Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 18/1399
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 november 2018 in de zaak tussen
Stichting Volkshuisvesting Utrecht, te Utrecht, eiseres
(gemachtigde: mr. T.D. Rijs),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Erdogan).
Procesverloop
Bij besluit van 22 september 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres gelast om binnen drie maanden:
1. het illegale gebruik van het pand [adres] te (laten) beëindigen en beëindigd te (laten) houden, onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,- ineens;
2. de overbewoning in het pand [adres] te (laten) beëindigen en beëindigd te (laten) houden, onder oplegging van een dwangsom van € 5.000,- ineens.
Bij besluit van 23 februari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft vervolgens beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 4 oktober 2018. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Achtergronden
1.1.
Het pand aan de [adres] te [woonplaats] is een voormalig woonzorgcomplex met ongeveer 100 kamers. Stichting Mitros is eigenaar van het pand.
1.2.
Voor het pand geldt het bestemmingsplan ‘Actualisering diverse gebieden’. Het perceel heeft de bestemming ‘gemengd’, ‘waarde-archeologie’ en ‘kantoor’. Verweerder heeft Mitros op 4 juni 2014 een omgevingsvergunning (de omgevingsvergunning 2014) voor ‘bouwen’ en ‘afwijkend gebruik’ verleend voor het verbouwen van het pand en om het gehele pand te gebruiken voor doelgroep en studentenhuisvesting. Op 20 januari 2015 is een omgevingsvergunning (de omgevingsvergunning 2015) voor ‘bouwen’ en ‘afwijkend gebruik’ verleend voor het verbouwen van het kantoor en de algemene ruimten en deze te gebruiken voor kamergewijze bewoning op de begane grond en eerste verdieping van het pand.
1.3.
Eiseres heeft het pand van Mitros gehuurd en heeft vervolgens delen daarvan onderverhuurd aan diverse partijen. Zij hebben de kamers gebruikt voor het huisvesten van arbeidsmigranten, wat mede naar aanleiding van klachten door een toezichthouder van verweerder is geconstateerd. Op 4 december 2015 heeft verweerder een voornemen van zijn besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom aan eiseres verzonden. Eiseres heeft daarop haar zienswijze gegeven. Op 8 september 2016 hebben toezichthouders van verweerder het pand opnieuw geïnspecteerd. Verweerder heeft vervolgens de besluiten genomen zoals vermeld onder ‘Procesverloop’.
1.4.
Eiseres heeft aan de last voldaan. De huurcontracten tussen eiseres en Mitros en tussen eiseres en onderhuurders zijn beëindigd. Er zijn geen dwangsommen verbeurd.
2. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het gebruik van de kamers van het pand door de arbeidsmigranten in strijd is met het toegestane gebruik volgens de verleende omgevingsvergunningen 2014 en 2015 en dat regels van de Woningwet en het Bouwbesluit zijn overtreden door overbewoning. Daarbij is verweerder uitgegaan van de inspectie door zijn toezichthouders op 8 september 2016, waaruit verweerder heeft afgeleid dat de migranten daar niet wonen maar slechts tijdelijk verblijven en hun hoofdverblijf elders hebben.
3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Procesbelang
4. De rechtbank overweegt naar aanleiding van wat op de zitting is besproken het volgende over het procesbelang van eiseres. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) bestaat procesbelang als eiseres stelt schade te hebben geleden en zij tot op zekere hoogte aannemelijk heeft gemaakt dat zij dergelijke schade daadwerkelijk en als gevolg van het door haar bestreden besluit heeft geleden (bijvoorbeeld de uitspraak van 5 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX6525).
De rechtbank acht de stelling van eiseres aannemelijk, dat zij schade heeft geleden doordat zij de opgelegde last onder dwangsom is nagekomen. Door het voortijdig beëindigen van de huurovereenkomsten met Mitros en haar onderhuurders is eiseres immers huurinkomsten misgelopen voor dit pand. Naar het oordeel van de rechtbank heeft zij dan ook belang bij een inhoudelijk oordeel in deze procedure.
Omvang van het geding
5. De rechtbank leidt uit de formulering van de lasten het volgende af. De last onder 1 ziet op het illegale gebruik van het pand, en daarmee op het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan. De last onder 2 ziet op overbewoning, en daarmee op de overtreding van artikel 7.18 van het Bouwbesluit 2012. Dit heeft tot gevolg dat de last onder 1 is gebaseerd op artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de last onder 2 op artikel 1b van de Woningwet en artikel 7.18 van het Bouwbesluit. In het dictum van het primaire besluit wordt ook verwezen naar artikel 1a van de Woningwet, maar de last kan daar geen betrekking op hebben, gelet op de formulering die aansluit bij artikel 7.18 van het Bouwbesluit. Dit artikel heeft dan ook geen betekenis. De rechtbank zal zich beperken tot de beroepsgronden die zien op de grondslag waarop de last is gebaseerd.
