Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 18/452
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 juli 2018 in de zaak tussen
Partou B.V., te Vianen, eiseres
(gemachtigde: mr. C.L. Kock),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. S. Gangabisoensingh).
Procesverloop
Bij besluit van 21 juni 2017 heeft de Toezichthouder van de Inspectie Kinderopvang van de gemeente Utrecht (hierna: de toezichthouder, of: de GGD) aan eiseres een bevel opgelegd inhoudende dat er in alle in gebruik zijnde ruimtes voor de aanwezige kinderen een veilige omgeving is, dat wil zeggen dat de temperatuur met ingang van 22 juni 2017 vanaf 8 uur in de ochtend in alle ruimtes niet hoger mag zijn dan 25 graden Celsius.
Bij besluit van 27 juni 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder het aan eiseres opgelegde bevel verlengd tot 1 oktober 2017 en het geherformuleerd, zodat het inhoudt dat het binnenklimaat zodanig moet worden georganiseerd dat de temperatuur in het gehele kindercentrum niet hoger wordt dan 25 graden Celsius, dan wel dat moet worden aangetoond dat alle mogelijke maatregelen zijn genomen om de aangegeven maximale temperatuur te benaderen.
Bij besluit van 14 december 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 mei 2018. Eiseres is verschenen, vertegenwoordigd door [A], bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens waren aan de zijde van verweerder aanwezig [B], [C] en [D].
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
De toezichthouder heeft een signaal ontvangen over de binnentemperatuur van het door eiseres geëxploiteerde kindercentrum aan de Pablo Picassostraat 2000 te Utrecht. Op 19 juni 2017 heeft eiseres contact gehad met de toezichthouder en desgevraagd de registratieformulieren ‘klimaatmetingen Partou’ van juni 2017 overgelegd. Op grond hiervan is door de GGD geconstateerd dat de geregistreerde temperatuur in de slaapkamers over de periode 1 juni tot en met 19 juni 2017 tussen de 22 en 28 graden Celsius betrof.
Tijdens een inspectiebezoek in 2016 is ook een hoge slaapkamertemperatuur geconstateerd. Hier is geen documentatie van. Eiseres heeft destijds mondeling toegezegd dat direct maatregelen zouden worden getroffen.
Aan eiseres is op 19 juni 2017 opnieuw gevraagd om maatregelen te treffen en deze voor 21 juni 2017 per e-mail kenbaar te maken. Eiseres heeft vervolgens in een e-mail neergelegd dat 1) in week 28 een verbouwing zal starten en er een structurele oplossing komt voor het binnenklimaat, 2) airco’s op dit moment niet mogelijk zijn, 3) de beroepskrachten elke 10 minuten bij de slapende kinderen gaan kijken, en 4) de ouders ervoor kunnen kiezen om hun kind(eren) kosteloos thuis te houden. Omdat de door eiseres per e-mail van 21 juni 2017 aangekondigde maatregelen onvoldoende zijn bevonden, is door de toezichthouder besloten om diezelfde middag nog een inspectiebezoek af te leggen. Tijdens dit bezoek is geconstateerd dat op 20 juni 2017 een aantal slaapkamers een binnentemperatuur hadden bereikt van 30 graden Celsius. Op 21 juni 2017 om 14:00 was de temperatuur in het kindercentrum tussen de 25 en 31 graden Celsius. Naar aanleiding hiervan is door de toezichthouder overwogen dat de veiligheid van de kinderen niet kan worden gewaarborgd. Door de toezichthouder is het bevel gegeven zoals hierboven is opgenomen in het procesverloop.
Op 22 juni 2017 heeft opnieuw een inspectie plaatsgevonden. Tijdens dit bezoek is een binnentemperatuur geconstateerd tussen de 24.9 en 28 graden Celsius. Omdat eiseres wel enige maatregelen had getroffen om de temperatuur omlaag te brengen, de temperatuur niet zo hoog was als de voorgaande dagen en er volgens de weersvoorspellingen koelere dagen aan zouden komen, heeft verweerder besloten om de exploitatie niet per direct te staken maar om het bevel te verlengen zoals hierboven is opgenomen onder procesverloop.
De toezichthouder heeft een signaal ontvangen over de binnentemperatuur van het door eiseres geëxploiteerde kindercentrum aan de Pablo Picassostraat 2000 te Utrecht. Op 19 juni 2017 heeft eiseres contact gehad met de toezichthouder en desgevraagd de registratieformulieren ‘klimaatmetingen Partou’ van juni 2017 overgelegd. Op grond hiervan is door de GGD geconstateerd dat de geregistreerde temperatuur in de slaapkamers over de periode 1 juni tot en met 19 juni 2017 tussen de 22 en 28 graden Celsius betrof.
