegen panden is nu geheel afhankelijk gesteld van de aanwezigheid van de tijdelijke stempelconstructie. Onder de omstandigheid dat het pand en naastgelegen panden kunnen instorten als één of meerdere stempels het begeven door zetting of invloeden van buitenaf heeft verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook tot de bestreden lasten kunnen komen.
Hoogte dwangsommen
21. Verzoeker heeft aangevoerd dat de dwangsommen, zowel individueel als in combinatie te hoog zijn vastgesteld en dat van lagere dwangsommen ook voldoende financiële prikkel zou uitgaan om de overtredingen te beëindigen.
22. De voorzieningenrechter overweegt dat verweerder bij het bepalen van de hoogte van de dwangsommen een grote mate van beoordelingsruimte heeft die door de rechter terughoudend moet worden getoetst. Verweerder heeft op de zitting toegelicht dat bij het bepalen van de hoogte van de dwangsommen is meegenomen dat de veiligheid van mensen in het geding is, waardoor snel optreden is vereist. De voorzieningenrechter heeft op voorhand geen aanleiding om aan te nemen dat de dwangsommen onredelijk zijn.
Begunstigingstermijn
23. Verzoeker voert tot slot aan dat de begunstigingstermijn te kort is, omdat hij eerst overeenstemming zal moeten bereiken met de eigenaren van het pand aan de
[adres 1] over de beste en goedkoopste oplossing en het (laten) uitvoeren van de werkzaamheden.
24. De begunstigingstermijn strekt er toe de overtreding op te heffen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze termijn, gelet op de omstandigheden van het geval, redelijk dient te zijn. In principe moet de termijn lang genoeg zijn om aan de last gevolg te kunnen geven en mag deze niet wezenlijk langer worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De voorzieningenrechter verwijst naar bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 januari 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BY7978) en 19 september 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX7685).
25. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder, gelet op de onveilige situatie, een begunstigingstermijn van drie maanden mogen hanteren. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in haar overwegingen mee dat verweerder op 20 december 2017 al heeft geconstateerd dat sprake was van een onveilige situatie en in januari 2018 aan verzoeker een last onder bestuursdwang heeft opgelegd. Verweerder heeft steeds benadrukt dat het stutten van het pand een tijdelijke oplossing betreft en dat verzoeker zo spoedig mogelijk tot een definitieve oplossing moest komen. Door niet voortvarend actie te ondernemen had verzoeker er dan ook rekening mee moeten houden dat verweerder op enig moment tot handhaving zou kunnen over gaan. Ook betrekt de voorzieningenrechter bij haar oordeel dat eiser al sinds 18 mei 2018 over een omgevingsvergunning voor het renoveren van de kelderconstructie van het pand beschikt, waarmee de stabiliteit van het pand is gewaarborgd. Verweerder heeft overigens ter zitting zich bereid verklaard om de begunstigingstermijn te verlengen totdat uitspraak is gedaan op het verzoek om een voorlopige voorziening.
Voorlopig rechtsmatigheidsoordeel
26. Concluderend komt de voorzieningenrechter tot het voorlopig rechtmatigheidsoordeel dat de bestreden besluiten met in achtneming van wat hiervoor is overwogen over de motivering van het bestreden besluit 2, na heroverweging in bezwaar in stand kunnen blijven.
Belangenafweging
27. Met betrekking tot de belangenafweging weegt de voorzieningenrechter de belangen van verzoeker en de belangen van verweerder die pleiten tegen het treffen daarvan, als volgt.
28. Verzoeker wil met zijn verzoek bereiken dat hij tijd krijgt om onderzoek naar de vaststelling van de oorzaak en de aansprakelijkheid van de instabiliteit van de keldermuur te (laten) doen. Het voorlopig rechtmatigheidsoordeel maakt dat in de belangenafweging minder ruimte is voor de belangen van verzoeker die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening. Gelet op de veiligheid van de bewoners en eventuele bezoekers van naastgelegen panden en voorbijgangers op straat en het feit dat de geconstateerde onveilige situatie nog steeds niet permanent is opgelost, kan van verweerder niet worden verwacht dat hij de uitkomst van de civiele procedure over de oorzaak en aansprakelijkheid afwacht. Het belang van verweerder dat de bestreden besluiten niet worden geschorst, weegt dan ook zwaarder.
Wat betekent dit?
29. Voorgaande betekent dat de bestreden besluiten tijdens de bezwaarprocedure in stand kunnen blijven. Het verzoek om voorlopige voorziening wordt afgewezen.
30. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M.H. van Ek, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 mei 2019.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.