ECLI:NL:RBMNE:2019:2287

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 18/3278

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 mei 2019 in de zaak tussen

Voxer B.V., te Huizen , eiseres

(gemachtigde: mr. M. Peeters),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Laren, verweerder

(gemachtigde: mr. F. van Lent).

Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[derde-partij 1], te [woonplaats] , en

[derde-partij 2], te [woonplaats] .

Procesverloop

Bij besluit van 27 februari 2018 (het primaire besluit 1) heeft verweerder de vergunning van 24 maart 2009 waarbij aan eiseres vrijstelling en een bouwvergunning is verleend voor het oprichten van een appartementencomplex met vijf appartementen op het adres [adres] te [woonplaats] (het perceel) en de omgevingsvergunning van 15 december 2015, voor het gewijzigd uitvoeren van het appartementencomplex (de vergunningen), ingetrokken.

Bij brief van 5 maart 2018 (het primaire besluit 2) heeft verweerder de op die dag om 10:25 uur door de inspecteur opgelegde bouwstop bevestigd en daarbij herhaald dat eiseres is gelast om onmiddellijk alle bouwwerkzaamheden op het perceel te staken en deze gestaakt te houden op straffe van een eenmalige dwangsom van € 50.000 als eiseres verder gaat met de werkzaamheden.

Bij besluit van 17 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen beide primaire besluiten ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De rechtbank heeft de zaak behandeld op de zitting van 26 februari 2019. Eiseres en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Derde-partijen zijn in persoon verschenen.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

1.1

Eiseres is in 2014 eigenaar geworden van het perceel. Derde-partijen wonen in de buurt van het perceel. Toen eiseres eigenaar werd van het perceel heeft zij de vergunning van 24 maart 2009 van de vorige eigenaar overgenomen. Die vergunning betreft een vrijstelling en een bouwvergunning voor het oprichten van een appartementencomplex met vijf appartementen op het perceel. Op 15 december 2015 heeft verweerder aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor het gewijzigd realiseren van het appartementencomplex. In juli 2016 is deze omgevingsvergunning onherroepelijk geworden.

1.2

Voordat de omgevingsvergunning onherroepelijk was, heeft eiseres in april 2015 de hellingbaan laten bouwen. Vervolgens hebben in april 2017 werkzaamheden plaatsgevonden. Toen is het kelderdek gerealiseerd. Deze werkzaamheden zijn uitgevoerd door [bedrijf] . In juli 2017 heeft eiseres op verzoek van verweerder een planning overhandigd. In augustus/september 2017 heeft [bedrijf] aan eiseres laten weten dat de afbouw niet meer kon plaatsvinden volgens de offerte, maar dat deze substantieel duurder zou worden. Verweerder heeft bij brief van 29 september 2017 aan eiseres meegedeeld dat zij uiterlijk in januari 2018 de bouwwerkzaamheden op het perceel dient voort te zetten. In die brief heeft verweerder ook vermeld dat wanneer de bouwwerkzaamheden niet tijdig zijn voortgezet verweerder voornemens is de intrekkingsprocedure te starten.

Op 12 december 2017 heeft verweerder aan eiseres om een geactualiseerde planning gevraagd. Op 23 januari 2018 heeft eiseres een brief gestuurd aan verweerder. Daarin staat, kort gezegd, dat [bedrijf] op 29 december 2017 een aannemingsovereenkomst aan haar heeft overgelegd die niet voldeed aan de afspraken en dat haar adviseurs hebben geadviseerd deze overeenkomst niet te ondertekenen en op zoek te gaan naar een andere aannemer. Eiseres heeft verweerder daarom verzocht om een half jaar extra tijd voor de afbouw van het appartementencomplex. Op 29 januari 2018 heeft verweerder het voornemen tot intrekking van de vergunningen aan eiseres meegedeeld. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit 1 genomen.

1.3

Nadat verweerder het primaire besluit 1 heeft genomen, heeft [aannemingsbedrijf] B.V. eind februari 2018 werkzaamheden uitgevoerd op het perceel. Op 5 maart 2018 heeft een toezichthouder van verweerder geconstateerd dat er zonder omgevingsvergunning profielen werden geplaatst voor de binnenmuur. De bouwwerkzaamheden zijn direct mondeling stil gelegd. Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder de opgelegde bouwstop schriftelijk bekend gemaakt en aan eiseres een dwangsom opgelegd.

