Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 17/3192-T
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 24 mei 2018 in de zaak tussen
Stichting Wings for Aid Foundation, te Hilversum, eiseres
(gemachtigde: B.W.F. Koperberg),
en
de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, verweerder
(gemachtigde: mr. G.H. van den Borne).
Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de financieringsaanvraag van 29 november 2016 van eiseres afgewezen.
Bij besluit van 28 juni 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 januari 2018. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en vergezeld door [A] , [B] , [C] en [D] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door mr. [E] , [F] en ir. [G] .
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van de begrotingsstaat van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (XVII) voor het jaar 2016 is het gewijzigd amendement van de leden Smaling en Teeven aangenomen (het amendement) (TK 2015-2016, 34 300, XVII, nr. 53). In het amendement is eenmalig voor het jaar 2016 een bedrag van maximaal 1,5 miljoen euro beschikbaar gesteld voor het consortium Wings for Aid voor (enerzijds) het bouwen van een prototype drone waarmee het Nederlands midden- en kleinbedrijf de drones kan inzetten in landen waar natuurrampen zich voltrekken en anderzijds om de kosten van het opstarten van het project mede te dekken.
2. Eiseres heeft op 24 januari 2016 op basis van het amendement een financieringsvoorstel ingediend bij verweerder. Verweerder heeft dat voorstel in behandeling genomen als een subsidieaanvraag en afgewezen bij besluit van 14 april 2016. Bij besluit van 30 augustus 2016 vervolgens heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Op 29 november 2016 heeft eiseres een tweede, aangepast financieringsvoorstel ingediend.
Het financieringsvoorstel is door verweerder in behandeling genomen op grond van artikel 4:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft de aanvraag getoetst aan het Subsidiebesluit Ministerie van Buitenlandse Zaken (Subsidiebesluit) en de Subsidieregeling van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (Subsidieregeling). Vervolgens heeft de besluitvorming plaatsgevonden, zoals is vermeld onder Procesverloop.
3. Eiseres heeft als eerste aangevoerd dat het amendement het karakter heeft van een doelsubsidie en de minister opdraagt deze doelsubsidie uit de begrotingsmiddelen 2016 aan eiseres te verstrekken. Eiseres vindt daarvoor de vorm van een privaatrechtelijke overeenkomst aangewezen. Verder heeft eiseres aangevoerd dat verweerder een aparte subsidieregeling had kunnen opzetten. Eiseres stelt dat het haar in ieder geval niet duidelijk is geworden waarom verweerder kiest voor het subsidietraject en voor toepassing van het bestaande Subsidiebesluit en de bestaande Subsidieregeling. Zij is van mening dat deze regelgeving niet geschikt is om het project van eiseres, dat ziet op ‘prototype ontwikkeling’ en ‘opstartfase’, te beoordelen.
4. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag van eiseres een subsidieaanvraag is en om die reden is getoetst aan de bestaande subsidieregelgeving. Verweerder vindt het opportuun noch noodzakelijk om een afzonderlijke subsidieregeling voor een enkel geval te maken. Verweerder is van mening dat hij met de subsidieregelgeving van het Ministerie van Buitenlandse Zaken over een relevant en toepasbaar toetsingskader beschikt.
Kwalificatie van de aanspraak van eiseres als subsidie
5. De rechtbank overweegt het volgende. Via het amendement is een post aan de begrotingsstaat van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking voor 2016 toegevoegd. Vanuit het noodhulpfonds is eenmalig maximaal 1,5 miljoen euro voor het jaar 2016 beschikbaar gesteld voor eiseres. Eiseres heeft op grond daarvan aanspraak op door verweerder te verstrekken financiële middelen voor het bouwen van een prototype drone en de daarvoor benodigde opstartkosten, tot een maximumbedrag van 1,5 miljoen euro. Deze aanspraak houdt echter niet in dat eiseres zonder meer recht heeft op die financiële middelen. Het amendement of de begrotingsstaat is immers geen toekenningsbeslissing.
6. De aanspraak van eiseres op de door verweerder te verstrekken financiële middelen voldoet aan de formulering van het begrip subsidie van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb. Volgens die formulering wordt onder subsidie verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Verweerder heeft de financieringsaanvraag van eiseres dan ook terecht aangemerkt en in behandeling genomen als een subsidieaanvraag.
Grondslag voor de subsidie
7. Op grond van het eerste lid van artikel 4:23 van de Awb verstrekt het bestuursorgaan slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. Het is de rechtbank niet gebleken dat er ten tijde van het nemen van het primaire besluit en het bestreden besluit een wettelijk voorschrift was op grond waarvan subsidie kon worden verleend of vastgesteld.
8. Op grond van artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder c, van de Awb is het eerste lid niet van toepassing als de begroting de subsidieontvanger en het bedrag waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld, vermeldt. In dit geval vermelden het amendement en de daarop gebaseerde begrotingspost zowel de subsidieontvanger als het bedrag waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld. Het amendement valt daarom onder de reikwijdte van artikel 4:23, derde lid, onder c van de Awb, zodat geen wettelijk voorschrift voor subsidiëring is vereist. De begrotingspost vormt de grondslag voor de aanspraak op subsidie.
