ECLI:NL:RBMNE:2018:4880

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 17/3803

uitspraak van de meervoudige kamer van 4 oktober 2018 in de zaak tussen

mr.drs. [eiser] , te [woonplaats] , eiser

Zorginstituut Nederland, verweerder

(gemachtigden: mr. M. Mulder en mr. K. Siemeling).

Procesverloop

Bij besluit van 27 maart 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van informatie over dexmethylfenidaat retard (verzoek 2) gedeeltelijk geweigerd.

Bij besluit van 8 augustus 2017 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij een deel van de gevraagde informatie alsnog aan eiser verstrekt met weglating van vertrouwelijke gegevens en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard. Verweerder heeft eiser een vergoeding voor proceskosten bezwaar toegekend van € 990,-.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Bij besluit van 7 december 2017 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bestreden

besluit I herzien en eisers verzoek om een vergoeding voor proceskosten bezwaar alsnog

afgewezen.

Eiser heeft de gronden van zijn beroep aangevuld.

Bij beslissing van 30 januari 2018 heeft de rechtbank het verzoek van verweerder om

beperking van de kennisneming voor zover dat ziet op de stukken over de door verweerder

geraadpleegde vier (rechts)personen, afgewezen en heeft verweerder de mogelijkheid

gegeven deze stukken (al dan niet gelakt) alsnog in te dienen.

Bij brief van 13 februari 2018 heeft verweerder van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 juni 2018. Eiser is verschenen. Tevens was aanwezig [A] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

1. Bij brief van 8 november 2016 heeft eiser verzocht om:

alle stukken gedateerd, opgemaakt of op een andere wijze gecreëerd vanaf 29 juli 2016, in het bezit van/aanwezig bij Zorginstituut Nederland ten aanzien van het geneesmiddel
alle andere stukken met betrekking tot dexmethylfenidaat retard waar Zorginstituut Nederland op het moment van ontvangst van het Wob-verzoek over beschikt, ook indien dit stukken betreft die Zorginstituut Nederland in haar bezit heeft, maar waarbij Zorginstituut Nederland niet de gedresseerde is.

Eiser heeft verzocht om alle aanwezige stukken in papieren of digitale vorm, ongeacht of die in een vast medium (harde schijf, netwerkschijf van een server waartoe Zorginstituut Nederland toegang heeft) of draagbaar medium (CD, DVD, USB-stick, flashdrive) zijn opgeslagen.

2. Verweerder heeft na inventarisatie vastgesteld dat het Wob-verzoek in totaal 146 pagina’s aan documenten omvat, waarvan het merendeel e-mailcorrespondentie tussen ambtenaren van verweerder. Verweerder heeft alle documenten opgenomen in een inventarislijst die deel uitmaakt van het bestreden besluit I. Verweerder heeft een aantal documenten (deels geanonimiseerd) openbaar gemaakt. Voor het overige is het Wob-verzoek afgewezen. Daarbij heeft verweerder toepassing gegeven aan de weigeringsgronden van artikel 10, eerste lid onder d, van de Wob (bijzondere persoonsgegevens), artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob (eerbiediging persoonlijke levenssfeer) en artikel 11, eerste lid, van de Wob (intern beraad).

3. De rechtbank merkt het bestreden besluit II aan als een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb, zodat het beroep moeten worden geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit. De rechtbank zal hierna de gronden tegen de bestreden besluiten I en II beoordelen.

4. Ter zitting is door eiser verduidelijkt dat de weglakkingen in documenten op grond van artikel 10, eerste lid en onder d, van de Wob niet in geschil zijn. Dit geldt ook voor de weglakkingen die betrekking hebben op een ander geneesmiddel. Verder is vastgesteld dat een aantal stukken meerdere malen terugkomt op de inventarislijst (bijvoorbeeld steeds als bijlage bij een nieuw document) en een aantal passages vaker terugkomt in mailwisselingen. Het geschil spitst zich gelet op dit alles toe op een deel van de documenten, deze zullen in het onderstaande onder het kopje ‘afzonderlijke documenten’ worden genoemd.

E-mail extensies en namen organisaties

5. Verweerder heeft in de documenten de namen van personen, hun e-mailadressen, handtekeningen, telefoonnummers en werktijden gelakt met toepassing van de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid en onder e, van de Wob.

