Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 18/1029 en UTR 18/1034
uitspraak van de voorzieningenrechter van 6 april 2018 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
de besloten vennootschap [eiser 1] B.V. en [eiser 2] , te [woonplaats] , eisers,
(gemachtigde: mr. S. Zuethoff),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Soest, verweerder
(gemachtigde: mr. L. Soolsma).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Werkgroep
BASje, te Soesterberg, gemachtigde: mr. P.A. Kok.
BASje, te Soesterberg, gemachtigde: mr. P.A. Kok.
Procesverloop
Bij besluit van 22 augustus 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser [eiser 2] gelast om voor 15 december 2017 het strijdige gebruik van het pand [adres] te [woonplaats] (het perceel) te staken en gestaakt houden, zulks onder verbeurte van een dwangsom van € 100.000,- ineens.
Bij besluit van 25 oktober 2017 heeft verweerder de begunstigingstermijn waarbinnen de geconstateerde overtreding moet worden beëindigd opgeschort tot vier weken na de beslissing op het bezwaar.
Bij besluit van 20 februari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij hebben tevens de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Bij verweerschrift van 19 maart 2018 heeft verweerder meegedeeld dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot drie weken na de dag van de uitspraak in het door eisers gedane verzoek om een voorlopige voorziening.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 maart 2018. Eiser [eiser 2] is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. [eiser 1] B.V. heeft zich laten vertegenwoordigen door [A] , bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partij is verschenen bij zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
2. Uit de stukken leidt de voorzieningenrechter af dat eiser [eiser 2] in 2016 het perceel heeft gekocht en dat dit perceel door eiseres [eiser 1] B.V. wordt geëxploiteerd.
Door een toezichthouder van de gemeente Soest is medio 2017 geconstateerd dat in het pand op het perceel 14 studio’s, een gemeenschappelijke keuken, een gemeenschappelijke eetkamer en sanitaire voorzieningen zijn gerealiseerd en (deels) in gebruik zijn genomen.
3. Ten tijde van het bestreden besluit gold het bestemmingsplan “Landelijk Gebied”, waarbij aan het perceel de bestemming “Kantoor” met functieaanduiding ‘bedrijfswoning’ is toegekend. Ingevolge artikel 13.1 en 13.2.2 van de planregels bij dat bestemmingsplan zijn de betreffende gronden bestemd voor kantoren en mag ter plaatse van de functieaanduiding ‘bedrijfswoning’ maximaal één bedrijfswoning worden gebouwd.
4. Verweerder heeft het gebruik van het perceel strijdig geacht met de hiervoor vermelde bepalingen van het bestemmingsplan. In verband daarmee heeft verweerder eiser [eiser 2] bij brief van 10 augustus 2017 meegedeeld voornemens te zijn handhavend op te treden tegen het strijdige gebruik van het perceel. Eiser [eiser 2] is daarbij in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze kenbaar te maken, van welke gelegenheid hij gebruik heeft gemaakt.
5. Eiseres [eiser 1] B.V. heeft op 24 augustus 2017 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het verbouwen van het perceel ten behoeve van de wijziging van het gebruik van het perceel van kantoorbestemming naar kamerbewoning voor expats.
Bij besluit van 9 januari 2018 heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
6. Nadat eisers hun zienswijze tegen het voornemen van verweerder om handhavend op te treden kenbaar hebben gemaakt, is verweerder overgegaan tot de besluitvorming, zoals onder Procesverloop is weergegeven.
7. Tussen partijen is niet in geschil en ook voor de voorzieningenrechter staat vast dat op grond van het van toepassing zijnde bestemmingsplan “Landelijk Gebied” op het perceel de bestemming “Kantoor” rust.