Tijdens een inspectiebezoek in 2016 is ook een hoge slaapkamertemperatuur geconstateerd. Hier is geen documentatie van. Eiseres heeft destijds mondeling toegezegd dat direct maatregelen zouden worden getroffen.
Aan eiseres is op 19 juni 2017 opnieuw gevraagd om maatregelen te treffen en deze voor 21 juni 2017 per e-mail kenbaar te maken. Eiseres heeft vervolgens in een e-mail neergelegd dat 1) in week 28 een verbouwing zal starten en er een structurele oplossing komt voor het binnenklimaat, 2) airco’s op dit moment niet mogelijk zijn, 3) de beroepskrachten elke 10 minuten bij de slapende kinderen gaan kijken, en 4) de ouders ervoor kunnen kiezen om hun kind(eren) kosteloos thuis te houden. Omdat de door eiseres per e-mail van 21 juni 2017 aangekondigde maatregelen onvoldoende zijn bevonden, is door de toezichthouder besloten om diezelfde middag nog een inspectiebezoek af te leggen. Tijdens dit bezoek is geconstateerd dat op 20 juni 2017 een aantal slaapkamers een binnentemperatuur hadden bereikt van 30 graden Celsius. Op 21 juni 2017 om 14:00 was de temperatuur in het kindercentrum tussen de 25 en 31 graden Celsius. Naar aanleiding hiervan is door de toezichthouder overwogen dat de veiligheid van de kinderen niet kan worden gewaarborgd. Door de toezichthouder is het bevel gegeven zoals hierboven is opgenomen in het procesverloop.
Op 22 juni 2017 heeft opnieuw een inspectie plaatsgevonden. Tijdens dit bezoek is een binnentemperatuur geconstateerd tussen de 24.9 en 28 graden Celsius. Omdat eiseres wel enige maatregelen had getroffen om de temperatuur omlaag te brengen, de temperatuur niet zo hoog was als de voorgaande dagen en er volgens de weersvoorspellingen koelere dagen aan zouden komen, heeft verweerder besloten om de exploitatie niet per direct te staken maar om het bevel te verlengen zoals hierboven is opgenomen onder procesverloop.
2. Op grond van artikel 1.49, eerste lid, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Wkkp) biedt een houder van een kindercentrum verantwoorde kinderopvang aan waaronder wordt verstaan opvang die bijdraagt aan een goede en gezonde ontwikkeling van het kind in een veilige en gezonde omgeving. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat eiseres deze norm heeft ingevuld met door haar opgestelde protocollen, waaronder een hitteprotocol.
3. Tussen partijen is in geschil of verweerder bevoegd was om de maximumtemperatuur voor het gehele kinderdagverblijf op 25 graden Celsius te stellen. Volgens eiseres bestaat er geen wettelijke norm waarin een maximale temperatuur is neergelegd. Het bevel is daarom in strijd met het legaliteitsbeginsel, aldus eiseres.
4. De rechtbank overweegt als volgt. Uit de Inspectierapporten van 21 juni 2017 en 22 juni 2017 volgt dat de temperatuur in het kindercentrum, ondanks het door eiseres gehanteerde hitteprotocol, op die dagen heeft gevarieerd tussen de 24,9 en 31 graden Celsius. Op grond van die bevindingen en in aanmerking genomen dat eiseres in 2016 reeds een mondelinge waarschuwing heeft gehad voor wat betreft de hoge temperatuur in het kindercentrum, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in dit geval in redelijkheid het bevel mogen verlengen inhoudende dat het binnenklimaat zodanig moet worden georganiseerd dat de temperatuur in het gehele kindercentrum niet hoger wordt dan 25 graden Celsius, dan wel dat moet worden aangetoond dat alle mogelijke maatregelen zijn genomen om de aangegeven maximale temperatuur te benaderen.
