Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Lelystad
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 18/2401
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 januari 2019 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J.T. Fuller),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dronten, verweerder
(gemachtigde: mr. T.W.M. Bot).
Procesverloop
Bij besluit van 22 september 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres gelast om het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van de strook grond achter haar woning aan [adres] te [woonplaats] (het perceel van eiseres) binnen acht weken te staken, de grond te ontruimen en in de oorspronkelijke staat terug te brengen. Voor het terugbrengen in de oorspronkelijke staat dient eiseres de grond visueel en feitelijk in overeenstemming te brengen met de inrichting van de grond bestemd tot ‘bos’. Eiseres dient alle materialen (onder meer hek, ton, stenen, en hout) en het gedeponeerde tuinafval te (laten) verwijderen. Ook dient eiseres het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de op deze grond aanwezige schuur te staken. Voor iedere week dat eiseres niet geheel aan de lasten voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 2.500,- met een maximum van € 12.500,-. Daarnaast heeft verweerder eiseres gelast om binnen acht weken de zonder omgevingsvergunning op de strook grond achter het perceel van eiseres gerealiseerde schuur te verwijderen en verwijderd te houden onder verbeurte van een dwangsom van € 2.000,- per week met een maximum van € 10.000,-.
Bij besluit van 17 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 29 november 2018. Eiseres is in persoon verschenen, vergezeld van haar echtgenoot [A] , bijgestaan door mr. D.P.M. Buysrogge, kantoorgenoot van voornoemde gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De behandeling van het beroep heeft gelijktijdig plaatsgevonden met de behandeling van de zaken met zaaknummers 18/2358, 18/2360, 18/2384.
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres is sinds november 1999 eigenaar van het perceel gelegen aan [adres] te [woonplaats] , kadastraal bekend als Gemeente Dronten, sectie [sectie] , nummer [nummer] . Achter het perceel van eiseres ligt een strook grond dat kadastraal bekend is als Gemeente Dronten, sectie [sectie] , nummer [nummer] . Over de strook grond die achter het perceel van eiseres is gelegen, wordt sinds 2012 tussen eiseres en verweerder gecorrespondeerd over de eigendomssituatie.
1.2
Op de percelen is het bestemmingsplan [woonplaats] Kern (6040) van toepassing. Op het perceel van eiseres rusten ingevolge dit bestemmingsplan de bestemmingen “Woondoeleinden 1” en aan de voorzijde de bestemming “Tuin”. Op de strook achter het perceel van eiseres rust ingevolge dit bestemmingsplan de bestemming “Bos”.
1.3
Op 20 december 2016 heeft een toezichthouder van verweerder geconstateerd dat eiseres de gemeentegrond achter haar perceel in gebruik heeft genomen, hierop een erfafscheiding en een schuur heeft gebouwd zonder dat een omgevingsvergunning is verleend en dat zij de grond en de schuur in strijd met het bestemmingsplan voor haar eigen woongenot gebruikt. Verweerder heeft eiseres bij brief van 13 januari 2017, verzonden op 24 januari 2017, in de gelegenheid gesteld binnen acht weken na verzending van de brief de schuur te verwijderen en verwijderd te houden en het gebruik van de gronden als tuin te staken en in de oorspronkelijke staat te herstellen. Zij dient in ieder geval het aanwezige hek, de ton, stenen en hout, alsmede tuinafval te verwijderen. Als na afloop van die termijn blijkt dat de overtreding niet is beëindigd, zal verweerder het handhavingstraject starten.
1.4
Bij brief van 28 augustus 2017 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld voornemens te zijn een last onder dwangsom op te leggen. Eiseres is in de gelegenheid gesteld om binnen twee weken na de verzenddatum van het voornemen een zienswijze in te dienen. Bij brief van 6 september 2017 heeft de heer [B] , mede namens eiseres, schriftelijk gereageerd op het voornemen.
Vervolgens heeft verweerder de besluiten genomen zoals vermeld onder ‘Procesverloop’.
2. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiseres in afwijking van het bestemmingsplan de grond achter haar perceel als tuin in gebruik heeft en daarnaast op die grond in strijd met de bestemming en zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning een schuur heeft gebouwd, zodat de last onder dwangsom terecht is opgelegd.
3. Eiseres voert als meest verstrekkende grond aan dat verweerder misbruik maakt van zijn bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheid, omdat verweerder met het opleggen van de last onder dwangsom beoogt het bezit dat eiseres heeft over de strook grond achter het perceel van eiseres te beëindigen en zo de privaatrechtelijke verhoudingen wenst te corrigeren. Dat is in strijd met artikel 3:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Ter zitting heeft eiseres nog betoogd dat verweerder met de bestuursrechtelijke procedure probeert privaatrechtelijk bewijs te vernietigen.