6. Eiser voert aan dat verweerder in eerdere Wob-procedures heeft besloten om alle extensies van e-mails openbaar te maken, waardoor duidelijk wordt van welke organisatie de e-mails afkomstig zijn. Eiser acht het daarom onbegrijpelijk dat verweerder in het bestreden besluit I van deze lijn is afgestapt. Verweerder heeft ook niet inzichtelijk gemaakt dat de betreffende e-mailcorrespondentie daadwerkelijk alleen afkomstig is van zijn medewerkers. Volgens eiser is het bestreden besluit daarom in strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel.

7. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat hij niet is overgegaan tot openbaarmaking van de e-mailextensies omdat in de documenten waarvan eiser openbaarmaking heeft verzocht uitsluitend e-mailcorrespondentie is aangetroffen tussen ambtenaren van verweerder en niet met derden. Dit blijkt ook uit de inventarislijst. Verweerder meent dat hij daarmee inzichtelijk heeft gemaakt van welke organisatie de e-mails afkomstig zijn. Verweerder merkt op dat bij het printen van de e-mailcorrespondentie de e-mailextensies van zijn organisatie niet worden weergegeven, maar uitsluitend de namen van de afzender en van de ontvanger.

8. De rechtbank is van oordeel dat in de e-mails de namen van de betrokken ambtenaren, hun handtekeningen, telefoonnummers en hun werktijden terecht onleesbaar zijn gemaakt op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Echter, de rechtbank stelt vast dat verweerder van een groot aantal e-mails de afzender in zijn geheel heeft gelakt, waardoor het deel na het @-teken niet zichtbaar is. Door de openbaarmaking van deze e-mailextensies in dit geval te weigeren, kan niet in alle gevallen worden gecontroleerd of de e-mail afkomstig is van een medewerker van verweerder en of de vermelding in de inventarislijst juist is. De rechtbank stelt verder vast dat verweerder bij het besluit van 24 maart 2017 over het eerdere Wob-verzoek van eiser heeft besloten om de e-mailextensies van externe organisaties wel openbaar te maken. De rechtbank ziet daarom niet in waarom verweerder de e-mailextensies van interne e-mails niet openbaar heeft gemaakt. Verweerder heeft voor dat standpunt ook geen deugdelijke motivering gegeven. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en sprake is van een motiveringsgebrek. De beroepsgrond slaagt. Wat dit betekent voor de bestreden besluiten zal in het onderstaande, onder ‘conclusie’ aan de orde komen.

Persoonlijke beleidsopvattingen en intern beraad

9. Eiser voert aan dat verweerder bij het weglakken van persoonlijke beleidsopvattingen het uitgangspunt van de Wob, te weten ‘openbaarmaking, tenzij’, heeft miskend. Ook ten aanzien van documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad is het uitgangspunt dat deze openbaar gemaakt dienen te worden, met dien verstande dat persoonlijke beleidsopvattingen alleen worden verstrekt in een vorm die niet herleidbaar is tot de persoon die deze opvatting heeft geuit of ondersteund. Eiser wijst erop dat verweerder, die als overheidsorganisatie verantwoording schuldig is aan de maatschappij, gelet op het beginsel van transparantie uiterst kritisch moet kijken naar het weglakken van informatie. Eiser betwist voorts het standpunt van verweerder dat de feitelijke informatie in een aantal documenten zodanig is verweven met persoonlijke opvattingen dat die daar niet los van kan worden gezien, zodat ook die feitelijke informatie niet openbaar kan worden gemaakt, althans voert aan dat verweerder zijn standpunt op dit punt onvoldoende heeft gemotiveerd. Eiser verwijst bij wijze van voorbeeld naar documentnummers 106 tot en met 112 en 119 tot en met 122 waarin hele stukken tekst zijn weggelakt. Indien meerdere interne beleidsopvattingen van individuele medewerkers gedeeld worden door anderen en daarmee per saldo de basis vormen voor de besluitvorming of advisering door verweerder, is volgens eiser sprake van een visie van verweerder als organisatie en niet langer sprake van persoonlijke beleidsopvattingen van één of meer individuele medewerkers. Eiser wijst verder op document 121 waarin door een medewerker vragen worden gesteld aan collega’s. Volgens eiser zijn deze vragen niet aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen of als intern beraad althans heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom geheimhouding van deze (delen van) documenten gerechtvaardigd is. Eiser is verder van mening dat verweerder ongemotiveerd en ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid vervat in artikel 11, tweede lid, van de Wob. Niet is gebleken van een bijzondere omstandigheid die meebrengt dat gelet op de beperkte kring van personen het voor verweerder niet mogelijk is om de gegevens te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Gelet op de hoeveelheid medewerkers van verweerder kan uit de - in objectieve alternatieven geformuleerde - visies onmogelijk voor het publiek duidelijk worden van welke medewerker de betreffende opvatting afkomstig is. Dat door eiser of de heer [A] de naam van mevrouw [B] , medewerkster van verweerder, is genoemd kan daaraan niet in de weg staan. Er is nimmer contact geweest met anderen dan medewerkers van de Wob-afdeling, zodat eiser eventuele persoonlijke opvattingen niet tot personen kan herleiden.

