Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 17/210
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 oktober 2017 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2], te [woonplaats], eisers
(gemachtigde: mr. W.D. de Vos),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Ronde Venen, verweerder
(gemachtigde: mr. A. de Vink).
Procesverloop
Bij besluit van 22 juni 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan Napa Italia B.V. op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een winkelruimte tot restaurant op het perceel [perceel] te [vestigingsplaats] (het perceel).
Bij besluit van 29 november 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers gegrond verklaard, waarbij hij het primaire besluit onder aanvulling van de motivering heeft gehandhaafd.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een
verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 juni 2017. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij haar beoordeling uit van de volgende feiten.
Vergunninghoudster is eigenaar van het pand op het perceel. Eisers wonen direct naast dit pand op het perceel [perceel]. Op 14 april 2016 heeft vergunninghoudster een aanvraag ingediend voor het omzetten van een verblijfsruimte naar een restaurant in het pand op het perceel. Het restaurant zal geëxploiteerd worden als een pizzeria. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder de onder “Procesverloop” vermelde besluiten genomen.
2. Op 30 mei 2013 heeft de gemeenteraad van de gemeente De Ronde Venen de beheersverordening ‘Beschermd dorpsgezicht Abcoude en beschermd dorpsgezicht Baambrugge’ (de beheersverordening) vastgesteld. Op grond van deze beheersverordening rust op het perceel de bestemming ‘Winkelfunctie’.
3. Het gebruik van het pand als restaurant is in strijd met de op grond van de beheersverordening op het perceel rustende bestemming ‘Winkelfunctie’. Verweerder heeft daarom met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2°, van de Wabo de omgevingsvergunning verleend. Bij de toepassing van deze bevoegdheid heeft verweerder aansluiting gezocht bij het beleid van de gemeente Ronde Venen over de vestiging van horeca in Abcoude, vastgelegd in de Dorpsvisie Abcoude (Dorpsvisie) en de Nota Detailhandelsstructuur De Ronde Venen 2020 Kracht van Kernen (Nota).
4. Eisers stellen allereerst dat verweerder ten onrechte niet het voorschrift aan de verleende omgevingsvergunning heeft verbonden dat een restaurant is vergund zonder afhaal- en/of bezorgservice. Hierdoor is onvoldoende gewaarborgd dat geen sprake zal zijn van afhalen en/of bezorgen. Dit klemt te meer, nu een pizzeria bij uitstek een restaurant is waar doorgaans sprake is van afhalen en/of bezorgen en de vergunninghoudster elders een pizzeria exploiteert waar die mogelijkheid wel wordt aangeboden. Zolang een dergelijke voorwaarde niet in de omgevingsvergunning is opgenomen, moet er uit ruimtelijk oogpunt van worden uitgegaan dat deze functie wel is toegestaan met onder meer een relatief grotere verkeersaantrekkende werking als gevolg.
5. De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit heeft vermeld dat de verleende vergunning voor het verbouwen van de winkelruimte tot restaurant binnen de categorie I “lichte horeca”, subcategorie 1b “overige lichte horeca - restaurant (zonder bezorg- en/of afhaalservice)”, van de Staat van Horeca-activiteiten valt. Deze categorie omvat bedrijven die in beginsel alleen overdag en in de avond open zijn en daardoor slechts beperkte hinder voor omwonenden veroorzaken. Hieruit volgt volgens verweerder dat een afhaal- en/of bezorgservice niet is toegestaan. Gelet op de discussie op dit punt en om duidelijkheid voor partijen te verschaffen, heeft verweerder ter zitting toegezegd om alsnog als voorschrift in de omgevingsvergunning op te nemen dat een afhaal- en/of bezorgservice niet is toegestaan. Nu is gebleken dat verweerder dat op 29 juni 2017 heeft gedaan, hebben eisers naar het oordeel van de rechtbank geen belang meer bij een beoordeling van deze beroepsgrond. Bij de bespreking van de overige beroepsgronden zal de rechtbank ook uitgaan van een restaurant zonder afhaal- en/of bezorgservice.
