ECLI:NL:RBMNE:2018:2577

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 18/1982

uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 juni 2018 in de zaak tussen

Stichting Fauna4life, te Amstelveen (verzoekster 1) en Stichting Animal Rights, te Arnhem (verzoekster 2), samen verzoeksters

(gemachtigde: mr. M. van Duijn),

college van gedeputeerde staten van Utrecht, verweerder

(gemachtigde: mr. E.C.M. Schippers).

Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:

Stichting Faunabeheereenheid, te Utrecht (hierna: de Faunabeheereenheid)

(gemachtigden: N. van Grinsven en J. Karelse-Jansen)

N.V. Luchthaven Schiphol, te Amsterdam (hierna: Schiphol),

(gemachtigde: mr. mr. M.M. Kaajan).

Procesverloop

Bij besluit van 24 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder, onder het stellen van voorschriften, aan de Faunabeheereenheid een ontheffing en opdracht verleend op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) om grauwe ganzen, Canadese ganzen en verwilderde gedomesticeerde ganzen (hierna: soepganzen) te vangen en te doden met koolstofdioxide (CO2) in de periode van 1 mei tot 1 augustus in de jaren 2018 en 2019. De ontheffing heeft betrekking op de 20 kilometerzone rondom luchthaven Schiphol op het grondgebied van de Provincie Utrecht. Verweerder heeft geweigerd een ontheffing te verlenen voor het vangen en doden van brandganzen.

Verzoeksters hebben tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 juni 2018. Verzoekster 1 heeft zich laten vertegenwoordigen door [A] en haar gemachtigde. Verzoekster 2 heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [B] en zijn gemachtigde. De Faunabeheereenheid heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Schiphol heeft zich laten vertegenwoordigen door [C] en haar gemachtigde.

Ter zitting is deze zaak gevoegd behandeld met UTR 18/2115. Na afloop van de zitting zijn de zaken gesplitst.

Overwegingen

1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.

2.1

De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. De Faunabeheereenheid heeft op 4 april 2018 bij verweerder een aanvraag ingediend voor een ontheffing op grond van het bepaalde in de artikelen 3.3, eerste lid, en 3.4, tweede lid, van de Wnb in samenhang met artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb, voor het vangen en doden van grauwe ganzen, Canadese ganzen, brandganzen en soepganzen met behulp van het middel CO2. Voorts is verzocht opdracht te geven als bedoeld in artikel 3.18 van de Wnb. Vervolgens heeft verweerder de besluiten genomen zoals vermeld onder ‘Procesverloop’.

2. Het bestreden besluit berust op het standpunt dat de ontheffing moet worden verleend in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer. Andere maatregelen hebben tot op heden niet geleid tot een vermindering van de hoeveelheid ganzen rondom Schiphol. Verweerder heeft ter onderbouwing van het bestreden besluit verwezen naar het door het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland op 13 maart 2018 gedeeltelijk goedgekeurde Ganzenbeheerplan omgeving Schiphol 2018-2024 (GBP), het Faunabeheerplan van de Provincie Utrecht (FBP) 2014-2019 en het FBP 2017-2019: wildsoorten en landelijk vrijgestelde soorten.

3. Verzoeksters kunnen zich niet met het bestreden besluit verenigen en voeren aan dat verweerder zijn besluit niet had mogen baseren op het GBP. Het GBP geldt alleen voor het grondgebied van de Provincie Noord-Holland. Daarnaast bevatten de data in het GBP ten aanzien van de zogenaamde aanvaringsincidenten. Deze data bevatten fouten en zijn niet door onafhankelijke deskundigen gevalideerd. Voorts voeren verzoeksters aan dat het causale verband tussen de omvang van de ganzenpopulatie en het aantal incidenten speculatief is. Een overtuigende onderbouwing van deze gestelde relatie tussen de populatieomvang en de risico’s voor de vliegveiligheid ontbreekt. Ten slotte voeren verzoeksters aan dat het vangen en vergassen van grote aantallen ganzen geen bevredigende oplossing is, terwijl er andere wel bevredigende oplossingen mogelijk zijn.

Wettelijk kader

4.1

Artikel 1, van de Vogelrichtlijn bepaalt, voor zover hier van belang:

1. Deze richtlijn heeft betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de Lid-Staten waarop het Verdrag van toepassing is. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.