2. Eiseres voert gronden aan tegen de intrekking van de vergunningen én tegen de bouwstop. De rechtbank zal eerst beoordelen of verweerder de vergunningen heeft mogen intrekken. Daarna zal de rechtbank ingaan op de gronden die zijn gericht tegen de bouwstop.

Intrekking vergunningen

3. Op grond van het overgangsrecht van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt de bouwvergunning uit 2009, gelijk gesteld met een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Op grond van artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wabo is verweerder bevoegd om een omgevingsvergunning in te trekken als eiseres gedurende een periode langer dan 26 weken geen gebruik heeft gemaakt van de vergunning (de 26 weken-eis).

4. Op de zitting heeft eiseres de beroepsgrond dat niet zou zijn voldaan aan de 26 weken-eis ingetrokken. Partijen zijn het eens zijn en de rechtbank stelt ook vast dat eiseres in ieder geval in de periode juli 2017 tot 23 februari 2018 geen gebruik heeft gemaakt van de vergunningen. Dit is een periode langer dan 26 weken. Verweerder heeft dus de bevoegdheid om de vergunningen in te trekken.

5. Het geschil spitst zich voor dit onderdeel van het bestreden besluit toe op de vraag of verweerder in redelijkheid van de bevoegdheid tot intrekking van de vergunningen gebruik heeft kunnen maken.

6. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) moet verweerder bij de beslissing over het intrekken van een omgevingsvergunning alle relevante belangen inventariseren en afwegen. Daartoe behoren naast de door het bestuursorgaan gestelde belangen, ook de (financiële) belangen van vergunninghouder. Daarbij mag verweerder in aanmerking nemen dat het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan vergunninghouder is toe te rekenen. De enkele omstandigheid dat de houder van een omgevingsvergunning niet aannemelijk weet te maken dat hij deze alsnog binnen korte termijn zal gebruiken is voldoende om de intrekking van een vergunning te rechtvaardigen. De rechtbank verwijst naar bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 17 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1215).

7. Eiseres voert aan dat verweerder het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd. Zij wijst daarbij op het advies van de commissie voor de bezwaarschriften van de gemeente Laren van 25 juni 2018. In dat advies staat onder meer dat verweerder de problemen die eiseres met de aannemer had onvoldoende zijn afgewogen, waardoor onvoldoende is gemotiveerd waarom de bouwwerkzaamheden niet op korte termijn zouden worden hervat. Volgens eiseres heeft verweerder dat in het bestreden besluit nog steeds niet gemotiveerd.

8. Naar aanleiding van het advies van de commissie voor de bezwaarschriften heeft verweerder in het bestreden besluit de volgende aanvullende motivering gegeven. Gezien het financiële belang van eiseres heeft verweerder zich geruime tijd soepel opgesteld. De omstandigheden waardoor eiseres de uiteindelijk door verweerder bij brief van 29 september 2017 gestelde deadline niet heeft gehaald liggen volgens verweerder binnen haar risicosfeer en de gevolgen daarvan blijven daarom voor haar rekening. Verweerder heeft een zwaarder gewicht toegekend aan zijn belang bij intrekking van de vergunningen vanwege de wijziging van het ruimtelijk beleid en het speerpunt om ongebruikte omgevingsvergunningen na een jaar in te trekken dan aan het (financiële) belang van eiseres bij het realiseren van het appartementencomplex.

9. De rechtbank is het met eiseres eens dat deze aanvullende motivering onvoldoende is. Verweerder heeft hiermee weliswaar de problemen met de aannemer voldoende kenbaar afgewogen, maar het is nog steeds niet duidelijk waarom verweerder het, ondanks de problemen met de aannemer, niet aannemelijk vindt dat de bouwwerkzaamheden op korte termijn zouden worden hervat. Dat had verweerder wel moeten doen. Uit de onder 6. genoemde rechtspraak van de ABRvS volgt immers dat de omstandigheid dat de houder van een omgevingsvergunning aannemelijk weet te maken dat dat hij alsnog op korte termijn daarvan gebruik zal maken een belang is dat verweerder moet betrekken bij zijn beslissing om tot intrekking van de omgevingsvergunning over te gaan.

