Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 17/4484
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 juni 2018 in de zaak tussen
Stichting Natuur en Milieu, te Utrecht, eiseres
(gemachtigde: mr. B.N. Kloostra),
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigden: mr E. Koornwinder en drs. M.G. Lunter).
Procesverloop
Bij besluit van 18 april 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres het kader van de Wet Openbaarheid van bestuur (Wob) afgewezen.
Bij besluit van 21 september 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 april 2018. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en vertegenwoordigd door mr. M. Robeson. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Eiseres heeft verweerder verzocht het “Report from CAEP 10 meeting, February 2016” (het Report) openbaar te maken. Verweerder heeft openbaarmaking geweigerd omdat het rapport niet bij hem berust, maar bij het International Civil Aviation Organisation (ICAO), een orgaan van de Verenigde Naties (VN) en hij er geen zeggenschap over heeft. Indien het document al bij verweerder zou berusten, valt het onder het VN-Immuniteitenverdrag, zodat het niet onderworpen is aan nationale wetgeving inzake openbaarheid van bestuur. Het is dan aan de VN om te beslissen over openbaarmaking en aan verweerder om dat te eerbiedigen.
2. Het geschil gaat over de vraag of verweerder openbaarmaking van het document terecht heeft geweigerd.
3. Eiseres meent dat verweerder openbaarmaking van het Report ten onrechte heeft geweigerd en aangevoerd dat het Report berust bij verweerder in de zin van de Wob. Het begrip ‘berusten bij” in de zin van de Wob moet, met verwijzing naar de Richtlijn 2003/4/EG in dit geval ruim worden uitgelegd, omdat het gaat om de openbaarheid van milieu-informatie. Verweerder kan over het stuk beschikken want het is door het ICAO digitaal beschikbaar gesteld aan verweerder. Daarbij valt het ook onder het bereik van de Wob als het door het ICAO voor verweerder beheerd wordt. Daarenboven is Nederland partij bij het ICAO en CAEP en bevat het Report milieu-informatie die relevant is voor Nederland en voor de uitoefening van verweerders functie. Op verweerder berustte daarom, als hij niet over het Report zou beschikken, de verplichting het Report te vergaren. Verweerder kan zich niet achter de private gebruikersovereenkomst verschuilen, omdat deze geen wettelijke verplichtingen voor verweerder inzake openbaarheid opzij kan zetten. Het beroep van verweerder op het VN-immuniteitsverdrag kan niet slagen, omdat het report te koop wordt aangeboden op de website van het ICAO en omdat het niet gaat over documenten van een orgaan van de Verenigde Naties. Subsidiair stelt eiseres dat verweerder de vraag aan het CAEP had moeten voorleggen of het stuk openbaar gemaakt mocht worden.
4. Verweerder stelt in het verweerschrift dat eiseres geen belang heeft bij het beroep, omdat het Report tegen betaling en onder restricties beschikbaar is voor eiseres. Ter zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat er in tegenstelling tot wat in het verweerschrift staat geen restricties aan de koop verbonden zijn. Eiseres bestrijdt dit.
5. De rechtbank overweegt het volgende. De Wob ziet niet op een verzoek om informatie dat betrekking heeft op informatie die al openbaar of anderszins vrij toegankelijk is. Niet in geschil is dat het Report tegen betaling van USD 452,- te koop is. De rechtbank beschouwt deze koopprijs als een commerciële prijs en niet als een kostprijs. Dit alleen al betekent dat de verzochte informatie niet vrij toegankelijk is. Het procesbelang is hiermee gegeven en eiseres kan in haar beroep ontvangen worden.
6. Over de vraag of het Report bij verweerder berust als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob overweegt de rechtbank als volgt.
7. Niet in geschil zijn de volgende feiten. Nederland is (met 191 andere lidstaten) lid van het ICAO, een agentschap van de VN ingesteld voor overleg over de burgerluchtvaart voor wat betreft technische- en veiligheidsnormen. De raad van het ICAO stelt SARPs (Standards and Recommended Practices) vast, met de bedoeling dat deze geïmplementeerd worden in nationaal recht. Er is onder andere een SARP voor de standaardisering van CO2 uitstoot van nieuwe vliegtuigen. Het (technisch) Committee on Aviation Environmental Protection (CAEP) is ingesteld door de raad en adviseert de raad bij het formuleren van beleid en bij het vaststellen van SARPs over onder andere vlieglawaai en emissies. Nederland is (met 23 andere lidstaten) lid van de CAEP. Het CAEP is een technisch adviesorgaan en neemt zelf geen beslissingen. Een formele CAEP-meeting stelt na afloop van de meeting een Report op. Eiseres heeft verzocht om openbaarmaking van het Report 2016, waarin beperking van CO2 emissies van de luchtvaart een belangrijk onderwerp was.