6. Eiseres voert aan dat geen sprake is van een overtreding, dat niet zij maar de onderhuurder overtreder is, dan wel dat van handhaving had moeten worden afgezien omdat een vergunning van rechtswege is verleend.
7. De rechtbank zal eerst beoordelen of sprake is van een vergunning van rechtswege en zo ja, wat de gevolgen daarvan zijn. Eiseres wijst er in dat kader op dat zij in haar zienswijze tegen het voornemen tot handhaving om een omgevingsvergunning heeft verzocht, die niet tijdig is verleend. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres geen aanvraag om een omgevingsvergunning heeft ingediend, zodat ook geen sprake kan zijn van een van rechtswege verleende vergunning.
Was sprake van een aanvraag?
8. In het voornemen van de last onder dwangsom heeft verweerder overwogen dat hij het niet wenselijk vindt om een logiesfunctie in het pand toe te staan. Verweerder heeft eiseres erop gewezen dat het indienen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan daarom weinig nut heeft, maar dat het haar desondanks vrij staat om een dergelijk verzoek te doen. Eiseres heeft in haar zienswijze het volgende geschreven:
“
Aangezien het gebruik volgens u echter niet zou zijn toegestaan, verzoekt cliënte u hierbij ter zake dan maar een vergunning voor het gebruik van het pand voor huisvesting van arbeidsmigranten te verlenen.”
Aangezien het gebruik volgens u echter niet zou zijn toegestaan, verzoekt cliënte u hierbij ter zake dan maar een vergunning voor het gebruik van het pand voor huisvesting van arbeidsmigranten te verlenen.”
9. De rechtbank is van oordeel dat de geciteerde zin van eiseres wel degelijk moet worden aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning ten behoeve van het afwijken van het bestemmingsplan voor het gebruik van het pand voor het verblijf van arbeidsmigranten. Het is namelijk een duidelijk verzoek aan het bevoegd gezag om een besluit te nemen het strijdige gebruik op te heffen. Gelet op het voornemen tot handhaving was de aard en omvang van dat strijdige gebruik voor verweerder duidelijk. Verweerder had bedacht moeten zijn op een aanvraag in de zienswijze, omdat hij eiseres er in het voornemen op gewezen heeft dat het haar vrij staat een vergunning aan te vragen. Dat verweerder in dezelfde alinea al kenbaar gemaakt heeft dat het weinig nut zal hebben een vergunning aan te vragen doet er niet aan af dat dit onderdeel van de zienswijze als aanvraag moet worden aangemerkt. De rechtbank verwijst hiervoor naar vaste rechtspraak van de ABRvS (bijvoorbeeld de uitspraak van 20 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1684).
Vergunning van rechtswege
10. De rechtbank constateert dat de regeling voor het van rechtswege verlenen van een omgevingsvergunning van toepassing is op deze aanvraag. De aanvraag ziet namelijk op het gebruiken van bouwwerken binnen de bebouwde kom, waarvoor met toepassing van de ‘kruimellijst’ uit bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht een omgevingsvergunning kan worden verleend. Daarbij geldt de reguliere voorbereidingsprocedure uit de Wabo, waarop de regeling van een positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is. Verweerder heeft niet binnen de wettelijke beslistermijn van acht weken op de aanvraag beslist. Daarom is na afloop van deze termijn, op 8 februari 2016 de vergunning van rechtswege verleend.
11. Een overtreding wordt echter nog niet opgeheven met het verlenen van een vergunning voor gebruik waarop die overtreding betrekking heeft. Daarvoor is noodzakelijk dat de vergunning ook in werking treedt. De rechtbank constateert dat de omgevingsvergunning weliswaar is verleend, maar dat verweerder heeft nagelaten de vergunning bekend te maken en dat eiseres ook geen rechtsmiddelen heeft aangewend om de inwerkingtreding van de vergunning te bewerkstelligen. Dit heeft tot gevolg dat het toegestane gebruik nog steeds het gebruik voor kamerbewoning is conform de omgevingsvergunningen 2014 en 2015. De van rechtswege verleende vergunning kan er dan ook niet toe leiden dat op het moment van het primaire besluit geen sprake meer was van een overtreding, zoals eiseres betoogt. Haar beroepsgrond slaagt in zoverre niet en verweerder was bevoegd om handhavend op te treden.