10. Dat betekent dat het bestreden besluit op voornoemd punt onvoldoende is gemotiveerd. Het beroep van eiseres is daarom gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

11. Op de zitting heeft verweerder een nadere motivering van het bestreden besluit gegeven. Verweerder heeft er op gewezen dat hij eiseres meerdere malen om een planning heeft moeten vragen en dat de werkzaamheden steeds opnieuw werden uitgesteld. De e-mailwisseling tussen eiseres en [aannemingsbedrijf] B.V. van 23 februari 2018 vindt verweerder onvoldoende om aan te nemen dat alsnog op korte termijn gebruik zou worden gemaakt van de vergunningen, want hieruit blijkt niet een duidelijke opdrachtbevestiging. Volgens verweerder waren de werkzaamheden die eind februari 2018 hebben plaatsgevonden slechts voorbereidingswerkzaamheden en kon daar ook niet uit afgeleid worden dat het appartementencomplex daadwerkelijk zou worden afgebouwd. Door de hele gang van zaken had verweerder er geen vertrouwen in dat eiseres op korte termijn de bouwwerkzaamheden zou hervatten.

12. Omdat verweerder hiermee alsnog heeft toegelicht waarom hij vindt dat de problemen met de aannemer geen reden zijn om aan te nemen dat eiseres binnen korte termijn gebruik zou maken van de omgevingsvergunningen, ziet de rechtbank aanleiding om te beoordelen of met toepassing van artikel 8:72, derde lid en onder a, van de Awb, de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten. Daarvoor moet eerst worden beoordeeld of verweerder in redelijkheid de vergunningen heeft kunnen intrekken.

13. Eiseres vindt dat dat niet zo is. Zij voert aan dat verweerder bij intrekking van de vergunningen onvoldoende rekening heeft gehouden met de (financiële) belangen van eiseres en de omstandigheid dat eiseres binnen korte tijd alsnog gebruik zou en zal maken van de vergunningen. Volgens eiseres blijkt dat uit de omstandigheid dat zij al heel snel nadat er problemen waren ontstaan met de eerste aannemer, [bedrijf] , een nieuwe aannemer had gevonden, [aannemingsbedrijf] B.V., die de werkzaamheden zou afmaken. Zij wijst daarbij op e-mails tussen haar en [aannemingsbedrijf] B.V. van 23 februari 2018. Die aannemer heeft eind februari 2018 ook daadwerkelijk bouwwerkzaamheden uitgevoerd. Ter onderbouwing daarvan heeft eiseres foto’s overgelegd van de bouwplaats. Onder die omstandigheden is het volgens eiseres onredelijk dat verweerder de vergunningen heeft ingetrokken.

14. De rechtbank is het op dit punt niet eens met eiseres. Net als verweerder vindt de rechtbank dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat de vergunde activiteiten op korte termijn zouden worden uitgevoerd. Daarbij vindt de rechtbank het volgende van belang. Eiseres heeft lange tijd geen gebruik gemaakt van de vergunningen. De oorspronkelijke vergunning is al afgegeven in maart 2009. Partijen zijn het er over eens dat eiseres pas in juli 2016, toen de gewijzigde omgevingsvergunning onherroepelijk werd, daadwerkelijk heeft kunnen beginnen met bouwen, maar ook daarna heeft eiseres nauwelijks bouwwerkzaamheden verricht. In april 2017 hebben nog enkele werkzaamheden plaatsgevonden en daarna hebben de werkzaamheden lange tijd stil gelegen. Eiseres had weliswaar problemen met de aannemer, maar die omstandigheid komt voor haar eigen risico. Omdat er een lange periode geen gebruik is gemaakt van de vergunningen en verweerder met de brief van 29 september 2017 duidelijk heeft gemaakt dat er écht uiterlijk in januari 2018 gebouwd moest worden, had het op de weg van eiseres gelegen om na het ontstaan van die problemen te zorgen voor voldoende zekerheid dat er een nieuwe aannemer was die het appartementencomplex op korte termijn zou afbouwen. Dat heeft eiseres niet gedaan. De door eiseres overgelegde e-mailcorrespondentie met [aannemingsbedrijf] B.V. is daarvoor onvoldoende. In deze e-mails bedankt de directeur van [aannemingsbedrijf] B.V. eiseres voor de opdracht en laat hij weten dat het werk zal worden uitgevoerd conform bepaalde, vastgelegde tarieven. Een specificatie van de concrete werkzaamheden ontbreekt. Dit is onvoldoende concreet om uit af te kunnen leiden dat partijen overeenstemming hebben bereikt over het afbouwen van het appartementencomplex. De werkzaamheden die eind februari 2018 zijn uitgevoerd, maken dat niet anders. Op de foto’s van de bouwplaats van
26 februari 2018 die in het dossier zitten, zijn busjes van [aannemingsbedrijf] en personen die op de bouwplaats rondlopen te zien, maar hieruit kan niet worden afgeleid dat daadwerkelijk was begonnen met de afbouw. Omdat er op dat moment geen concrete aannemingsovereenkomst was én in de periode daarvoor ook maar heel af en toe werkzaamheden zijn uitgevoerd, had verweerder uit de werkzaamheden van eind februari 2018 niet hoeven afleiden dat eiseres het appartementencomplex nu wel op korte termijn zou afbouwen. Onder deze omstandigheden heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid over kunnen gaan tot intrekking van de vergunningen.