2. Deze richtlijn is van toepassing op vogels, hun eieren, hun nesten en hun leefgebieden.

Op grond van artikel 9, eerste lid, onder a, van de Vogelrichtlijn mogen de lidstaten, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, om onderstaande redenen afwijken van de artikelen 5 tot en met 8:

- in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid;
- in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;

- ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren,
- ter bescherming van flora en fauna.

Op grond van het tweede lid moet in de in lid 1 bedoelde afwijkende bepalingen worden vermeld:
- voor welke soorten mag worden afgeweken;
- welke middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden zijn toegestaan;
- onder welke voorwaarden met betrekking tot het risico en onder welke omstandigheden van tijd en van plaats deze afwijkende maatregelen mogen worden genomen;
- welke autoriteit bevoegd is te verklaren dat aan die voorwaarden is voldaan, en te beslissen welke middelen, installaties of methoden mogen worden aangewend, binnen welke grenzen en door welke personen;
- welke controles zullen worden uitgevoerd.

4.2

Op grond van artikel 3.1, eerste lid, van de Wnb is het verboden opzettelijk van nature in Nederland in het wild levende vogels van soorten als bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn te doden of te vangen.

4.3

Op grond van artikel 3.3, eerste lid, van de Wnb kunnen gedeputeerde staten ontheffing verlenen van verboden als bedoeld in artikel 3.1 of artikel 3.2, zesde lid, ten aanzien van vogels van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van hun nesten, rustplaatsen of eieren.

Op grond van het vierde lid, wordt een ontheffing of een vrijstelling uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:

a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;

b. zij is nodig:

1°. in het belang van de volksgezondheid of de openbare veiligheid;

2°. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;

3°. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren;

4°. ter bescherming van flora of fauna;

5°. voor onderzoek of onderwijs, het uitzetten of herinvoeren van soorten, of voor de daarmee samenhangende teelt, of

6°. om het vangen, het onder zich hebben of elke andere wijze van verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden toe te staan;

c. de maatregelen leiden niet tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort.

4.5

Op grond van artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb verlenen gedeputeerde staten, ten behoeve van de beperking van de omvang van een populatie van vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, ontheffing als bedoeld in artikel 3.3, eerste, vierde en vijfde lid, 3.4, tweede lid, 3.8, eerste en vijfde lid, 3.9, tweede lid, of 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, indien deze beperking nodig is:
a. ingeval van vogels:
1º. in het belang van de volksgezondheid of de openbare veiligheid;
2º. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;

3º. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren, of
4º. ter bescherming van flora en fauna.

Op grond van het tweede lid wordt een ontheffing als bedoeld in het eerste lid verleend aan een faunabeheereenheid, die handelt overeenkomstig het daartoe vastgestelde en goedgekeurde faunabeheerplan.

4.6

Op grond van artikel 3.18, eerste lid, van de Wnb kunnen gedeputeerde staten aan faunabeheereenheden of wildbeheereenheden, aan andere samenwerkingsverbanden van personen, of aan personen opdracht geven om, in afwijking van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 3.1, 3.4, eerste lid, 3.5, 3.9, eerste lid, en 3.10, eerste lid, de omvang van een bij de opdracht aangeduide populatie van vogels of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, te beperken als dat nodig is om de onderscheidenlijke redenen, genoemd in artikel 3.17, eerste lid, onderdelen a, b en c. De artikelen 3.3, vierde en vijfde lid, 3.8, vijfde lid, en 3.10, tweede lid, zijn van overeenkomstige toepassing op die opdracht.

Op grond van het vierde lid zijn het eerste tot en met derde lid van overeenkomstige toepassing op het beperken van de omvang van populaties van dieren die zijn aan te merken als exoten of van verwilderde dieren.

Niet-beschermde ganzensoort

5.1

Verweerder heeft ontheffing verleend voor het vangen en doden van soepganzen. Soepganzen zijn echter geen beschermde ganzensoort als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wnb gelezen in samenhang met artikel 1 van de Vogelrichtlijn.

5.2

Uit kamerstuk 34860, nr. 3, artikel XII, onderdeel G volgt dat artikel 3.18, vierde lid, van de Wnb niet zo gelezen dient te worden dat de artikelen 3.3, 3.8 en 3.10 van de Wnb van overeenkomstige toepassing zouden zijn op een opdracht ten aanzien van exoten of verwilderde dieren, zoals de hiervoor genoemde soepganzen.