Concreet zicht op legalisatie
12. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving zal, volgens vaste rechtspraak, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordien als concreet zicht op legalisering bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
13. Bij het beoordelen van de rechtmatigheid van het primaire besluit diende verweerder na te gaan of de overtreding te legaliseren was. Eiseres heeft in dat kader ook in bezwaar al aangevoerd dat de vergunning van rechtswege is verleend. De rechtbank vult de rechtsgronden van het beroep van eiseres aan in die zin, dat zij zich er met de verwijzing naar de van rechtswege verleende vergunning op beroept dat verweerder van handhaving had moeten afzien wegens concreet zicht op legalisatie van de overtreding.
14. De rechtbank overweegt in dit kader dat verweerder in zijn beoordeling had moeten betrekken dat de door eiseres gevraagd omgevingsvergunning al vóór het primaire besluit van rechtswege was verleend. Dat eiseres de bekendmaking van de vergunning niet via de bestuursrechter heeft proberen af te dwingen kan haar in deze procedure niet worden tegengeworpen. Toen de vergunning van rechtswege werd verleend was de overtreding immers al beëindigd, zodat eiseres in zoverre geen belang meer had bij de vergunning. Het was echter wel verweerders wettelijke plicht om de omgevingsvergunning door bekendmaking in werking te laten treden, waardoor het bieden van onderdak aan arbeidsmigranten alsnog gelegaliseerd zou worden. Dit had in de bezwaarfase van deze handhavingsprocedure moeten leiden tot de conclusie dat al op het moment dat verweerder het primaire besluit nam sprake was van concreet zicht op legalisatie van de geconstateerde overtreding. Dit had ertoe moeten leiden dat verweerder had moeten afzien van het gebruiken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Verweerder heeft in het bestreden besluit ten onrechte niet onderkend dat dit tot het herroepen van het primaire besluit moest leiden. De beroepsgrond waarbij eiseres zich op het bestaan van de van rechtswege verleende vergunning beroept slaagt in zoverre.
Overtreding Bouwbesluit
15. Naar het oordeel van de rechtbank moet de last die is gebaseerd op overbewoning in de zin van het Bouwbesluit, gelet op het voorgaande, delen in het lot van de last die ziet op het illegale gebruik. Er is immers een omgevingsvergunning van rechtswege verleend die het toegestane gebruik voor wonen wijzigt in een gebruik dat verweerder aanmerkt als een logiesfunctie. In dat geval is de norm tegen overbewoning uit artikel 7.18 van het Bouwbesluit niet van toepassing. Dat er op het moment waarop het primaire besluit werd genomen nog een woonfunctie gold was enkel het gevolg van het nalaten van verweerder om de omgevingsvergunning bekend te maken. Dat nalaten maakt dat handhavend optreden naar het oordeel van de rechtbank zodanig onevenredig was dat verweerder daarvan had moeten afzien. De beroepsgrond slaagt daarom ook voor zover eiseres zich richt tegen de overtreding van het Bouwbesluit.
Conclusie
16. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:11 van de Awb. Gelet hierop kan een oordeel over de vragen of van een overtreding daadwerkelijk sprake is en of eiseres als overtreder kan worden aangemerkt, in het midden blijven.
17. Het gebrek in het bestreden besluit is naar het oordeel van de rechtbank niet meer voor herstel vatbaar, zodat verweerder daarvoor ook geen gelegenheid krijgt via een bestuurlijke lus. Uit de voorgaande beoordeling volgt dat op de bezwaren van eiseres maar een beslissing rechtens juist is, zodat de rechtbank daarin zelf zal voorzien. De rechtbank zal het bezwaar gegrond verklaren en het primaire besluit herroepen.
18. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
19. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.004,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.004,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.A. Bultena, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
15 november 2018.
de griffier is verhinderd om
de uitspraak te ondertekenen
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage
Wettelijk kader
Artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo):
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. […]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […].
Artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo:
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1° […]
2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen
Artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht:
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. […]
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
Artikel 3.9 van de Wabo:
1. Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. […]
3. Paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. […]
Artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb:
Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
Artikel 4:20c, van de Awb:
1. Het bestuursorgaan maakt de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven.
2. Bij de bekendmaking en mededeling van de beschikking wordt vermeld dat de beschikking van rechtswege is gegeven.
Artikel 3:40 van de Awb:
Een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt.
Artikel 1b, derde lid, van de Woningwet:
Het is verboden een bouwwerk, open erf of terrein in gebruik te nemen, te gebruiken of te laten gebruiken, anders dan in overeenstemming met de op die ingebruikneming of dat gebruik van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel c, tweede lid, aanhef en onderdeel b, derde en vierde lid.
Artikel 2 van de Woningwet:
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden technische voorschriften gegeven omtrent:
a. […]
c. het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk.
3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden omtrent de onderwerpen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c […] andere dan technische voorschriften gegeven.
Artikel 7.18 van het Bouwbesluit 2012:
een woonfunctie wordt niet bewoond door meer dan één persoon per 12 m² gebruiksoppervlakte.