Verweerder heeft onbetwist gesteld dat hij als deelnemer van het ICAO onder restricties toegang heeft tot een gesloten ICAO-portal via een inlogcode. Op die manier heeft hij toegang tot het Report. De met het ICAO gesloten gebruikersovereenkomst verbiedt het downloaden en het vervolgens delen met derden van de informatie die zich in de beveiligde portal bevindt. De heer Lunter heeft ter zitting toegelicht dat hij de enige is die toegang heeft tot de beveiligde portal. Hij gebruikt die informatie rechtstreeks uit de portal in het kader van zijn werkzaamheden binnen het CAEP en voor briefing, overleggen en informatievoorziening aan de minister. Hij kan collega’s in de gelegenheid stellen in de portal te kijken, maar hij heeft hieraan toegevoegd dat het document niet (door niemand) is gedownload, geprint of op een usb-stick is opgeslagen. Als hij iets nodig heeft uit het Report raadpleegt hij het via de beveiligde portal.
8. Naar het oordeel van de rechtbank kan op basis van deze feiten en omstandigheden niet worden vastgesteld dat het Report bij verweerder berust, in de zin van de Wob. Het Report berust bij het ICAO. Het ICAO heeft de portal geïnstalleerd en gevuld met documenten. Het ICAO heeft daarover het beheer en de zeggenschap. Het ICAO is de organisatie die verantwoordelijk is voor de portal en voor wat daarop geplaatst wordt. Een ambtenaar van verweerder heeft via een beveiligde verbinding weliswaar digitaal toegang tot de portal en kan het Report raadplegen en inzien, maar dit brengt niet mee dat het daarmee feitelijk (digitaal) bij verweerder berust. Omdat er geen aanwijzingen zijn voor het tegendeel, neemt de rechtbank voor waar aan dat het Report ook niet in geprinte vorm of digitaal opgeslagen bij verweerder beschikbaar is. Evenmin is er feitelijke grondslag voor het oordeel dat verweerder de gegevens beheert of dat het ICAO beheert voor verweerder. Verweerder heeft toegang tot het Report, maar nergens is uit gebleken dat verweerder zelf het document onderhoudt, bewaart of anderszins in zijn beheer heeft. Ook de juridische zeggenschap ligt bij het ICAO.
9. Dat het Report milieu-informatie zou betreffen, maakt niet dat verweerder daarom wel tot openbaarmaking zou moeten overgaan. De in dit kader door eiseres genoemde Richtlijn 2003/4/EG en het Verdrag van Aarhus, die in de Wob en de Wet milieubeheer zijn geïmplementeerd en de aangehaalde rechtspraak van het Hof van Justitie (o.a. Stichting de Bijenstichting C442-14) brengen niet mee dat verweerder de desbetreffende informatie openbaar moet maken, als deze niet onder hem berust.
De bewoording “wordt beheerd” uit de Richtlijn wordt geacht te vallen onder de formulering “berusten bij” (TK 29877 nr. 3 p.13), maar van beheren van het document is in dit geval ook geen sprake. De voorbeelden die eiseres heeft genoemd betreffen zaken waarin een beroep op openbaarmaking van kennelijk wel bij het bestuursorgaan berustende fabricage- of bedrijfsgegevens in het geding waren, maar daarvan is in dit geval geen sprake. Verweerder is aan de bedoelde belangenafweging op goede gronden niet toegekomen.
10. Voor zover eiseres meent dat de informatie bij verweerder had behoren te berusten of dat verweerder deze anders zou moeten vergaren, is de rechtbank van oordeel dat een concrete rechtsregel daarvoor in casu niet valt aan te wijzen. De verwijzing naar artikel 5, eerste lid van het Verdrag van Aarhus in combinatie met het lidmaatschap van het CAEP en ICAO acht de rechtbank daartoe ontoereikend. In artikel 4, derde lid, aanhef en onder a, van het Verdrag van Aarhus is bepaald dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien de overheidsinstantie waaraan het verzoek is gericht de verzochte milieu-informatie niet bezit. Dit verdrag heeft anders dan eiseres stelt, derhalve niet tot gevolg dat een bestuursorgaan een vergaringsplicht heeft voor milieu-informatie die niet bij het orgaan berust (vgl. RVS:2012:BX1061, r.o. 2.6.4).
11. Nu verweerder op bovengenoemde grond het bezwaar terecht ongegrond heeft verklaard, behoeven de overige gronden geen bespreking. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, voorzitter, en mrs. R.J. Praamstra en J.L.W. Broeksteeg, leden, in aanwezigheid van mr. L.M. Janssens-Kleijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juni 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.