5.3

Nu het toetsingskader van de Wnb voor ontheffingen en vrijstellingen niet van toepassing is op deze ganzensoort leidt het verlenen van ontheffing voor en opdracht tot het vangen en doden van deze soort niet tot overtreding van enige verbodsbepaling.

Beschermde ganzensoorten

6. Naar aanleiding van een incident dat plaatsvond op 6 juni 2010 met een Boeing 737 van Air Maroc, waarbij het vliegtuig tijdens de start in aanvaring kwam met overvliegende ganzen, heeft de Onderzoeksraad voor de Veiligheid (Onderzoeksraad) een onderzoek ingesteld. In november 2011 heeft de Onderzoeksraad zijn conclusies neergelegd in een rapport. De Onderzoeksraad concludeert onder meer dat het risico van een vogelaanvaring op Schiphol en in de directe omgeving is toegenomen in het bijzonder door de sterke toename van het aantal ganzen. Hierdoor is de veiligheid in het geding. Dit geldt in het bijzonder voor ganzen vanwege hun grote massa en omdat zij veelal in groepen vliegen. Internationaal en nationaal bestaat al lange tijd algemene consensus over een aanpak voor het beperken van het risico van volgelaanvaringen die bestaat uit vier

aandachtsgebieden: populatiereductie, beperking van foerageergebieden in de omgeving van de luchthaven, beperking van rust- en breidgebieden in de omgeving van de luchthaven en technische maatregelen gericht op radardetectie van vogels en vogelbewegingen.

7. De conclusies van de Onderzoeksraad zijn voor een aantal organisaties aanleiding geweest om een convenant te sluiten. Op 16 april 2012 is het convenant Reduceren risico vogelaanvaringen Schiphol 2016-2018 gesloten. Het convenant is ondertekend door meerdere organisaties waaronder ook diverse maatschappelijke organisaties. Het doel van het convenant is het continu terugbrengen van het risico van botsingen tussen vliegtuigen en vogels op en rond de nationale luchthaven Schiphol door het treffen van maatregelen. Hiertoe is een integrale aanpak afgesproken, bestaande uit vier verschillende sporen.

8. Het GBP (zie overweging 2) richt zich op het vierde spoor in het convenant. Realisatie van het GBP moet ertoe leiden dat in de 0-10 kilometerzone de dichtheid aan broedende en foeragerende ganzen sterk afneemt, waardoor het aantal risicovolle baankruisingen afneemt. Om dit te bereiken zijn beheermaatregelen nodig zowel dicht bij Schiphol (de 0-10 kilometerzone) als in de omgeving (10-20 kilometerzone). In de 0-10 kilometerzone dient ingezet te worden op beperking van de overleving van volwassen vogels. Daarnaast zal de stand van de ganzen in de 10-20 kilometerzone ook moeten worden beperkt om verplaatsing van deze ganzen naar openvallende broedplekken in de 0-10 kilometerzone te beperken. Vangacties in de 10-20 kilometerzone zijn ook nodig omdat hier een deel van de in de 0-10 kilometerzone broedende vogels komen ruien. Ganzen die in de rui zijn kunnen niet vliegen en zijn daardoor in de 10-20 kilometerzone ook makkelijker te vangen. De voor het GBP gemaakte analyse leidt tot de conclusie dat alleen een combinatie van maatregelen zoals vangen en doden, afschot en nestbehandeling zal kunnen leiden tot een structurele afname van het aantal ganzen in het gebied rondom Schiphol. De doelstellingen kunnen alleen gerealiseerd worden met een intensivering van de inzet van maatregelen.

9. De voorzieningenrechter volgt verzoeksters niet in hun betoog dat verweerder het bestreden besluit niet had mogen baseren op het GBP omdat het GBP alleen geldt voor het grondgebied van de Provincie Noord-Holland. Het is aan verweerder om te beslissen of hij het eens is met de berekeningen en de conclusies uit het GBP en deze wil overnemen. In het FBP 2014-2019 wordt verwezen naar het GBP en in het bestreden besluit zijn ook delen van het GBP opgenomen. Voor zover al sprake is van een gebrek, overweegt de voorzieningenrechter dat dat geen reden is om het verzoek om een voorlopige voorziening toe te wijzen omdat verweerder dit gebrek kan herstellen in de beslissing op bezwaar.

