Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 15/1541
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 oktober 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.R. Vossen),
en
Achmea Zorgkantoor N.V, thans Zilveren Kruis Zorgkantoor N.V., verweerder
(gemachtigden: mr. C. Hartman en mr. I. Punt).
Procesverloop
Bij besluit van 3 oktober 2014 (het primaire besluit) heeft Agis Zorgverzekeringen N.V. het verzoek van eiseres om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) afgewezen.
Bij besluit van 6 februari 2015 (het bestreden besluit) heeft Achmea Zorgkantoor N.V. het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Op 14 september 2015 heeft een enkelvoudige kamer van deze rechtbank het beroep ter zitting behandeld. Eiseres is verschenen, vertegenwoordigd door [A] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, mr. C. Hartman.
De rechtbank heeft bij brief van 2 november 2015 schriftelijke vragen gesteld aan verweerder. Verweerder heeft een reactie ingediend. Eiseres heeft hierop gereageerd.
Bij brieven van 25 april 2016 heeft de rechtbank per abuis verzocht om toestemming om uitspraak te doen zonder verdere zitting.
Bij brieven van 5 oktober 2016 heeft de rechtbank aan partijen bericht dat het beroep is verwezen naar een meervoudige kamer van deze rechtbank.
Het onderzoek ter zitting bij de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 8 december 2016. Eiseres is verschenen, vertegenwoordigd door [A] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Bij tussenuitspraak van 10 april 2017 (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
Verweerder heeft in zijn reactie op de tussenuitspraak op 7 juni 2017 een nadere motivering gegeven en een aanvullend besluit genomen, waarbij hij nog documenten openbaar heeft gemaakt.
Eiseres heeft hierop een schriftelijke zienswijze gegeven.
De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
Overwegingen
1. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 24 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR5704) en 15 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX4694).
2. In haar tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort gezegd, geoordeeld dat verweerder de omvang van het Wob-verzoek te beperkt heeft opgevat. Eiseres heeft niet alleen gevraagd om correspondentie aan zorginstellingen over het opnieuw verantwoording afleggen over de besteding van persoonsgebonden budgetten (pgb’s), maar ook om (interne en externe) documenten over de Thomashuizen, het gebruik van zorgarrangementen en het hanteren van vaste bedragen in plaats van feitelijke kosten. De rechtbank heeft voorts niet aannemelijk geacht dat verweerder in het geheel niet beschikt over documenten met betrekking tot de Thomashuizen en het hanteren van zorgarrangementen. Daarom is sprake van een gebrek. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder (nader) onderzoek doen naar het bestaan van deze documenten, waarbij verweerder inzichtelijk moet maken op welke wijze dit onderzoek is verricht. Indien uit het onderzoek blijkt dat er stukken aanwezig zijn, dient verweerder deze stukken ofwel alsnog openbaar te maken, ofwel openbaarmaking hiervan gemotiveerd te weigeren. Voor zover van toepassing dient verweerder per document, dan wel per onderdeel van het document, te vermelden welke weigeringsgrond(en) hierop van toepassing is/zijn. Daar waar bij verweerder onduidelijkheid bestaat over het Wob-verzoek, dient verweerder zich te wenden tot eiseres met een verzoek om specificatie, aldus de rechtbank in de tussenuitspraak.
3. Verweerder heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak op 7 juni 2017 een schriftelijke reactie ingediend. Hierin heeft verweerder toegelicht op welke wijze nader onderzoek is gedaan. Verweerder heeft via een e-mailbericht aan medewerkers van verschillende afdelingen, waaronder de afdeling Zorgbeoordeling, de afdeling Kwaliteit (bezwaar), de afdeling Speciale Zaken en de afdeling PGB Services, navraag gedaan naar documenten over de Thomashuizen, het gebruik van zorgarrangementen en het hanteren van vaste bedragen. De reacties van de verschillende medewerkers heeft verweerder geanonimiseerd overgelegd. Verder heeft verweerder de databases van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en van het Zorginstituut geraadpleegd. Volgens verweerder blijkt uit dit onderzoek dat voor wooninitiatieven op verzoek een toeslag kan worden toegekend voor het gebruik van gemeenschappelijke ruimten. Verweerder legt uit op welke wijze wordt geregistreerd of en welke budgethouder in een wooninitiatief woont. Verweerder gaat ook in op de wijze van verantwoording door budgethouders in een wooninitiatief en de interne werkwijze daaromtrent. Er zijn volgens verweerder geen werkinstructies met betrekking tot de verantwoordingswijze voor kleinschalige wooninitiatieven, alleen met betrekking tot het toewijzen van de toeslag die voor die wooninitiatieven geldt. In het geval van een wooninitiatief mogen budgetten gebundeld worden, maar specificatie blijft verplicht. Voor andere zorgaanbieders die 24-uurszorg leveren geldt dat zij per zorgfunctie moeten specificeren hoeveel uur per week is geleverd en tegen welk uurtarief. Zoals reeds in de tussenuitspraak is vastgesteld, is er geen correspondentie met zorginstellingen over de besteding van de pgb’s, dus ook niet met de Thomashuizen over het hanteren van een zorgarrangement. Er worden bij de Thomashuizen gespecificeerde nota’s opgevraagd. Er is geen goedkeuring voor niet nader geconcretiseerde zorgverlening door Thomashuizen, aldus verweerder. Verweerder heeft de naar aanleiding van het onderzoek aangetroffen beleidsregels, werkinstructies en ondersteunende informatie met betrekking tot wooninitiatieven overgelegd.
