ECLI:NL:RBMNE:2017:896

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 16 / 4075

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2017 in de zaak tussen

[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. R. den Uyl),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eemnes, verweerder

(gemachtigde: mr. F.R.M. van Lent).

Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen:
[X] en [Y]( [derde-partij] ), te [plaatsnaam]

Procesverloop

Bij besluit van 4 november 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om handhavend op te treden tegen illegale bouwwerken van [derde-partij] , afgewezen.

Bij besluit van 30 augustus 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder in reactie op het bezwaar van eiseres besloten de illegale bouwwerken van [derde-partij] te gedogen, onder de voorwaarden dat wordt aangetoond dat de bouwwerken voldoen aan de brandveiligheidseisen en dat er uiterlijk op 1 augustus 2019 concreet zicht is op legalisatie.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 januari 2017. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. [derde-partij] is verschenen.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. [derde-partij] heeft op de percelen [nummer] en [nummer] aan de [straatnaam] in [vestigingsplaats] , sinds 1994 een paardenhouderij met rijschool, een stage-/ leerbedrijf, paardenmakelaardij en pensionstalling. [derde-partij] heeft nu ongeveer 236 m2 aan bebouwing. Eiseres is eigenaar van het perceel naast [derde-partij] , perceel [nummer] , dat zij verhuurt aan een derde. Op dit perceel staat ongeveer 18 m2 aan bebouwing. Ter plaatse van de percelen van [derde-partij] geldt de beheersverordening Landelijk Gebied Noordwest; op grond daarvan is maximaal één gebouw met een oppervlakte van maximaal 20 m2 toegestaan. De situatie is al zo sinds 1999. In 2013 heeft de gemeenteraad van Eemnes het bestemmingsplan Buitenrand 2012 vastgesteld, waarbij voor [derde-partij] bouwmogelijkheden tot 1000 m2 waren opgenomen. Het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht (gedeputeerde staten) heeft vervolgens een reactieve aanwijzing gegeven, met als gevolg dat het bestemmingsplan Buitenrand 2012 niet is gaan gelden voor [derde-partij] . Daaraan is ten grondslag gelegd dat de door de gemeenteraad beoogde uitbreidingsmogelijkheid in strijd is met het provinciaal beleid, waarbij is gezegd dat legalisatie van de huidige bebouwing met enige uitbreiding tot 20% wel tot de mogelijkheden behoort. Voor eiseres geldt het bestemmingsplan Buitenrand 2012 wel. De bebouwing op haar perceel is op grond daarvan toegestaan, met zeer beperkte uitbreidingsmogelijkheden. Het college heeft de Kernrandvisie [straatnaam] [plaatsnaam] (de kernrandvisie) voorbereid, die beleid bevat voor de hele [straatnaam] . Voor [derde-partij] is daarin het uitgangspunt opgenomen dat vervangende nieuwbouw wordt toegestaan met een maximale oppervlakte van 350 m2. De kernrandvisie wordt op korte termijn aan de gemeenteraad voorgelegd ter vaststelling.

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder vastgesteld dat de bebouwing van [derde-partij] grotendeels illegaal is, dat verweerder in beginsel moet handhaven, maar dat het nemen van handhavingsmaatregelen in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhaving moet worden afgezien. Verweerder verwacht dat de situatie op basis van de nog vast te stellen kernrandvisie de komende tijd zal worden gelegaliseerd, en heeft daarin aanleiding gezien een gedoogbesluit te nemen onder de onder ‘Procesverloop’ genoemde voorwaarden.

3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), voor zover hier van belang, is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat (a) geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk, en voor zover dat (c) geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een beheersverordening. Op grond van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo, is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning, in stand te laten.

4. De rechtbank stelt in de eerste plaats vast dat eiseres en verweerder het erover eens zijn dat voor de bebouwing van [derde-partij] die de toegestane 20 m2 overschrijdt, geen omgevingsvergunning is verleend terwijl die wel nodig is. Ook de rechtbank zal daar bij de beoordeling van deze zaak van uitgaan. Hoewel [derde-partij] op de zitting naar voren heeft gebracht dat niet al deze bebouwing illegaal is, is zij zelf niet opgekomen tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft ter zitting bovendien onbetwist aangevoerd dat voor deze bebouwing geen omgevingsvergunning is verleend aan [derde-partij] . Dit betekent dat sprake is van het in stand laten van zonder omgevingsvergunning gebouwde bebouwing, zodat [derde-partij] het in artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo genoemde verbod overtreedt. Verweerder is op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevoegd daartegen handhavend op te treden.