10. Verweerder stelt zich hierover op het standpunt dat voor zover in de documenten wordt gesproken over “onze visie” dit niet betekent dat er sprake is van een opvatting van verweerder. De betrokken medewerkers van verweerder spreken in een aantal gevallen uit naam van enkele personen die aan een ander persoon advies vragen. Dit maakt niet dat er sprake is van een beleidsopvatting van, of een door verweerder ingenomen standpunt. Ook opvattingen en meningen die door meerdere personen of een groep van personen worden gedragen kunnen vallen onder het begrip persoonlijke beleidsopvattingen. Verweerder wijst hierbij op pagina 14 van de Memorie van Toelichting bij de Wob (Kamkerstukken II, 1986/87, 19859, nr. 3, p. 14). Hierbij acht verweerder voorts van belang dat er geen sprake is van een visie van verweerder die, nadat het Wob-verzoek is ingediend, achteraf wordt gezien als een persoonlijke beleidsopvatting van één of meerdere medewerkers. Het interne karakter van een document wordt bepaald door het oogmerk waarmee het stuk is opgesteld. Wanneer externe personen of organen betrokken worden bij het verzamelen van gegevens of het vormen van een standpunt kan volgens verweerder nog steeds sprake zijn van intern beraad indien het oogmerk ten tijde van het opstellen van de documenten was dat deze documenten voor intern beraad zouden dienen. Verweerder heeft verder in het bestreden besluit en in het verweerschrift naar voren gebracht dat zijn medewerkers over beleidsvoorbereiding ongehinderd en openhartig met hun collega’s moeten kunnen communiceren. Openbaarmaking van hun persoonlijke beleidsopvattingen, ook achteraf, leidt ertoe dat zijn medewerkers zich niet meer in vrijheid kunnen uiten bij de voorbereiding van stukken en vergaderingen of dat zij zich daarbij niet meer vrij in (kunnen) voelen. Dat schaadt het belang van de medewerkers en daarmee ook dat van verweerder zelf. Het is van belang dat de medewerkers ook bij toekomstige werkzaamheden zich niet belemmerd voelen bij de gedachte of wetenschap dat hun opvattingen openbaar worden.

11. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob^[1]volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad heeft de wetgever beoogd "dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren."^[2]. Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.

12. Artikel 11 van de Wob biedt daarmee de basis om documenten voor intern beraad die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten te weigeren. Feitelijke gegevens zijn echter geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen derhalve niet krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd.

13. Van een stuk bestemd voor intern beraad kan ook sprake zijn als het gaat om informatie of rapporten van externe personen of organisaties die bij de beleidsontwikkeling of besluitvorming van een bestuursorgaan zijn betrokken. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft echter in de uitspraak van 20 december 2017,^[3]anders dan voorheen, geoordeeld dat aan het beraad het interne karakter ontvalt indien daarbij een externe is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt. Hij adviseert in dat geval niet, of niet uitsluitend, in het belang van het bestuursorgaan dat hem om advies vraagt, maar zijn inbreng wordt (mede) ingegeven door een eigen belang bij de uitkomst van het beraad. Documenten van externen, zoals bedoeld in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob, die zijn opgesteld met het oog op intern beraad, kunnen naar het oordeel van de Afdeling slechts onder intern beraad vallen in het geval dat de externe derde geen ander belang heeft dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid.