Toetsingskader voor de subsidie
9. Uit het voorgaande volgt dat er geen wettelijke grondslag en daarmee geen van toepassing zijnde subsidieregeling is voor de aanspraak van eiseres. Aan het verlenen van de subsidie kunnen daarom slechts inhoudelijke voorwaarden worden verbonden die duidelijk zijn te herleiden tot de begrotingspost op grond waarvan de subsidie wordt verleend en het amendement dat aan die begrotingspost ten grondslag ligt. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 18 juni 2008 met vindplaats ECLI:NL:RVS:2008:BD5087. Dit betekent dat verweerder het financieringsvoorstel van eiseres niet zonder meer kon toetsen aan het bestaande Subsidiebesluit en de bestaande Subsidieregeling. In deze bestaande subsidieregelgeving worden immers voorwaarden aan de aanvraag gesteld die duidelijk niet zijn te herleiden tot de begrotingspost of het amendement en daarnaast afbreuk doen aan de geest daarvan. Zo ziet de Subsidieregelgeving van verweerder op de laatste fase van een projectontwerp dat daarna de markt op gaat. Het projectontwerp van eiseres kan aan die regelgeving niet voldoen, omdat het een innovatief project in de opstartfase betreft.
Conclusie
10. Het voorgaande betekent dat verweerder het besluit onzorgvuldig heeft voorbereid en dat aan het besluit van verweerder een motiveringsgebrek kleeft.
Tariefstelling
11. Eiseres heeft verder aangevoerd dat de tarieven en inzet van uren die zij hanteert gelijk zijn aan die van vergelijkbare projecten en voorts dat verweerder desgevraagd niet heeft gereageerd op de vraag van eiseres hoe de tarieven en ureninzet er wel uit moeten zien. Verweerder heeft gesteld het niet eens te zijn met de tariefstelling van eiseres, omdat het aantal management uren en de gehanteerde tariefstelling te hoog zijn. Volgens verweerder is niet overtuigend aangegeven dat de kosten die eiseres opvoert daadwerkelijk noodzakelijk zijn voor het bereiken van de gestelde resultaten.
12. De rechtbank heeft in het dossier ter ondersteuning van verweerders standpunt over de tariefstelling een bijlage bij de uitnodiging voor de hoorzitting (gedingstuk B8) aangetroffen. Dit stuk acht de rechtbank ter onderbouwing van het standpunt van een onvoldoende tariefstelling niet toereikend, omdat uit de bijlage niet valt af te leiden wie de betrokken expert is en waar hij of zij zich bij de beoordeling van de tariefstelling op heeft gebaseerd. Ook in de door verweerder in de beroepsfase overgelegde stukken met betrekking tot de eerste aanvraag heeft de rechtbank geen stukken aangetroffen ter onderbouwing van het standpunt van verweerder dat de tariefstelling onvoldoende is. De rechtbank is daarom van oordeel dat aan het besluit van verweerder op dit punt een motiveringsgebrek kleeft.
Herstel gebreken
13. Zoals hiervoor is overwogen onder 10 en 12, is het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan uitsluitend met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder een subsidiekader hanteren dat strookt met de aard van de opstartfase van een innovatief project, zoals dat is geformuleerd in het amendement. Verweerder mag aan de subsidieverlening slechts inhoudelijke voorwaarden stellen die duidelijk zijn te herleiden tot de begrotingspost op grond waarvan de subsidie wordt verleend en het amendement dat aan die begrotingspost ten grondslag ligt. Dit betekent dat verweerder aan de subsidieaanvraag en aan een (eventuele) subsidieverlening geen eisen kan stellen en voorwaarden kan verbinden die daar niet geschikt voor zijn, bijvoorbeeld die zien op het bouwen en in de markt zetten van een eindproduct. De toets die verweerder zal moeten aanleggen ten aanzien van - in ieder geval de in het bestreden besluit genoemde - capaciteit en ervaring, tariefstelling en het draagvlak en de haalbaarheid van het project, dient te zien op en beperkt te blijven tot de opstartfase van een innovatief project. Het amendement ziet immers niet op de toepasbaarheid van een eindproduct. Zo kan verweerder geen deskundigheid bij eiseres verlangen die niet eerder dan in een eindfase vereist is, wat onder meer betekent dat verweerder niet een complete certificering en het verkrijgen van Design Organisation Approval in fase 1 en fase 2 kan verlangen. Ook dienen bijvoorbeeld de steunbetuigingen die eiseres heeft overgelegd beoordeeld te worden in het licht van het bouwen van een prototype. Voor zover verweerder experts inschakelt voor de beoordeling van de aanvraag van eiseres, wenst de rechtbank naar de desbetreffende experts herleidbare onderzoeksrapporten te ontvangen. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
14. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
15. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Catsburg, voorzitter, en mr. R.J. Praamstra en mr. M.L. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. L.M. Janssens-Kleijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 mei 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.