5. Bij overtreding van een wettelijk voorschrift is het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in de regel gehouden om van deze bevoegdheid gebruik te maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dat kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Bovendien kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. Eiseres en verweerder zijn het erover eens dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. De beheersverordening biedt geen mogelijkheid om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen te verlenen voor de bebouwing op de percelen van [derde-partij] die de toegestane 20 m2 overschrijdt. Om de situatie te legaliseren moet daarom ofwel een omgevingsvergunning worden verleend waarbij wordt afgeweken van de beheersverordening, ofwel een bestemmingsplan worden vastgesteld dat voorziet in het toestaan van de bebouwing. Het is vaste rechtspraak dat in deze gevallen pas sprake is van concreet zicht op legalisatie als een ontwerpbesluit van een omgevingsvergunning of bestemmingsplan ter inzage is gelegd. Dat is nu niet het geval. Waar het in deze zaak daarom om gaat is of handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat verweerder daarvan in dit geval moet afzien. Tegen deze achtergrond zal de rechtbank het beroep beoordelen.

6. Eiseres voert aan dat verweerder bij het bestreden besluit onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de belangen die zijn gediend bij handhaving. Hierbij wijst zij erop dat sprake is van een enorme overschrijding van de toegestane oppervlakte aan bebouwing. Het gebied aan de [straatnaam] is gebaat bij het behoud van de openheid en bij het voorkomen van verrommeling. Verweerder onderschrijft dit, maar vindt handhaving en de te verwachten gevolgen daarvan voor [derde-partij] in dit geval onevenredig, vooral omdat het de verwachting is dat de situatie zal worden gelegaliseerd in lijn met wat daarover in de kernrandvisie is opgenomen.

7. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft mogen afzien van handhaving, en in plaats daarvan een tijdelijk gedoogbesluit heeft mogen nemen. Verweerder heeft echter in redelijkheid niet mogen besluiten om de te gedogen situatie tot 1 augustus 2019 te laten voortduren.

7.1.

Ten aanzien van verweerders besluit om af te zien van handhaving en in plaats daarvan tijdelijk te gedogen overweegt de rechtbank als volgt. Eiseres heeft niet goed duidelijk gemaakt dat zij een eigen, persoonlijk belang heeft bij handhaving. Zij heeft haar perceel verhuurd en het is niet gebleken dat de huurder wordt belemmerd door [derde-partij] . Op de zitting heeft eiseres toegelicht dat zij in de toekomst het perceel zelf wil gaan gebruiken voor onder meer educatieve doeleinden, maar zij heeft niet goed onderbouwd dat dit niet mogelijk is door de bebouwing van [derde-partij] . Daar tegenover staat dat het moeten verwijderen van de bebouwing tot grote gevolgen zal leiden voor [derde-partij] . Bovendien is van belang dat [derde-partij] al sinds 1994 op deze percelen gevestigd is en dat de illegale situatie al vele jaren bestaat, terwijl ook eiseres al vele jaren eigenaar van haar perceel is. Zij heeft in al die jaren echter nooit om handhaving gevraagd. Eiseres wijst wel terecht op het algemene belang van handhaving en op de grote overschrijding van de toegestane bebouwing, maar verweerder heeft hier in redelijkheid mogen meewegen – hoewel er geen concreet zicht op legalisatie bestaat – dat er sprake is van een overgangssituatie. Verweerder wil de bebouwing van [derde-partij] namelijk legaliseren en een beperkte uitbreiding toestaan. Daartoe is beleid opgenomen in de nog vast te stellen kernrandvisie. Op de zitting is naar voren gekomen dat zowel de gemeenteraad als gedeputeerde staten hierover in beginsel positief zijn. Ook uit de reactieve aanwijzing die gedeputeerde staten in 2013 hebben gegeven blijkt dat het provinciale beleid zich niet verzet tegen het legaliseren van de bestaande bebouwing met beperkte uitbreidingsmogelijkheden. Bovendien heeft verweerder inmiddels geconstateerd dat de bebouwing voldoet aan de brandveiligheidseisen, zo is op de zitting gebleken. Hieruit volgt dat het te verwachten is dat in ieder geval de bestaande situatie van [derde-partij] op termijn zal worden gelegaliseerd: dat is de bestuurlijke wens van de betrokken overheden en lijkt op basis van geldende regelgeving op voorhand niet onmogelijk. Op basis van de belangen van [derde-partij] , de al langer bestaande wens van verweerder om de situatie te legaliseren en het ontbreken van concrete persoonlijke belangen van eiseres heeft verweerder aldus in redelijkheid mogen besluiten dat handhaving op dit moment onevenredig is in verhouding tot de algemene belangen die daarmee gediend zijn. In het verlengde daarvan heeft verweerder de illegale situatie in redelijkheid mogen gedogen. De beroepsgrond van eiseres slaagt in zoverre niet.