Voor dit oordeel acht de rechtbank van belang dat volgens de inspecteur een hoge temperatuur een gezondheidsrisico vormt voor in het bijzonder kleine kinderen onder de 2 jaar. De inspecteur heeft ter zitting toegelicht dat kinderen en beroepskrachten uitgeblust reageren als het te warm is, maar kinderen onder de 2 jaar zich niet kunnen uiten. Het welbevinden van deze groep kan niet worden gemeten. Hierdoor kunnen risico’s ontstaan. Het ultieme gevaar is het intreden van de dood door oververhitting. Omdat de GGD deskundig is op het terrein van gezondheidsrisco’s, mag in beginsel worden afgegaan op de constatering van de inspecteur dat een hoge temperatuur een gezondheidsrisico vormt. De rechtbank wijst in dit verband op het feit dat op grond van artikel 1.61 van de Wkkp de GGD door een college van burgemeester en wethouders wordt aangewezen als toezichthouder. Volgens de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1729) zijn de wijze van de totstandkoming van het inspectierapport en de inhoud ervan met waarborgen omkleed en heeft de wetgever bij de totstandkoming van de Wkkp in aanmerking genomen dat de GGD beschikt over de voor het toezicht op de kwaliteit van kinderopvang vereiste deskundigheid. Voor de invulling van de norm dat sprake dient te zijn van opvang die bijdraagt aan een goede en gezonde ontwikkeling van het kind in een veilige en gezonde omgeving, mag verweerder daarom uitgaan van de temperatuurgrens die de GGD als deskundige in haar bevel stelt.
Met betrekking tot de concreet gehanteerde grens van 25 graden Celsius wordt verder nog het volgende overwogen. Het risico kan volgens de inspecteur worden weggenomen indien de temperatuur op het kindercentrum niet hoger is dan 25 graden Celsius. Voor deze norm is aansluiting gezocht bij de bestaande richtlijn van het Landelijk Centrum Hygiëne en Veiligheid van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), namelijk de richtlijn Binnen- en buitenmilieu voor kinderdagverblijven, peuterspeelzalen en buitenschoolse opvang van mei 2016, opgesteld in samenwerking met de GGD Amsterdam. De rechtbank acht dit niet onredelijk. In paragraaf 2.7 van deze richtlijn is neergelegd dat kinderen kwetsbaar zijn voor hitte omdat ze minder goed kunnen aangeven hoe het met hen gaat. Daarom zijn volgens het RIVM maatregelen belangrijk als het binnen meer dan 25 graden Celsius wordt. Anders dan de ISSO-richtlijn en de RIVM-richtlijn van 2012 waar eiseres zich op beroept en waarin is neergelegd dat de maximale binnentemperatuur kan worden vastgesteld aan de hand van de buitentemperatuur, is deze richtlijn uit 2016 in het bijzonder geschreven voor het binnenmilieu in een kinderdagverblijf. De rechtbank volgt eiseres in haar betoog in zoverre dat de grens van 25 graden Celsius enigszins arbitrair is in die zin dat uit de RIVM-richtlijn uit 2016 niet volgt dat een acuut risico op wiegendood ontstaat als het binnen warmer wordt dan 25 graden Celsius. Ook staat op de website van de GGD ten aanzien van hitte op het kinderdagverblijf in zijn algemeenheid vermeld dat de binnentemperatuur in de zomer tot 26 graden Celsius mag stijgen. In de betreffende RIVM-richtlijn is echter wel neergelegd dat maatregelen moeten worden genomen als het binnen warmer wordt dan 25 graden Celsius. Gelet hierop en gelet op het feit dat eiseres na het inspectiebezoek in 2016 onvoldoende maatregelen heeft getroffen terwijl het om een (zeer) kwetsbare groep gaat, heeft verweerder de grens in redelijkheid bij 25 graden Celsius mogen leggen. Van strijd met het legaliteitsbeginsel is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De rechtbank merkt nog op dat eiseres uit het bevel van 21 juni 2017 duidelijk was dat de GGD een grens van 25 graden Celsius hanteerde en dat verweerder vervolgens eiseres enigszins tegemoet is gekomen door bij de verlenging van het bevel in ogenschouw te nemen de omstandigheid dat eiseres alle maatregelen heeft genomen om de temperatuur van 25 graden Celsius te benaderen. Dit is ook door verweerder ter zitting bevestigd en verweerder heeft daarbij opgemerkt dat hij, wanneer alles is gedaan wat mogelijk is en de temperatuur dan zo’n 26 graden wordt, daarmee kan leven. Dit laatste brengt mee dat de rechtbank ook geen tegenstrijdigheid ziet in de door verweerder gehanteerde grens van 25 graden Celsius en de informatie op de website van de GGD. Evenmin ziet de rechtbank een tegenstrijdigheid in deze informatie en de formulering van de RIVM-richtlijn van mei 2016, nu de formuleringen elkaar niet uitsluiten.