14. Verder is van belang dat de Afdeling in de uitspraak van 31 januari 2018^[4]haar rechtspraak over artikel 11 van de Wob gepreciseerd. De Afdeling heeft overwogen dat een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, dient te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen. Voor zover in documenten voor intern beraad sprake is van feitelijke gegevens waarvan verstrekking niet vanwege verwevenheid kan worden geweigerd, geldt voorts het volgende. Indien die feitelijke gegevens uitsluitend bestaan uit informatie die uit anderen hoofde reeds openbaar is, hoeven deze gegevens niet te worden verstrekt. Op informatie die reeds van overheidswege openbaar is gemaakt is de Wob niet van toepassing^[5], aldus de Afdeling in voornoemde uitspraak.

15. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de door verweerder overgelegde documenten waarover het Wob-verzoek gaat. Tevens heeft de rechtbank kennisgenomen van de door verweerder overgelegde zienswijzen van de vier door verweerder geraadpleegde (rechts)personen. De rechtbank heeft met inachtneming van de genoemde uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018 beoordeeld of verweerder de documenten voor zover die niet (alsnog) openbaar zijn gemaakt, op grond van artikel 11 van de Wob heeft mogen weigeren. Daarbij heeft de rechtbank per document, voor zover aan de orde, ook de positie van derden betrokken en beoordeeld of sprake is van een eigen belang als bedoeld in de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2017.

16. De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat verweerder met de weigering van de informatie de doelstelling van de Wob heeft miskend. De geweigerde informatie ziet op documenten (e-mailcorrespondentie, interne memo’s en conceptadviezen) die door verweerder zijn opgesteld naar aanleiding van een klacht van een verzekerde ingediend bij de Stichting Klachten en Geschillen Zorgverzekeringen (SKGZ) over het niet vergoeden van het geneesmiddel dexmethylfenidaat retard door de zorgverzekeraar. De rechtbank is, mede gelet op wat hierna bij de afzonderlijke documenten is overwogen, van oordeel dat de e-mails, de interne memo’s en de conceptadviezen van verweerder aan de SGKZ over het geneesmiddel dexmethylfenidaat retard ten behoeve van intern beraad zijn opgesteld. Verweerder heeft door openbaarmaking van de gelakte informatie in de e-mails op grond van artikel 11 van de Wob te weigeren, op juiste wijze uitvoering gegeven aan de Wob. Dat in de e-mails wordt gesproken over ‘onze visie’ betekent niet dat sprake is van een door verweerder als organisatie ingenomen standpunt en daarom niet langer van persoonlijke beleidsopvattingen. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, eerste lid, van de Wob^[6]volgt dat niet alleen natuurlijke personen, maar ook rechtspersonen, commissies en werkgroepen persoonlijke beleidsopvattingen kunnen hebben. Volgens jurisprudentie van de Afdeling^[7]is het niet noodzakelijk dat opvattingen, om te kunnen worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11, eerste lid, tot een individueel persoon herleidbaar zijn. Naar het oordeel van de rechtbank kan daarom niet worden gezegd dat de in de documenten vervatte opvattingen, voorstellen, aanbevelingen of conclusies over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe aangevoerde argumenten van medewerkers van verweerder die niet tot een individueel persoon herleidbaar zijn per definitie niet als persoonlijke beleidsopvattingen kunnen worden aangemerkt. De beroepsgrond slaagt niet.

17. Over de vraag of de e-mailberichten het karakter dragen van advisering of gestructureerd overleg tussen interne en externe organisaties, overweegt de rechtbank dat blijkens de uitspraak van de Afdeling van 19 januari 2011^[8]van structureel overleg of advisering geen sprake is als het intern beraad ziet op een specifiek onderwerp en in een tijd afgebakende periode of voor een concreet project. De rechtbank stelt vast dat alle documenten inclusief de gevoerde e-mailcorrespondentie betrekking hebben op de advisering van verweerder aan de SKGZ in één concreet dossier (klacht) van een patiënt over een geneesmiddel. Reeds gelet hierop kan van een overleg of advisering op structurele basis als bedoeld in de uitspraak van 19 januari 2011 van de Afdeling geen sprake zijn.

Afzonderlijke documenten

18. Document 1-3 betreft het definitieve advies van 24 oktober 2016 van verweerder aan de SKGZ. Het advies van verweerder is openbaar gemaakt en te raadplegen op de website
www.kpzv.nl. Document 7-9 en document 38-40 zijn voorlopige adviezen aan de SKGZ die door verweerder reeds openbaar zijn gemaakt. Document 69-72 en document 137-139 zijn beide conceptadviezen waarvan openbaarmaking op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob is geweigerd.