7.2

Ten aanzien van verweerders besluit om de te gedogen situatie tot 1 augustus 2019 te laten voortduren overweegt de rechtbank als volgt. Het uitgangspunt bij overgangssituaties is dat gedogen tijdelijk is en niet langer duurt dan noodzakelijk. Verweerder heeft aan het gedoogbesluit de voorwaarde verbonden dat er uiterlijk op 1 augustus 2019 concreet zicht op legalisatie moet zijn. Dat houdt in dit geval in dat er pas op die datum een legaliserend ontwerpbestemmingsplan ter inzage hoeft te liggen. Gelet op de besluitvormingstermijn in zo’n procedure is het niet ondenkbaar dat de gemeenteraad het bestemmingsplan pas eind 2019 vaststelt, zodat de illegale situatie pas op dat moment daadwerkelijk is gelegaliseerd. Gerekend vanaf de datum van het bestreden besluit heeft verweerder hier een termijn gehanteerd die zou kunnen oplopen tot meer dan drie jaar. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid slechts kan gedogen voor de duur die nodig is om de huidige bebouwingssituatie van [derde-partij] daadwerkelijk te legaliseren; te weten de wettelijke procedure om een bestemmingsplan vast te stellen van 26 weken. Het is de rechtbank niet gebleken dat de te gedogen periode in dit geval langer zou moeten duren. Dat verweerder voor [derde-partij] een ‘totaaloplossing’ voor ogen heeft, waarbij enerzijds de huidige illegale situatie wordt gelegaliseerd, en anderzijds iets wordt geregeld voor de uitbreidingswensen kan hieraan niet afdoen. Hoewel de uitbreidingsmogelijkheden van [derde-partij] steeds onderwerp van debat zijn, ook in het kader van de kernrandvisie, heeft verweerder in deze door eiseres geïnitieerde procedure moeten besluiten over (het verzoek tot) handhaving van de huidige illegale situatie. Bij het nemen van een besluit daarover is dan ook enkel aan de orde of deze situatie gelegaliseerd kan worden en wanneer, en niet of bebouwing in de toekomst al dan niet verder uitgebreid kan worden. Dit leidt tot het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft mogen besluiten dat afzien van handhaving, na een periode van 26 weken (nog steeds) onevenredig is in verhouding tot de belangen die gediend zijn met handhaving. Verweerder heeft de aldus bij het bestreden besluit betrokken belangen op dit punt niet goed gewogen. De beroepsgronden van eiseres, voor zover gericht tegen de aan het gedoogbesluit verbonden termijn, slagen.

8. Het beroep van eiseres is gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 3:4 van de Awb. In het voorgaande ziet de rechtbank echter aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, voor zover die zien op het afzien van handhaving in een periode tot 26 weken na de datum van verzending van deze uitspraak. Dat betekent dat het gedoogbesluit -ondanks de vernietiging- zijn werking in deze periode behoudt en dat verweerder in die periode mag afzien van handhavend optreden. Deze periode kan verweerder desgewenst gebruiken om de illegale bebouwingssituatie te legaliseren. Als dat niet gebeurt moet verweerder na afloop van deze termijn als de situatie niet wijzigt in beginsel gaan handhaven. Door de rechtsgevolgen op deze wijze in stand te laten wordt bereikt dat eiseres wordt geconfronteerd met een zo kort mogelijke gedoogtermijn, terwijl zij in een bestemmingsplanprocedure de mogelijkheid heeft haar bezwaren tegen de legalisatie van [derde-partij] aan te voeren.

9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;

- laat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand voor zover die zien op het afzien van handhaven in een periode tot 26 weken na de datum van verzending van deze uitspraak;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 990,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, rechter, in aanwezigheid van mr. N.K. de Bruin, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2017.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.