Ingevolge artikel 13.1 van de planregels zijn de voor ”Kantoor” aangewezen gronden bestemd voor:
kantoren;
ter plaatse van de functieaanduiding ‘
specifieke vorm van bedrijf – bedrijfshal’: een bedrijfshal;
specifieke vorm van bedrijf – bedrijfshal’: een bedrijfshal;
met de daarbij behorende:
parkeervoorzieningen;
tuinen, erven, ontsluitingsverhardingen en bedrijfsterreinen;
overige voorzieningen, zoals groenvoorzieningen en speelvoorzieningen.
Ingevolge artikel 13.2.2, onder a, van de planregels mag ter plaatse van de functieaanduiding
‘bedrijfswoning’maximaal één bedrijfswoning worden gebouwd.
‘bedrijfswoning’maximaal één bedrijfswoning worden gebouwd.
8. Niet in geschil is dat het gebruik van het perceel als kamerbewoning voor expats in strijd is met de bepalingen van het geldende bestemmingsplan “Landelijk Gebied”. Evenmin is in geschil dat het hiervoor genoemde gebruik van het perceel heeft plaatsgevonden zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Immers, de daartoe aangevraagde omgevingsvergunning is bij besluit van 9 januari 2018 door verweerder geweigerd. Verweerder is weliswaar bereid mee te werken aan een wijziging van de bestemming ‘Kantoor’ in de bestemming ‘Wonen’, doch die bereidheid is er niet ten aanzien van de door eisers gerealiseerde woonvorm.
Nu sprake is van strijd met het geldende bestemmingsplan, moet dan ook worden geoordeeld dat verweerder bevoegd was om handhavend op te treden.
Concreet zicht op legalisatie
9. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) zal, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
10. De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder niet wenst af te wijken van het bestemmingsplan. Volgens vaste rechtspraak van de ABRS (zie onder meer de uitspraak van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5955) volstaat in beginsel het enkele feit dat verweerder niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Nu verweerder inmiddels bij besluit van 9 januari 2018 ook daadwerkelijk heeft besloten de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren, kan de voorzieningenrechter niet anders dan concluderen dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. De enkele omstandigheid dat eisers inmiddels een aangepast plan hebben ingediend, maakt dit niet anders. Reeds niet vanwege het feit dat de opgelegde last onder dwangsom ziet op de beëindiging van het gebruik van het perceel ten behoeve van kamergewijze bewoning.
Bijzondere omstandigheden
11. Eisers hebben betoogd dat het perceel sinds eind jaren ’90 van de vorige eeuw structureel is bewoond door circa 20 personen en dat verweerder daartegen nimmer is opgetreden. Die omstandigheid, wat daarvan overigens ook zij, biedt evenwel geen grond voor het oordeel dat verweerder in dit geval van handhavend optreden had moeten afzien. Het enkele feit dat verweerder (beweerdelijk) jarenlang niet heeft opgetreden is onvoldoende voor het oordeel dat verweerder het gerechtvaardigd vertrouwen bij eisers heeft gewekt dat niet handhavend zou worden opgetreden. Het is vaste rechtspraak van de ABRS dat het enkele tijdsverloop na een overtreding of stilzitten van de overheid bij een overtreding, geen reden is om van handhaving af te zien.
12. Eisers hebben verder betoogd dat door verweerder verwachtingen zijn gewekt dat tot legalisatie zou worden overgegaan. Eisers hebben daarbij met name gewezen op de gesprekken die met verweerder zijn gevoerd over de wijziging van het gebruik van het perceel. Naar de mening van eisers heeft verweerder in die gesprekken steeds aangegeven medewerking te willen verlenen aan de functiewijziging van het perceel.
13. De voorzieningenrechter is van oordeel dat geen sprake is van door verweerder gewekte verwachtingen op grond waarvan het van handhavend optreden had behoren af te zien. Aan de enkele omstandigheid dat partijen diverse malen hebben gesproken over de invulling van het gebruik van het perceel, kan geen gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend dat de overtreding ongemoeid zou worden gelaten. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is immers nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De voorzieningenrechter verwijst in dit verband naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 8 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF7228. Van dergelijke toezeggingen is de voorzieningenrechter niet gebleken. Verweerder heeft immers aangegeven bereid te zijn tot medewerking aan een wijziging naar ‘wonen’ maar niet in de vorm van kamerbewoning, zoals door eisers gerealiseerd.