19. De rechtbank overweegt dat voor zover de informatie in de conceptadviezen overeenkomt met die in de bij bestreden besluit I alsnog verstrekte voorlopige versies (document 7-9 en document 38-40) of in de openbaar gemaakte definitieve versie (document 1-3), de informatie van overheidswege openbaar is, zodat de Wob daarop niet van toepassing is. Daar waar de informatie in het document niet overeenkomt met de reeds openbaar gemaakte versie, is de rechtbank van oordeel dat het document voorstellen, adviezen en argumenten bevat die zijn aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen in de zin van artikel 1, onder f, van de Wob. Voor zover het document feitelijke gegevens bevat zijn die zodanig nauw met die beleidsopvattingen verweven dat verweerder ook die gegevens met een beroep op artikel 11 van de Wob heeft mogen weigeren.

20. Documenten 75-97, document 106-112, document 119-122, document 124-128, document 129, document 130-135, en document 140-145 zijn (deels herhaalde) e-mails van medewerkers van verweerder. Verweerder heeft de feitelijke informatie in deze e-mails voor zover mogelijk openbaar gemaakt. De rechtbank is van oordeel dat de e-mails een intern karakter hebben en dat de weggelakte informatie persoonlijke beleidsopvattingen bevat in de zin van artikel 1, onder f, van de Wob. Voor zover deze documenten feitelijke gegevens bevatten, zijn die zodanig nauw met die beleidsopvattingen verweven dat verweerder ook die gegevens met een beroep op artikel 11 van de Wob heeft mogen weigeren. Met betrekking tot de vragen in document 121 overweegt de rechtbank in het bijzonder nog dat de in de vraagstelling gebruikte formuleringen en aangebrachte onderstrepingen blijk geven van persoonlijke beleidsopvattingen en dat dus ook in deze vragen sprake is van een zodanige verwevenheid met persoonlijke beleidsopvattingen dat verweerder openbaarmaking van de vragen heeft mogen weigeren.

21. De rechtbank stelt echter vast dat de passage in de e-mail van 13 oktober 2016 (document 110 en die terugkomt in de documenten 120, 126, 133 en 143), die begint met ‘
Dikke pil Stokeley zegt: (…)verwijst naar een openbare bron. Naar het oordeel van de rechtbank bevat deze passage feitelijke informatie die openbaar is en daarom ten onrechte is gelakt. Verweerder heeft in het bestreden besluit voldoende inzichtelijk gemaakt waar de betreffende passage is te raadplegen, zodat naar het oordeel van de rechtbank daarmee het besluit op dit punt voldoende draagkrachtig is gemotiveerd en de informatie door eiser geraadpleegd kan worden.

22. De rechtbank stelt verder vast dat de laatste zin van de e-mail van 10 oktober 2016 (document 107) ‘In de VS en de UK (…) op de markt’ feitelijke informatie bevat. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd waarom deze niet openbaar gemaakt kan worden. Daarbij is de rechtbank van oordeel dat deze informatie niet zodanig is verweven met de persoonlijke beleidsopvatting dat deze niet openbaar gemaakt kan worden en daarom ten onrechte is gelakt. Verweerder wordt opgedragen om deze passage in het document alsnog openbaar te maken en het document nogmaals aan eiser te verstrekken.

23. Document 113-115, gelijk aan document 116-118, is een (concept) advies van een medewerker van verweerder ter voorbereiding van het voorlopige en het definitieve advies aan de SKGZ. Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevatten ze persoonlijke beleidsopvattingen. Ook de brieven en memo’s van de SKGZ zijn aan te merken als documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad, nu die met dat oogmerk zijn opgesteld.

24. Documenten 126, 132, 140 en 142 zijn interne juridische adviezen van medewerkers van de Afdeling Juridische Zaken aan de betreffende beleidsmedewerkers van verweerder. Naar het oordeel van de rechtbank bevatten deze adviezen persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 1, aanhef, en onder f, van de Wob. Verweerder heeft openbaarmaking van deze adviezen daarom mogen weigeren op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.