4. Eiseres heeft in reactie hierop aangevoerd dat de door verweerder per e-mail gestelde vragen aan medewerkers geen betrekking hebben op het hanteren van zorgarrangementen en vaste bedragen. Er wordt volgens eiseres ook niet ingegaan op het feit dat de Staatssecretaris van VWS in de beantwoording van de Kamervragen heeft verklaard dat de Thomashuizen op een meer algemene wijze verantwoording afleggen en dat dit door zorgkantoren wordt gedoogd. Eiseres heeft al verschillende keren aangegeven dat de Thomashuizen met zorgarrangementen en/of vaste bedragen werken en dat dit bij verweerder bekend is, maar verweerder gaat hier niet op in. Eiseres heeft een afschrift van een overeenkomst van een Thomashuis met een individuele budgethouder overgelegd, waaruit blijkt dat met een vast maandbedrag wordt gewerkt. Dit is wat men een zorgarrangement kan noemen, aldus eiseres. Gelet hierop roept de reactie van verweerder vragen op. Verweerder stelt dat nota’s van een wooninitiatief moeten worden gespecificeerd. Het kan volgens eiseres niet anders dan dat medewerkers van verweerder talloze keren zorgovereenkomsten en facturen van Thomashuizen onder ogen hebben gekregen en dat zij hebben moeten concluderen dat sprake is van een zorgarrangement of een vast bedrag per maand, waarvan verweerder stelt dat dit niet is toegestaan. Toch blijkt nergens uit dat verweerder deze verantwoordingen heeft afgekeurd of dat om een nieuwe verantwoording is verzocht. Kennelijk werden deze verantwoordingen goedgekeurd. Daarmee worden budgethouders in de Thomashuizen anders behandeld dan andere budgethouders. Het ligt volgens eiseres op de weg van verweerder hierover duidelijkheid en documenten te verschaffen, maar dat heeft verweerder tot op heden niet gedaan. Het is volgens eiseres onbegrijpelijk dat verweerder stelt dat hierover geen stukken aanwezig zijn. Uit een van de reacties van een van de medewerkers blijkt wel dat er afwijkende regels gelden voor wooninitiatieven zoals de Thomashuizen. De medewerker verklaart immers dat wooninitiatieven budgetten van bewoners mogen bundelen en dat in de zorgovereenkomst een vast maandtarief wordt opgenomen, maar verdere informatie ontbreekt. Dit is volgens eiseres niet te rijmen met de stelling van verweerder dat er geen werkinstructies zijn met betrekking tot de verantwoordingswijze van kleine wooninitiatieven en dat de geleverde zorg moet worden gespecificeerd. Ook is gelet hierop niet duidelijk waarom verweerder lijsten van wooninitiatieven bijhoudt. Eiseres voert verder aan dat uit een van de reacties van een van de medewerkers blijkt dat er in het verleden werkbezoeken werden afgelegd aan een wooninitiatief in verband met de wijze van verantwoorden. Het had op de weg van verweerder gelegen dit nader uit te zoeken en hiervan stukken over te leggen. Volgens eiseres verklaren de verschillende medewerkers tegenstrijdig over het al dan niet hanteren van vaste bedragen en is het standpunt van verweerder niet te rijmen met de antwoorden van de Staatssecretaris van VWS op de Kamervragen. Zonder nadere toelichting kan de conclusie van verweerder dan ook niet worden gevolgd, meent eiseres.
5. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in de e-mail aan medewerkers van verschillende afdelingen wel degelijk heeft gevraagd naar de wijze van verantwoorden en het al dan niet hanteren van een zorgarrangement of vaste bedragen. Zo heeft verweerder, blijkens de overgelegde e-mail aan de verschillende medewerkers, gevraagd of er landelijke afspraken en/of beleidsstukken zijn met betrekking tot de wijze van verantwoording omtrent wooninitiatieven, in het bijzonder de Thomashuizen. Ook heeft verweerder onder meer gevraagd hoe het registreren van een zorgaanbieder als wooninitiatief in zijn werk gaat, of er werkinstructies of richtlijnen zijn met betrekking tot de wijze van verantwoording omtrent wooninitiatieven en of er e-mailwisselingen zijn tussen medewerkers waarin wooninitiatieven en/of Thomashuizen worden besproken en specifiek wordt gesproken over hoe om te gaan met de wijze van verantwoording in deze dossiers. Gelet op deze vraagstelling acht de rechtbank voldoende aannemelijk dat als er bij verweerder documenten aanwezig zouden zijn over het hanteren van een zorgarrangement of een vast bedrag per maand, deze hiermee boven water zouden moeten zijn gekomen.
6. De rechtbank stelt vast dat verweerder bij zijn aanvullende besluit van 7 juni 2017 de nog aangetroffen documenten integraal heeft verstrekt, zij het dat hierin de persoonsgegevens zijn weggelakt. Eiseres heeft hiertegen geen gronden gericht. Nu verweerder inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze naar de documenten is gezocht en de vraagstelling van verweerder, zoals hiervoor onder 5 is overwogen, als doeltreffend moet worden beschouwd, acht de rechtbank voldoende aannemelijk dat verweerder niet over meer documenten beschikt dan verweerder thans heeft verstrekt. Eiseres heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. De door eiseres overgelegde overeenkomst van een Thomashuis met een individuele budgethouder, waaruit volgens eiseres blijkt dat met een vast maandbedrag wordt gewerkt, kan in dezen niet als bewijs dienen, omdat op basis van dit stuk op zichzelf niet aannemelijk is gemaakt dat verweerder wél over stukken over het hanteren van zorgarrangementen of vaste bedragen beschikt. Bovendien betreft het een overeenkomst met een individuele budgethouder en is het eiseres, zoals zij in een eerder stadium heeft verklaard, niet te doen om gegevens van individuele budgethouders. Dat de reactie van verweerder volgens eiseres vragen oproept, maakt evenmin dat voldoende aannemelijk is dat verweerder over meer stukken beschikt. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat verweerder het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek heeft hersteld en dat er geen gronden zijn voor vernietiging van het aanvullende besluit.
7. De rechtbank constateert dat partijen in hun reacties uitvoerig ingaan op de wijze van verantwoording afleggen door zorginstellingen en op de situatie met betrekking tot wooninitiatieven. De rechtbank houdt zich verre van een inhoudelijk oordeel over de vraag of verweerder al dan niet een juiste werkwijze hanteert met betrekking tot de verantwoordingswijze door zorginstellingen als de Thomashuizen. Die vraag hoort niet thuis in deze procedure omdat in deze procedure uitsluitend de besluitvorming van verweerder op het Wob-verzoek van eiseres aan de orde is. Wat partijen inhoudelijk over de wijze van verantwoorden hebben aangevoerd, laat de rechtbank daarom buiten beschouwing.
8. Vanwege het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek is het beroep, voor zover dit zich richt tegen het besluit van 6 februari 2015, gegrond. De rechtbank vernietigt dit bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Nu verweerder in zijn reactie op de tussenuitspraak het gebrek heeft hersteld, laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit van 6 februari 2015 in stand. Verder verklaart de rechtbank het beroep, voor zover dit zich richt tegen het aanvullende besluit van 7 juni 2017, ongegrond.
9. Omdat de rechtbank het beroep tegen het besluit van 6 februari 2015 gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 331,- vergoedt.
10. De rechtbank veroordeelt verweerder voorts in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.997,80. Daarvan is € 1.980,- toe te rekenen aan de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (waarbij op grond van het Bpb 1 punt wordt toegekend voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen op de nadere zitting en 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na de tussenuitspraak, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1) en € 17,80 aan reis- en verblijfkosten van de vertegenwoordiger van eiseres.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep voor zover het zich richt tegen het besluit van 6 februari 2015 gegrond;
- vernietigt het besluit van 6 februari 2015;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 6 februari 2015 in stand blijven;
- verklaart het beroep voor zover het zich richt tegen het aanvullende besluit van 7 juni 2017 ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.997,80.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. Bouter-Rijksen, voorzitter, en mr. T. Pavićević en mr. M.L. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 oktober 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.