6. Verder hebben eisers ter zitting gesteld dat verweerder in de omgevingsvergunning ook een voorschrift had moeten verbinden over de openingstijden van het restaurant, nu het hen eerst ter zitting duidelijk is geworden dat de omgevingsvergunning het gebruik van het pand voor daghoreca toestaat. Verweerder heeft hierover ter zitting toegelicht dat de openingstijden worden geregeld in de exploitatievergunning op grond van de Drank- en Horecawet en dat er geen aanknopingspunten bestaan om dat ook in de omgevingsvergunning op te nemen. Volgens eisers biedt een exploitatievergunning onvoldoende waarborg voor de bescherming van hun belangen omdat een exploitatievergunning niet een zaaksgebonden, maar een persoonsgebonden vergunning betreft. De rechtbank stelt voorop dat het bestemmingsplan geen voorwaarden stelt aan de openingstijden van een restaurant en dat een exploitatievergunning inderdaad persoonsgebonden is en niet zaaksgebonden. Voor een voorschrift aan de omgevingsvergunning is alleen aanleiding als verweerder, gelet op de belangen van bijvoorbeeld eisers, niet in redelijkheid tot vergunningverlening kon overgaan zonder dit voorschrift. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers niet onderbouwd waarom zij door de daghoreca onevenredig in hun belangen worden geschaad en een voorschrift dus nodig is. Op de beroepsgrond die ziet op het parkeren overdag gaat de rechtbank in overweging 13 in. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook geen aanleiding hoeven te zien om een voorschrift over de openingstijden aan de omgevingsvergunning te verbinden. De beroepsgrond slaagt niet.
7. Eisers voeren verder aan dat verweerder ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2°, van de Wabo. De rechtbank stelt voorop dat de in dit artikel neergelegde afwijkingsbevoegdheid van verweerder een discretionaire bevoegdheid betreft. Het al dan niet gebruiken van deze bevoegdheid wordt door de bestuursrechter terughoudend getoetst. Ter beoordeling ligt voor de vraag of verweerder voldoende heeft gemotiveerd dat het gebruik van het pand als restaurant niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Dit houdt in dat het gebruik van het pand als restaurant in planologisch opzicht aanvaardbaar moet zijn, wat zou moeten blijken uit een afweging van de met die ontwikkeling gemoeide belangen.
8. Eisers voeren aan dat de komst van het restaurant op het perceel in strijd is met het gemeentelijk beleid, dan wel dat er sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan moet worden afgeweken van dat beleid. Met verweerders verwijzing naar de Dorpsvisie (pagina 27) en de Nota (pagina’s 14 en 15) is onvoldoende onderbouwd waarom er afgeweken kan worden van de beheersverordening. De in de Dorpsvisie opgenomen zin dat dag- en avondhoreca is toegestaan in en om de pleinen en aan de randen van het kernwinkelgebied, is volgens eisers bedoeld om het verdwijnen van detailhandel in het centrum tegen te gaan. Het idee is dat door het toestaan van publiekstrekkers, waaronder horecagelegenheden, het afnemende winkelbestand weer aan zal trekken. Niet is onderbouwd waarom toevoeging van een extra restaurant op het [perceel], dat meer een woonfunctie heeft, een zodanig aantrekkende werking heeft dat het winkelbestand daardoor zal toenemen. Daarnaast zijn in de Dorpsvisie duidelijke voorwaarden gesteld aan het toestaan van horeca, zoals kleinschaligheid (pagina 20). Verweerders verwijzing naar de oppervlakte van het restaurant, is volgens eisers niet voldoende om kleinschaligheid aan te nemen.
9. Verweerder heeft gesteld dat in de Dorpsvisie wordt ingezet op het toestaan van dag- en avondhoreca in en om pleinen en aan de randen van het kernwinkelgebied en dat het perceel aan deze voorwaarde voldoet. Op pagina 27 van de Dorpsvisie staat vermeld dat het voor het centrum wenselijk is dat er een publiekstrekker komt maar ook dat Abcoude een recreatief dorpscentrum is, wat betekent dat naast de dagelijkse levensbehoeften het centrum voorziet in een maatschappelijk en recreatieve behoefte. Verder verwijst verweerder in het verweerschrift voor wat betreft de ambities van het beleid naar pagina 11 van de Nota, zoals het sterk houden van de centra die passen in de gewenste structuur en het bevorderen van een eenduidige inrichting van de openbare ruimte en het behouden van een dorpse sfeer. Volgens verweerder past het [perceel] als geschikte horecalocatie bij deze ambities. Daarbij komt dat horeca een gewenste en onmisbare functie vormt binnen een sterk centrumgebied, aldus verweerder.
10. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat het gebruik van het pand als restaurant ter plaatse bijdraagt aan de in het beleid neergelegde uitgangspunten. Anders dan eisers stellen, blijkt uit de Dorpsvisie en de Nota niet dat het toestaan van dag- en avondhoreca rond de pleinen en aan de randen van het winkelgebied (enkel) het doel heeft het afnemende winkelbestand te doen toenemen. Zoals verweerder terecht heeft opgemerkt, zet de Dorpsvisie (pagina 27) in op een centrum dat naast de dagelijkse levensbehoeften voorziet in een maatschappelijk en recreatieve behoefte. Ook in de Nota staat vermeld (pagina 14) dat de gemeente het recreatieve aanbod in het centrum van Abcoude wil versterken. Met het toestaan van het gebruik van het pand als restaurant wordt voldaan aan dit streven. Verder blijkt uit de Dorpsvisie (pagina 27) en de Nota (pagina 14 en 15) dat een van de uitgangspunten bij de ontwikkeling van het centrum van Abcoude het benoemen van een kernwinkelgebied is, waarbinnen hoofdzakelijk detailhandel, daghoreca en consumentgerichte dienstverlening zijn gevestigd. De rechtbank stelt vast en eisers hebben ook niet betwist dat het [perceel] tot het kernwinkelgebied behoort. Ook hieruit volgt dat horeca op het [perceel] in overeenstemming is met het gemeentelijk beleid. Dat, naar eisers stellen, het [perceel] thans meer een woonfunctie heeft, maakt het voorgaande niet anders. In dit verband wijst de rechtbank er nog op dat blijkens de Dorpsvisie (pagina 27) en de Nota (pagina 14) juist wordt ingezet op het behoud van het multifunctionele karakter van het winkelgebied. Wat betreft de vraag of sprake is van kleinschaligheid, zoals in de Dorpsvisie op pagina 20 als voorwaarde is genoemd voor het toestaan van horeca, heeft verweerder gesteld dat een definitie van kleinschaligheid ontbreekt en dat daarom aansluiting is gezocht bij de Staat van Horeca-activiteiten. Het restaurant heeft een vloeroppervlakte van 140 m² en typeert zich daarmee volgens verweerder als kleinschalige horeca die qua maat en schaal geen inbreuk maakt op de dorpse sfeer. Eisers hebben de juistheid van verweerders standpunt niet gemotiveerd bestreden. De rechtbank ziet dan ook geen reden voor het oordeel dat verweerders verwijzing naar de oppervlakte van het restaurant onvoldoende is om kleinschaligheid aan te nemen. In wat eisers hebben aangevoerd, ziet de rechtbank dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het gebruik van het pand als restaurant in strijd is met het gemeentelijk beleid dan wel dat verweerder op een onjuiste wijze toepassing heeft gegeven aan de beleidsregels. Verder is de rechtbank niet gebleken van bijzondere omstandigheden op basis waarvan verweerder op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) had moeten afwijken van zijn beleid. De beroepsgrond slaagt niet.
11. Eisers vrezen verder voor geur- en geluidsoverlast. Volgens eisers heeft verweerder geen deugdelijke onderbouwing gegeven dat op voorhand de normen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) ten aanzien van geur en geluid niet zullen worden overschreden.