Eiseres voert verder aan dat sprake is van een onzorgvuldige voorbereiding van het primaire besluit. Uit haar correspondentie blijkt namelijk dat zij wel degelijk een zienswijze wilde indienen tegen het voornemen tot oplegging van een last onder dwangsom, maar pas nadat de civiele discussie over de eigendomssituatie was afgerond. Verweerder had haar opnieuw in de gelegenheid moeten stellen om een zienswijze in te dienen op het moment dat zij niet van plan waren de civiele discussie over de eigendomskwestie af te wachten.
4. De rechtbank stelt voorop dat voornoemde gronden samen vallen met de vraag of verweerder eerst een civiele procedure over de eigendomskwestie had moeten beginnen. Daartoe stelt de rechtbank vast dat verweerder een bestuursrechtelijke bevoegdheid heeft om op te treden tegen overtredingen en dat er voor verweerder geen (wettelijke) verplichting bestaat om eerst een civiel traject te doorlopen voordat van de bestuursrechtelijke bevoegdheid gebruik gemaakt mag worden. De rechtbank volgt eiseres dus niet in haar betoog en ook niet in de stelling ter zitting dat verweerder een procedure bij de civiele rechter had moeten starten om (eerst) duidelijkheid te krijgen over de eigendomssituatie. De rechtbank betrekt hierin dat niet in geschil is dat de gemeente Dronten volgens het Kadaster eigenaar is van de strook grond achter het perceel van eiseres. Het had gelet daarop op de weg van eiseres gelegen om haar eventueel verworven rechten te waarborgen door zelf een civiele procedure te starten. Hierover heeft eiseres op de zitting toegelicht dat zij de bestuursrechtelijke procedure niet heeft willen doorkruisen. Die afweging komt voor haar rekening en risico. De rechtbank ziet ook verder geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid.
Ook is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet onzorgvuldig heeft gehandeld door zonder een nadere zienswijze van eiseres het handhavingstraject te vervolgen. Eiseres is namelijk in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen en namens haar is ook gereageerd. Dat daarin is aangegeven dat geen zienswijze wordt ingediend over de ruimtelijke ordeningsaspecten voordat er duidelijkheid is over de eigendomssituatie, omdat de bestuursrechtelijke procedure als zodanig is aan te merken als onbehoorlijk bestuur, maakt niet dat verweerder eiseres nogmaals in de gelegenheid heeft hoeven stellen. Dat eiseres er voor heeft gekozen op deze wijze een zienswijze in te dienen, komt voor rekening en risico van eiseres. De beroepsgrond slaagt niet.
5. Eiseres voert daarnaast aan dat er geen sprake is van een met het bestemmingsplan strijdige situatie. De gronden zijn feitelijk conform de bestemming “Bos” ingericht, zodat er geen sprake is van een overtreding.
6. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving zal, volgens vaste rechtspraak, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
7. De rechtbank overweegt dat op grond van artikel 14A van de planregels de gronden binnen de bestemming “Bos” zijn bestemd voor het behoud van het bosgebied; natuur- en landschapsbeheer en recreatief medegebruik. De rechtbank volgt verweerder in de redenering dat het gebruik van deze gronden als tuin ten behoeve van privédoeleinden in strijd is met het bestemmingsplan. Eiseres heeft de grond immers afgeschermd met een hek, waardoor dit feitelijk de uitstraling heeft dat de grond behoort bij de tuin en voor privégebruik dient. Ook is recreatief medegebruik hierdoor niet meer mogelijk. De rechtbank ziet dus geen aanleiding voor het oordeel dat eiseres deze grond niet voor privédoeleinden in gebruik heeft en is van oordeel dat dit gebruik niet strookt met het gebruik dat is toegestaan binnen deze bestemming. De beroepsgrond slaagt niet.
8. Eiseres voert verder aan dat het tuinhuis, dat daar door haar rechtsvoorgangers is geplaatst, op grond van artikel 2, sub 3, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) vergunningvrij kon worden gerealiseerd, omdat het voldoet aan de definitie van “achtererfgebied” in het Bor en hier qua feitelijke inrichting ook aan voldoet.
9.1
De rechtbank stelt vast dat op grond van artikel 14B van de planregels op of in de gronden binnen de bestemming “Bos” geen gebouwen mogen worden gebouwd. Voor bouwwerken, geen gebouwen zijnde, geldt een maximale bouwhoogte. De vraag die voorligt is of het tuinhuis kan worden aangemerkt als bijbehorend bouwwerk en als zodanig vergunningsvrij kan worden gerealiseerd. De rechtbank overweegt dat een bijbehorend bouwwerk als omgevingsvergunningvrij op grond van artikel 2, derde lid, van bijlage II van het Bor kan worden aangemerkt als het in het achtererfgebied staat. Voor het antwoord op de vraag of het perceelsgedeelte waarop het tuinhuis staat tot het achtererfgebied behoort, is van belang of het kan worden aangemerkt als erf in de zin van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Ingevolge dat artikel wordt onder erf verstaan: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden. De rechtbank verwijst hiervoor naar bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3490.