10. De voorzieningenrechter volgt verzoeksters niet in hun betoog dat verweerder het bestreden besluit niet had mogen baseren op het GBP omdat daarin wordt uitgegaan van foutieve data. In het GBP is onder meer een uitgebreide beschrijving opgenomen van de populatieontwikkeling van de betreffende soorten ganzen, beheermaatregelen en monitoring. Ter onderbouwing van het GBP is gebruik gemaakt van diverse (wetenschappelijke) onderzoeken en literatuur. Verweerder en de Faunabeheereenheid hebben nader toegelicht dat aan het GBP een grote hoeveelheid complexe data ten grondslag

ligt. Er wordt gewerkt met een streng validatieproces ten aanzien van de tellingen en ook de tellingen van andere organisaties laten eenzelfde beeld zien. Verzoeksters hebben deze data bovendien niet weerlegd met een verklaring of rapport van een eigen deskundige. Het enkel plaatsen van kanttekeningen bij de data is, gelet op de onderbouwing van het GBP, onvoldoende om te concluderen dat verweerder niet van deze cijfers uit heeft mogen gaan. In hetgeen door verzoeksters is aangevoerd, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van de conclusies van het GBP. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder het bestreden besluit op de in het GBP opgenomen data heeft mogen baseren.

11.1

Ten aanzien van de vraag of de beperking van het aantal ganzen rondom Schiphol nodig is in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Uit de gegevens van het GBP volgt dat in het gebied rondom Schiphol verschillende soorten ganzen verblijven. Een deel van de ganzen vertoont weinig of geen seizoenstrek en is het hele jaar op en rond de broedlocatie aanwezig. Daarnaast zijn er ganzen die rond Schiphol naar voedsel zoeken en ganzen die in de winter naar Nederland komen en waarvan een deel om de omgeving van Schiphol verblijft. Het aantal ganzen ligt ver boven de doelstelling zoals opgenomen in het GBP.

11.2

De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder zich, gelet op het voorgaande en de inhoud van het rapport van de Onderzoeksraad, op het standpunt heeft kunnen stellen dat de mogelijkheid van aanvaringen van ganzen met vliegtuigen bij Schiphol een veiligheidsrisico oplevert en dat beperking van het aantal ganzen in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer is. De in het rapport van de Onderzoeksraad genoemde consensus over een aanpak voor het risico van vogelaanvaringen is gezien het GBP kennelijk ook nog steeds actueel. Dat de kans op een aanvaring tussen een vogel en een vliegtuig klein is, maakt bovendien niet dat niet van een reëel veiligheidsrisico kan worden gesproken, nu de gevolgen van een dergelijke aanvaring zeer aanzienlijk kunnen zijn.

11.3

Voor zover de aanleiding van het onderzoek door de Onderzoeksraad een aanvaring was tussen een vliegtuig en een groep trekkende Canadese ganzen in plaats van in het gebied verblijvende ganzen zoals ter zitting namens verzoeksters is opgemerkt, overweegt de voorzieningenrechter dat dit niet afdoet aan voornoemde conclusies van het onderzoek.

12.1

Ten aanzien van de vraag of het vangen en doden van ganzen wel een effectieve oplossing is en of er niet andere meer bevredigende oplossingen zijn, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.

12.2

De in het convenant genoemde sporen waarin maatregelen worden getroffen om het risico van botsingen tussen vliegtuigen en vogels continu terug te brengen, zijn:

1. Techniek: gericht op de inzet van technische middelen om vogels waar te nemen en te verjagen.

2. Ruimtelijke ordening: gericht op het voorkomen dan wel beperken van (nieuwe) vogelaantrekkende bestemmingen, activiteiten en vormen van grondgebruik rondom luchthavens en het stimuleren dat bestaande bestemmingen en vormen van grondgebruik een minder grote vogelaantrekkende werking krijgen.

3. Foerageren: gericht op het beperken van het voedselaanbod voor volgens met bijzondere aandacht voor overzomerende ganzen.