12. De rechtbank stelt vast dat het restaurant geen vergunningplichtige inrichting is in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo en onder de reikwijdte van het Activiteitenbesluit valt. Vergunninghoudster zal dus aan de bij het Activiteitenbesluit opgenomen normen voor onder meer geur en geluid moeten voldoen, maar voor een rechtstreekse toetsing aan die normen is in deze procedure geen plaats. Slechts indien op voorhand aannemelijk is dat vergunninghoudster niet aan de in het Activiteitenbesluit opgenomen normen zou kunnen voldoen, kon er voor verweerder aanleiding bestaan om nadere voorschriften aan de vergunning te verbinden dan wel om geheel van vergunningverlening af te zien. Verweerder heeft aan zijn besluitvorming het adviesrapport van de Omgevingsdienst regio Utrecht van 17 november 2016 ten grondslag gelegd, waarin wordt geconcludeerd dat de nieuwe restaurantfunctie niet leidt tot onaanvaardbare hinder van geur en geluid. Tegenover dit adviesrapport is het aan eisers om tegenbewijs te leveren dat verweerder bij het bestreden besluit ervan had moeten uitgaan dat vergunninghoudster niet aan de normen zou kunnen voldoen door dit met concrete objectieve gegevens te onderbouwen of door een contra-expertise in te brengen. Eisers hebben dat niet gedaan. Ook overigens is de rechtbank niet gebleken dat als gevolg van de vestiging van het restaurant, los van de voorschriften die gelden op grond van het Activiteitenbesluit, sprake zal zijn van een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat voor eisers. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het pand is gelegen in het centrum van Abcoude in een gemend gebied, omgeven door gevestigde horecagelegenheden en detailhandel op grond waarvan ook een zekere mate van overlast moet worden geaccepteerd. De beroepsgrond slaagt niet.
13. Eisers stellen verder dat verweerder ten onrechte het parkeer- en verkeersonderzoek heeft beperkt tot de avonduren. In het onderzoek hadden ook de gevolgen van daghoreca onderzocht moeten worden, nu het hier gaat om een vergunning voor dag- en avondhoreca. Volgens eisers is er overdag sprake van een forse parkeer- en verkeersdruk in het centrum van Abcoude. Daarbij komt dat het onderzoek in de avonduren van drie tellingen minimaal is geweest, zodat het onderzoek niet representatief is.
14. Vast staat dat op eigen terrein van het perceel geen parkeergelegenheid aanwezig is. Op grond van de in artikel 2.5.30, vierde lid, aanhef en onder b, van de Bouwverordening gemeente De Ronde Venen 2012 (Bouwverordening) opgenomen ontheffingsmogelijkheid, heeft verweerder onderzocht of er in de buurt voldoende parkeerplaatsen beschikbaar zijn. Daarbij is verweerder uitgegaan van een extra parkeervraag van acht parkeerplaatsen. Verweerder heeft hiervoor aansluiting gezocht bij de CROW-normen. Uit het parkeeradvies van verweerder van 2 augustus 2016 is gebleken dat de extra parkeervraag in de avond in de openbare ruimte goed kan worden opgevangen, gezien de ruime mogelijkheden die er op korte afstand van het restaurant zijn. Dit is gebaseerd op een parkeertelling op het parkeerterrein aan het Dokter van Doornplein, gelegen op 150 meter afstand van het pand en met 97 parkeerplaatsen, op een donderdag- vrijdag en zaterdagavond omstreeks 19.00 uur. Ten aanzien van de dagperiode heeft verweerder in het verweerschrift verwezen naar de nadere parkeertelling die door het verkeersadviesbureau Goudappel Coffeng is verricht op meerdere momenten overdag en ’s avonds op een donderdag en zaterdag. Daaruit blijkt volgens verweerder dat op het Dokter van Doornplein zowel overdag als ’s avonds voldoende parkeerplekken vrij zijn om aan de parkeervraag van het restaurant te voldoen.
15. De rechtbank is van oordeel dat verweerder voldoende heeft onderzocht of er voor het gebruik als restaurant op het perceel op een redelijke afstand voldoende extra parkeerplaatsen beschikbaar zijn overdag en in de avond. Eisers hebben de juistheid van de het door verweerder vastgestelde aantal extra parkeerplaatsen van acht en de onderzochte parkeermogelijkheden niet gemotiveerd bestreden. De rechtbank heeft ook geen aanknopingspunten gevonden om te twijfelen aan verweerders conclusie dat er binnen een redelijke afstand van het perceel voldoende parkeermogelijkheden zijn. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid gebruik kunnen maken van de ontheffingsmogelijkheid op grond van artikel 2.5.30, vierde lid, van de Bouwverordening. De beroepsgrond slaagt niet.