Voor dit oordeel acht de rechtbank van belang dat volgens de inspecteur een hoge temperatuur een gezondheidsrisico vormt voor in het bijzonder kleine kinderen onder de 2 jaar. De inspecteur heeft ter zitting toegelicht dat kinderen en beroepskrachten uitgeblust reageren als het te warm is, maar kinderen onder de 2 jaar zich niet kunnen uiten. Het welbevinden van deze groep kan niet worden gemeten. Hierdoor kunnen risico’s ontstaan. Het ultieme gevaar is het intreden van de dood door oververhitting. Omdat de GGD deskundig is op het terrein van gezondheidsrisco’s, mag in beginsel worden afgegaan op de constatering van de inspecteur dat een hoge temperatuur een gezondheidsrisico vormt. De rechtbank wijst in dit verband op het feit dat op grond van artikel 1.61 van de Wkkp de GGD door een college van burgemeester en wethouders wordt aangewezen als toezichthouder. Volgens de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1729) zijn de wijze van de totstandkoming van het inspectierapport en de inhoud ervan met waarborgen omkleed en heeft de wetgever bij de totstandkoming van de Wkkp in aanmerking genomen dat de GGD beschikt over de voor het toezicht op de kwaliteit van kinderopvang vereiste deskundigheid. Voor de invulling van de norm dat sprake dient te zijn van opvang die bijdraagt aan een goede en gezonde ontwikkeling van het kind in een veilige en gezonde omgeving, mag verweerder daarom uitgaan van de temperatuurgrens die de GGD als deskundige in haar bevel stelt.
Met betrekking tot de concreet gehanteerde grens van 25 graden Celsius wordt verder nog het volgende overwogen. Het risico kan volgens de inspecteur worden weggenomen indien de temperatuur op het kindercentrum niet hoger is dan 25 graden Celsius. Voor deze norm is aansluiting gezocht bij de bestaande richtlijn van het Landelijk Centrum Hygiëne en Veiligheid van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), namelijk de richtlijn Binnen- en buitenmilieu voor kinderdagverblijven, peuterspeelzalen en buitenschoolse opvang van mei 2016, opgesteld in samenwerking met de GGD Amsterdam. De rechtbank acht dit niet onredelijk. In paragraaf 2.7 van deze richtlijn is neergelegd dat kinderen kwetsbaar zijn voor hitte omdat ze minder goed kunnen aangeven hoe het met hen gaat. Daarom zijn volgens het RIVM maatregelen belangrijk als het binnen meer dan 25 graden Celsius wordt. Anders dan de ISSO-richtlijn en de RIVM-richtlijn van 2012 waar eiseres zich op beroept en waarin is neergelegd dat de maximale binnentemperatuur kan worden vastgesteld aan de hand van de buitentemperatuur, is deze richtlijn uit 2016 in het bijzonder geschreven voor het binnenmilieu in een kinderdagverblijf. De rechtbank volgt eiseres in haar betoog in zoverre dat de grens van 25 graden Celsius enigszins arbitrair is in die zin dat uit de RIVM-richtlijn uit 2016 niet volgt dat een acuut risico op wiegendood ontstaat als het binnen warmer wordt dan 25 graden Celsius. Ook staat op de website van de GGD ten aanzien van hitte op het kinderdagverblijf in zijn algemeenheid vermeld dat de binnentemperatuur in de zomer tot 26 graden Celsius mag stijgen. In de betreffende RIVM-richtlijn is echter wel neergelegd dat maatregelen moeten worden genomen als het binnen warmer wordt dan 25 graden Celsius. Gelet hierop en gelet op het feit dat eiseres na het inspectiebezoek in 2016 onvoldoende maatregelen heeft getroffen terwijl het om een (zeer) kwetsbare groep gaat, heeft verweerder de grens in redelijkheid bij 25 graden Celsius mogen leggen. Van strijd met het legaliteitsbeginsel is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De rechtbank merkt nog op dat eiseres uit het bevel van 21 juni 2017 duidelijk was dat de GGD een grens van 25 graden Celsius hanteerde en dat verweerder vervolgens eiseres enigszins tegemoet is gekomen door bij de verlenging van het bevel in ogenschouw te nemen de omstandigheid dat eiseres alle maatregelen heeft genomen om de temperatuur van 25 graden Celsius te benaderen. Dit is ook door verweerder ter zitting bevestigd en verweerder heeft daarbij opgemerkt dat hij, wanneer alles is gedaan wat mogelijk is en de temperatuur dan zo’n 26 graden wordt, daarmee kan leven. Dit laatste brengt mee dat de rechtbank ook geen tegenstrijdigheid ziet in de door verweerder gehanteerde grens van 25 graden Celsius en de informatie op de website van de GGD. Evenmin ziet de rechtbank een tegenstrijdigheid in deze informatie en de formulering van de RIVM-richtlijn van mei 2016, nu de formuleringen elkaar niet uitsluiten.
5. Het bovenstaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. Bouter-Rijksen, rechter, in aanwezigheid van
mr. R.D.A. van Veghel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 juli 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.