9.2
De rechtbank overweegt verder dat niet in geschil is dat de grond waar het hier om gaat geen onderdeel is van het perceel van eiseres waar de woning op staat, maar dat het een daar achter liggend apart perceel is. Dit perceel voldoet naar het oordeel van de rechtbank niet aan de definitie van erf, omdat het niet direct bij het hoofdgebouw, in dit geval de woning van eiseres, is gelegen. De achtertuin van eiseres ligt immers tussen het perceel waarop het tuinhuis staat en de woning. Dat het achterliggende perceel feitelijk is ingericht ten dienste van het gebruik van het hoofdgebouw maakt het oordeel van de rechtbank overigens niet anders, omdat hiervoor al is overwogen dat de inrichting van dit perceel als tuin op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan. Ook deze beroepsgrond slaagt dus niet.
10. Eiseres voert verder aan dat geen sprake is van een overtreding, omdat het gebruik van de strook grond achter haar perceel in overeenstemming was met het vorige bestemmingsplan, Woonkern [woonplaats] , zoals dat op 1 december 1971 is vastgesteld. Verweerder heeft in het bestreden besluit niet gemotiveerd waarom eiseres zich niet op het overgangsrecht uit dit bestemmingsplan kan beroepen.
11. Op grond van artikel 21C van de planregels is het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond ten tijde van het van kracht worden van het verbod tot gebruik in strijd met de aan die gronden en bouwwerken gegeven bestemming, en dat in enigerlei opzicht afwijkt van het plan, mag worden voortgezet of gewijzigd, zolang en voor zover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemmingen in dit plan, naar aard en omvang niet wordt vergroot.
In artikel 21E van de planregels is vermeld dat lid C niet van toepassing is op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van het plan.
12.1
Niet in geschil is dat op de strook achter het perceel van eiseres onder het vorige bestemmingsplan de bestemming “Openbaar groen, plantsoen of berm” rustte en dat deze gronden waren bestemd voor parken, plantsoenen, bermstroken en andere groenvoorzieningen met de daarbij behorende gebouwen, andere bouwwerken.
12.2
De rechtbank kan eiseres niet volgen in de - niet onderbouwde - stelling dat binnen deze bestemming het gebruik van de strook achter haar perceel als tuin was toegestaan. De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat de gronden binnen deze bestemming openbaar toegankelijk (moeten) zijn en dat het gebruik als tuin die openbaarheid in de weg staat. Bovendien ligt het niet voor de hand dat gronden binnen deze bestemming als tuin gebruikt mochten worden, omdat het vorige bestemmingsplan ook een aparte bestemming “Tuin” kende. Nu eiseres niet met bewijsstukken heeft onderbouwd dat dit anders is, is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat het ten tijde van de inwerkingtreding van het huidige bestemmingsplan reeds bestaande gebruik als tuin ook al in strijd was met het vorige bestemmingsplan, zodat het beroep van eiseres op het overgangsrecht, gelet op het bepaalde in artikel 21E van de planregels, niet slaagt. Deze beroepsgrond slaagt evenmin.
13. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat sprake is van een overtreding en dat daar vanwege de beginselplicht tot handhaving tegen moet worden opgetreden.
14. De rechtbank ziet in wat eiseres aanvoert geen aanknopingspunten voor het oordeel dat er concreet zicht is op legalisatie. De omstandigheid dat eiseres voornemens is de civiele rechter te raadplegen over de eigendomssituatie van de grond brengt ook bij een positieve uitspraak niet met zich mee dat er geen sprake meer is van een overtreding. De bestemming zoals opgenomen in het bestemmingsplan wijzigt hierdoor namelijk niet en de rechtbank heeft hiervoor al overwogen dat het huidige gebruik als tuin daarmee in strijd is.
Eiseres heeft in dit verband ter zitting ook nog gewezen op een nieuw bestemmingsplan dat in voorbereiding is. De rechtbank heeft echter op de zitting geconstateerd dat het plan waar eiseres naar verwijst nog in behandeling is bij de gemeenteraad en dat er dus nog geen voorontwerp is vastgesteld. Daarnaast is op de zitting gebleken dat in het plan, zoals dat nu wordt behandeld in de raad, de huidige bestemming van de strook grond achter het perceel van eiseres wordt gehandhaafd. Ook dat maakt dus dat er geen concreet zicht op legalisering bestaat op grond waarvan verweerder had moeten af zien van handhavend optreden.
15. Het is de rechtbank ook niet gebleken dat er andere bijzondere omstandigheden zijn die voor verweerder aanleiding hadden moeten zijn om af te zien van handhaving. De enkele omstandigheid dat verweerder al jarenlang op de hoogte is van de illegale situatie, zoals eiseres heeft aangevoerd, is onvoldoende voor dat oordeel. Er moeten dan bijkomende omstandigheden zijn die maken dat handhaving in deze specifieke situatie onevenredig is. De rechtbank verwijst hiervoor naar bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 22 augustus 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AN6918. Dat is hier niet aan de orde.
16. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.A. Braeken, rechter, in aanwezigheid van mr. R.N. van Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 januari 2019.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.