16. Verder vrezen eisers voor hinder vanwege de bevoorrading van het restaurant. Zij betwisten het standpunt van verweerder dat voor het laden en lossen gebruik zal worden gemaakt van de daarvoor bedoelde plek in de Brugstraat, die op 80 meter van het perceel is gelegen. Het bevoorradende verkeer maakte immers ook al gebruik van de stoep ten behoeve van het bedrijf dat voorheen in het pand was gevestigd.
17. Ten aanzien van het laden en lossen heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de nieuwe functie van restaurant er niet voor zorgt dat het aantal bevoorradingen significant wijzigt. Op korte afstand in de Brugstraat is een laad- en losstrook, waarvan het bevoorradende verkeer van het restaurant gebruik kan maken. Volgens verweerder is de vrees voor hinder vanwege de bevoorrading dan ook ongegrond.
18. De rechtbank overweegt dat eisers niet aannemelijk hebben gemaakt dat voor het laden en lossen geen gebruik zal worden gemaakt van de daarvoor bedoelde plek in de Brugstraat, die op 80 meter van het perceel is gelegen. De enkele stelling dat voor de bevoorrading van de voorheen in het pand aanwezige winkel ook al gebruik werd gemaakt van de stoep, is daartoe onvoldoende. De beroepsgrond slaagt niet.
19. De conclusie van het voorgaande is dat verweerder voldoende heeft gemotiveerd waarom het gebruik van het pand als restaurant in planologisch opzicht aanvaardbaar is, waarbij voldoende is ingegaan op de relevante ruimtelijke aspecten en de belangen van eisers. In wat eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de activiteit in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid, bij afweging van alle betrokken belangen, gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
20. Eisers stellen tot slot dat verweerder ten onrechte geen proceskosten in bezwaar heeft toegekend. Het primaire besluit was op tal van punten zodanig ondeugdelijk dat in redelijkheid niet kon worden volstaan met een aanvulling van de motivering in plaats van een herroeping van het primaire besluit. Tevens bevat het bestreden besluit een op rechtsgevolg gerichte wijziging van het primaire besluit, nu anders dan bij het primaire besluit een ontheffing is verleend op grond van artikel 2.5.30, vierde lid, van de Bouwverordening.
21. De rechtbank overweegt dat, mede gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, moet worden geoordeeld dat van “herroepen” in de zin van dit artikellid slechts sprake is, indien het primaire besluit wordt gewijzigd wat betreft het daarbij beoogde of geweigerde rechtsgevolg. In het onderhavige geval heeft verweerder weliswaar bij het bestreden besluit het bezwaar gegrond verklaard en de motivering van het primaire besluit aangevuld, maar de bij het primaire besluit verleende omgevingsvergunning is als zodanig in stand gebleven. Er kan dus niet worden gesproken van herroepen in de zin van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. De omstandigheid dat verweerder, zoals eisers stellen, in het bestreden besluit voor het eerst artikel 2.5.30, vierde lid, van de Bouwverordening heeft genoemd als grondslag voor het afwijken van het uitgangspunt parkeren op eigen terrein, maakt dit niet anders nu daarmee het rechtsgevolg van het primaire besluit, de verleende omgevingsvergunning, nog steeds niet is gewijzigd. Hieruit volgt dat verweerder bij het bestreden besluit terecht heeft geweigerd de kosten van de bezwaarprocedure te vergoeden.
22. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond. Wel ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de door eisers in beroep gemaakte proceskosten, nu verweerder hangende het beroep alsnog aanleiding heeft gezien het voorschrift “restaurant zonder bezorg- en/of afhaalservice” aan de verleende omgevingsvergunning te verbinden en hierbij gedeeltelijk tegemoet is gekomen aan de gronden van eisers. Daarnaast heeft verweerder pas in beroep een onderzoek ingesteld naar de parkeerdruk overdag. De proceskosten worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 990,- als kosten van verleende rechtsbijstand (1 punt voor indiening van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1). Verweerder dient tevens het griffierecht aan eisers te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 990,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J.W. Verhaagh, voorzitter, en mr. M.E.A. Braeken en mr. A.R. Klijn, leden, in aanwezigheid van mr. A. Azmi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 oktober 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.