4. Populatiebeheer: gericht op het beperken van het aantal ganzen rondom de luchthaven Schiphol.

12.3

In de sporen 1 tot en met 3 zijn tot op heden diverse maatregelen getroffen om het aantal ganzen rondom de luchthaven Schiphol te beperken. Zo is in het kader van spoor 3 recent een nieuwe overeenkomst gesloten voor het onderwerken van oogstresten om de aantrekkingskracht van het gebied voor ganzen te beperken. Daarnaast zal in de komende jaren verder ingezet worden op ontwikkeling en stimulering van voor ganzen minder aantrekkelijke gewassen. Ook in de sporen 1 en 2 zijn en/of worden diverse maatregelen getroffen.

12.4

De voorzieningenrechter is van oordeel dat genoegzaam blijkt dat, ondanks de maatregelen die zijn ingezet in de sporen 1 tot en met 3, de populatie ganzen binnen een straal van 20 kilometer rondom Schiphol niet (voldoende) afneemt om het risico op aanvaringen reëel te verminderen. De voorzieningenrechter volgt de conclusie uit het GBP dat intensivering van de maatregelen nodig is om de doelstellingen te kunnen realiseren. De realisatie van de reeds ingezette maatregelen in de sporen 1 tot en met 3 is een langdurig en kostbaar proces. Verweerder heeft zich gelet op het GBP in redelijkheid op het standpunt mogen stellen dat populatiereductie in de vorm van het vangen en doden van ganzen op dit moment een noodzakelijk en effectieve maatregel is en dat er nu geen sprake is van een andere bevredigende oplossing. Er is geen aanleiding aan te nemen dat de maatregel niet zal leiden tot een reductie van de omvang van de populatie in de nabijheid van Schiphol. Uit het GBP blijkt immers dat in de jaren waarin uitvoering is gegeven aan een ontheffing voor het vangen en doden van ganzen het aantal ganzen in de 0-10 kilometerzone, waar het risico op aanvaringen het grootst is, is afgenomen.

13.1

Verweerder heeft ontheffing verleend voor het vangen en doden van de grauwe gans. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat uit het GBP volgt dat in de 10-20 kilometerzone vangacties nodig zijn omdat is gebleken dat een deel van de in de 0-10 kilometerzone broedende grauwe ganzen daar komt ruien waarna ze veelal terugkeren naar het broedgebied. Gelet hierop heeft verweerder mogen aannemen dat het vangen en doden van grauwe ganzen die in de 10-20 kilometerzone rondom Schiphol hun ruiperiode doormaken ook een bijdrage kan leveren aan de vermindering van de ganzenpopulatie in de directe nabijheid van Schiphol.

13.2

Bij het verlenen van een ontheffing op grond van artikel 3.3 en 3.17 van de Wnb mag ten slotte geen sprake zijn van een verslechtering van de staat van instandhouding van de betreffende soort. Verweerder heeft gesteld dat geen verslechtering van de gunstige staat van instandhouding zal optreden. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding verweerder hierin niet te volgen. Verzoeksters hebben dit standpunt van verweerder ook niet betwist.

14.1

Ten aanzien van Canadese ganzen overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Uit het FBP 2017-2021: wilde soorten en landelijke vrijgestelde soorten blijkt dat voor de Canadese gans per 1 januari 2017 sprake is van een landelijke vrijstelling van de verboden als bedoeld in artikel 3.1, van de Wnb. In het kader van het Projectteam Ganzenbeheer Utrecht is afgesproken om te streven naar een zo laag mogelijke stand van de Canadese gans, met uitzondering van het stedelijk gebied. Het Utrechtse grondgebied in de 20 kilometerzone vanaf Schiphol is geen stedelijk gebied. Verweerder heeft hierin dat ook geen aanleiding hoeven zien om de verzochte ontheffing te weigeren.

14.2

Verweerder heeft bovendien gesteld dat ook ten aanzien Canadese ganzen geen verslechtering van de gunstige staat van instandhouding zal optreden. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding verweerder hierin niet te volgen. Verzoeksters hebben dit standpunt van verweerder ook niet betwist.

15. Op grond van het voorgaande komt de voorzieningenrechter tot de slotsom dat er geen aanleiding bestaat de ontheffing te schorsen. Het verzoek om voorlopige voorziening wordt afgewezen.

Beslissing

De voorzieningenrechter wijst af het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen.

Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. R. in ’t Veld, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 juni 2018.

griffier voorzieningenrechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.