Artikel 11, tweede lid, van de Wob

25. De rechtbank acht het, gelet op de aard en inhoud van de documenten, voorts niet onredelijk dat verweerder geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de Wob. Verweerder heeft terecht overwogen dat openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvattingen, ook achteraf, de vrijheid van zijn medewerkers om in vrijheid met elkaar van gedachten te kunnen wisselen kan schaden. Verweerder heeft daarbij mogen betrekken dat de persoonlijke opvattingen zijn geuit door een beperkt aantal medewerkers die zich met het voorbereiden en opstellen van inhoudelijke adviezen aan de SKGZ bezighouden. Verweerder heeft het daardoor niet onaannemelijk kunnen achten dat de identiteit van deze medewerkers ook bij openbaarmaking van hun opvattingen in geanonimiseerde vorm, betrekkelijk eenvoudig zal zijn te achterhalen, te meer omdat het hier gaat om een concreet en openbaar gemaakt advies van verweerder aan het SGKZ. Verweerder heeft het van belang mogen achten dat de communicatie vanuit zijn organisatie over de inhoud van het advies eenduidig en consistent is zodat hierover geen verwarring bij zorgverzekeraars of verzekerden kan ontstaan. Het openbaar maken van de meningen en opvattingen van individuele medewerkers die aan het conceptadvies ten grondslag liggen, kan verwarring en onduidelijkheid veroorzaken over de inhoud van het openbaar gemaakte advies van verweerder aan de SGKZ, zeker als die meningen van dat advies afwijken. Verweerder heeft daarmee voldoende gemotiveerd waarom hij geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om de beleidsopvattingen van zijn individuele medewerkers in niet tot personen herleidbare vorm openbaar maken. Daar staat tegenover dat eiser niet heeft aangetoond dat de goede en democratische bestuursvoering gediend zou zijn met openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen in een niet herleidbare vorm. Dat er sprake is van een relatief nieuw geneesmiddel is daarvoor onvoldoende, nu de opvattingen van verweerder over dat geneesmiddel openbaar zijn gemaakt in het uiteindelijke advies aan de SKGZ.

Nader onderzoek en dwangsom

26. De rechtbank heeft voorts en anders dan eiser heeft betoogd geen reden om aan te nemen dat het Wob-verzoek onvolledig is opgevolgd of dat meer documenten onder verweerder zouden berusten. Verweerder heeft medegedeeld dat er behoudens over het aan de SKGZ uitgebrachte voorlopig en definitieve advies, geen andere documenten over een vermeend contact met de SKGZ aanwezig zijn. De rechtbank ziet geen reden om aan de juistheid van deze mededeling van verweerder te twijfelen. Voor een nader onderzoek naar eventueel niet openbaar gemaakte documenten die onder het Wob-verzoek vallen, bestaat dan ook geen aanleiding. Dit betekent dat er evenmin aanleiding is tot het opleggen aan verweerder van een dwangsom zoals door eiser is gevorderd.

Proceskosten in bezwaar

27. Verweerder heeft bij het bestreden besluit II de aan eiser toegekende vergoeding van

€ 990,- voor proceskosten in bezwaar alsnog afgewezen. Verweerder heeft overwogen dat tijdens de behandeling van een eerder beroep van eiser op de zitting bij de rechtbank is gebleken dat eiser het bezwaarschrift niet namens een derde maar op persoonlijke titel heeft ingediend. Daarom is in bezwaar geen sprake geweest van door een derde verleende rechtsbijstand. Verweerder is niet gebleken van andere kosten als bedoeld in artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) die voor vergoeding in aanmerking komen.

28. Eiser stelt zich op het standpunt dat hij wel beroepsmatig is opgetreden voor een derde maar dat zijn cliënt enkel ten tijde van het indienen van het Wob-verzoek niet met naam en toenaam bekend wilde worden gemaakt. Bovendien wist verweerder dat eiser in de bezwaarprocedure als advocaat in opdracht van zijn cliënt [naam] Apotheek, optrad. Nu eiser heeft verzocht om kostenvergoeding op grond van artikel 7:15 tweede lid van de Awb, stelt eiser dat verweerder in ieder geval zijn reis- en verblijfkosten en de verletkosten als partij voor het bijwonen van de hoorzitting moet vergoeden.