14. Ook het betoog van eisers dat de last hen onevenredig zal schaden, niet alleen omdat de huidige bewoners het pand zullen moeten verlaten maar ook omdat in het perceel grondig is geïnvesteerd, kan de voorzieningenrechter niet tot het oordeel leiden dat verweerder van handhaving had moeten afzien, reeds niet nu de ontstane situatie door eisers zelf is veroorzaakt doordat zij zonder vereiste omgevingsvergunning het perceel op deze wijze in gebruik hebben genomen.
Hoogte dwangsom
14. Eisers hebben betoogd dat de hoogte van de dwangsom disproportioneel is. In dit verband hebben zij aangevoerd dat verweerder ongemotiveerd is afgeweken van het beleid zoals dat is neergelegd in het “Handhavingsbeleid fysieke leefomgeving 2016 – 2019”. In dat beleid worden richtlijnen gehanteerd bij het opleggen van een last onder dwangsom, waaruit volgt dat de hoogte van de dwangsom per kalendermaand bij illegale woonsituaties op maximaal € 2.000,- tot € 5.000,- per kalendermaand is gesteld, gedurende maximaal 10 maanden.
15. Op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb, dient de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Volgens vaste rechtspraak van de ABRS heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De voorzieningenrechter verwijst naar de uitspraak van 5 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:328).
16. De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder in haar Handhavingsbeleid bij het opleggen van een last onder dwangsom een richtlijn heeft ontwikkeld die wordt gehanteerd bij het vaststellen van het dwangsombedrag. De hoogte van het dwangsombedrag bij het thema ‘illegale woonsituaties’ is volgens deze richtlijn vastgesteld op € 2.000,- tot € 5.000,- per kalendermaand, gedurende maximaal 10 maanden.
17. Verweerder heeft betoogd dat de hoogte van de opgelegde dwangsom in redelijke verhouding moet staan tot de zwaarte van de overtreding en de beoogde effectieve werking van de last onder dwangsom. Gezien het economisch voordeel van eisers bij het voortzetten van het strijdige gebruik, heeft verweerder in dit geval besloten tot een dwangsom ineens van € 100.000,-. De hoogte van de dwangsom heeft verweerder daarbij gerelateerd aan de te verwachten huuropbrengsten.
18. De voorzieningenrechter overweegt dat verweerder bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom een grote mate van beoordelingsvrijheid heeft die door de rechter terughoudend moet worden getoetst.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder met het opleggen van een dwangsom ineens van € 100.000,- niet in strijd handelt met haar eigen richtlijn, zoals hiervoor omschreven. Immers, zoals uit deze richtlijn blijkt, blijft het vaststellen van het dwangsombedrag maatwerk, waarbij onder andere economisch voordeel een richtinggevende factor in een concreet geval kan zijn.
Uit een door eisers overgelegde huurovereenkomst blijkt dat de huurprijs van een appartement op het perceel € 720,- per maand bedraagt, hetgeen bij volledige verhuur van het pand zou neerkomen op een bedrag van ruim € 10.000,- per maand aan huurinkomsten.
Onder die omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding en het met de ongedaanmaking daarvan te dienen belang. Daarbij is van belang dat van de dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan, dat de opgelegde last wordt nagekomen en verbeurte van de dwangsom wordt voorkomen.
Al met al ziet de voorzieningenrechter geen reden om het bestreden besluit op dit punt onredelijk te achten.
Conclusie
19. Het beroep is ongegrond. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat evenmin aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond,
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.H.J.M. Veldman-Gielen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van W.B. Lakeman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 april 2018.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.