15. Om te kunnen beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven, moet de rechtbank vervolgens de gronden van eiseres tegen de bouwstop beoordelen.

Bouwstop

16. Met het primaire besluit 2 heeft verweerder de bouwstop bevestigd die de inspecteur op 5 maart 2018 mondeling heeft opgelegd. Ook heeft verweerder met dat besluit aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Die last houdt in dat als eiseres verder gaat met de werkzaamheden zij van rechtswege een dwangsom van € 50.000,- ineens verbeurt. Onder het kopje ‘Vervolg procedure’ staat, voor zover hier relevant, dat eiseres de overtreding kan beëindigen door het zonder omgevingsvergunning gebouwde te verwijderen en verwijderd te houden, of binnen vier weken een omgevingsvergunning aan te vragen.

17. Met het bestreden besluit heeft verweerder hier aan toegevoegd dat dit concreet betekent dat eiseres alle vergunningplichtige bouwwerken op het perceel moet verwijderen en verwijderd moet houden. Ook staat in het bestreden besluit dat, nu de vergunningen voor de bouw van het appartementencomplex zijn ingetrokken, de gerealiseerde garage en het kelderdek tevens zonder omgevingsvergunning zijn opgericht.

18. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit op dit punt rechtsonzekerheid oplevert, omdat verweerder onvoldoende duidelijk heeft omschreven wat precies moet worden verwijderd of waarvoor een omgevingsvergunning moet worden aangevraagd.

19. Deze grond slaagt niet. Voor zover de tekst onder het kopje ‘Vervolg procedure’ al onduidelijk zou zijn, maakt dat niet dat sprake is van een onduidelijke last. De last onder dwangsom ziet namelijk niet op het verwijderen en verwijderd houden dan wel legaliseren van wat zonder omgevingsvergunning is gebouwd, maar op het gestaakt houden van de werkzaamheden. Verbeuring van de dwangsom is op grond van de last dus alleen aan de orde als eiseres in weerwil van de last bouwwerkzaamheden laat verrichten. De last is op dit punt voldoende duidelijk omschreven.

Conclusie

20. Omdat verweerder het geconstateerde motiveringsgebrek heeft hersteld en de beroepsgronden voor het overige niet slagen, bepaalt de rechtbank dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven.

21. Dit betekent voor eiseres dat zij sinds 27 februari 2018 geen vergunningen meer heeft voor het realiseren van een appartementencomplex op het perceel. Als eiseres zonder omgevingsvergunning verder bouwt, verbeurt zij een dwangsom van € 50.000,- ineens, tenzij verweerder besluit de last onder dwangsom op te heffen. Als eiseres op het perceel alsnog een bouwplan wil realiseren zal zij hiervoor een nieuwe omgevingsvergunning moeten aanvragen.

Griffierecht en proceskosten

22. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

23. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.024,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, rechter, in aanwezigheid van

mr. I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

20 mei 2019.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.