29. De rechtbank stelt vast dat het Wob-verzoek en het bezwaarschrift door eiser op persoonlijke titel zijn ingediend. Het is de proceskeuze van eiser om in bezwaar voor zichzelf op te treden en niet namens zijn cliënt, de [naam] Apotheek. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder met gebruikmaking van zijn bevoegdheid van artikel 7:11 van de Awb de aan eiser toegekende vergoeding voor proceskosten voor door een derde verleende rechtsbijstand in redelijkheid heeft kunnen herzien en afwijzen. Voor een vergoeding in bezwaar van de kosten van eiser als partij bestaat geen aanleiding. Eiser heeft in zijn bezwaarschrift niet aangegeven dat hij reis- en verblijfkosten en/of verletkosten heeft gemaakt en dat hij die kosten vergoed wilde hebben. Hij heeft enkel verzocht om vergoeding als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. Uit de enkele aanwezigheid van eiser op de hoorzitting, heeft verweerder niet hoeven afleiden dat eiser als partij kosten heeft gemaakt als bedoeld in artikel 1, aanhef, en onder c, en d, van het Bpb en vergoeding daarvan wenste. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie

30. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit I berust gelet op wat is overwogen onder 8 en 22 op een ondeugdelijke motivering en geeft daarnaast geen blijk van een voldoende zorgvuldige voorbereiding, zodat het in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking komt. Verweerder wordt opgedragen de e-mailextensies en namen van rechtspersonen feitelijk openbaar te maken. Met betrekking tot de wijze waarop verweerder feitelijk uitvoering kan geven aan de openbaarmaking van de e-mail extensies, verwijst de rechtbank naar haar oordeel in de uitspraak van 27 augustus 2018 (zaaknummer UTR 17/1960) met betrekking tot het eerdere Wob-verzoek van eiser. Daarin heeft de rechtbank geoordeeld dat verweerder de e-mailextensies en namen van rechtspersonen in geprinte vorm aan eiser moet verstrekken, zoals beschreven onder optie 4 van de brief van 25 januari 2018 van verweerder. Deze optie 4 houdt in dat het e-mailadres op het scherm zichtbaar kan worden gemaakt door meermalen erop te klikken en dat vervolgens door middel van een printscreen het e-mailadres en de daarin opgenomen namen van de rechtspersonen geprint kan worden. De rechtbank heeft geoordeeld dat voor het maken van deze printscreen geen nieuw document vervaardigd hoeft te worden. De rechtbank draagt verweerder op om ook in dit geval de e-mailextensies en namen van rechtspersonen door het uitvoeren van optie 4 feitelijk openbaar te maken. Verweerder wordt voorts opgedragen om de feitelijke informatie in document 107 openbaar te maken en aan eiser te verstrekken.

31. De rechtbank heeft geen aanwijzingen dat verweerder geen uitvoering zal geven aan de uitspraak van de rechtbank. Voor het opleggen van de gevorderde dwangsom op grond van artikel 8:72, zesde lid, van de Awb ziet de rechtbank daarom geen aanleiding.

32. Op grond van het bepaalde in artikel 8:74, eerste lid, van de Awb zal verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 168,00 dienen te vergoeden.

33. De rechtbank ziet aanleiding om op grond van artikel 8:75 van de Awb verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Eiser verzoekt om vergoeding van zijn reiskosten en om vergoeding van verletkosten voor één uur ten bedrage van € 210,- in verband met het bijwonen van de zitting en een bedrag € 360 voor het schrijven van het beroepschrift en de voorbereiding van de zitting.

34. Op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van het Bpb wordt voor een partij of belanghebbende in verband met gemaakte verletkosten een tarief vastgesteld dat afhankelijk van de omstandigheden ligt tussen € 7,- en € 82,- per uur. Hiermee is aansluiting gezocht bij de tarieven die gelden in strafzaken. Het Bpb biedt verder geen ruimte voor vergoeding van de overige door eiser gevraagde kosten. De rechtbank stelt de proceskostenvergoeding voor eiser daarom vast op een bedrag van € 6,- voor reiskosten voor het bijwonen van de zitting en op een bedrag van € 82,- voor verletkosten, derhalve in totaal op € 88,-.

Beslissing

De rechtbank:
- verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit I gegrond;

- vernietigt dit besluit voor zover daarin is geweigerd om de e-mailextensies, de namen van rechtspersonen en de feitelijke informatie in document 107 openbaar te maken;

- draagt verweerder op om binnen vier weken door middel van de hiervoor genoemde optie 4 de e-mailextensies en de namen van de rechtspersonen openbaar te maken en om voornoemd document zonder weglating van de feitelijke informatie aan eiser te verstrekken;

- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II ongegrond;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 88,-;

- bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 168,- moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E. van der Does, voorzitter, mr. G.A. Bouter-Rijksen en mr. R.J. Praamstra, leden, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 oktober 2018.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.