Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 15/6146
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 januari 2017 in de zaak tussen
[eiser] te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M.P.K. Ruperti),
en
de Minister van Defensie, verweerder
(gemachtigde: mr. P. de Jonge).
Procesverloop
Bij besluit van 13 oktober 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd een verklaring van geen bezwaar (VGB) op niveau A aan eiser af te geven en eisers VGB op niveau B ingetrokken.
Bij besluit van 12 oktober 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij de rechtbank Gelderland.
De rechtbank Gelderland heeft bij beslissing van 10 december 2015 het beroep van eiser
verwezen naar de rechtbank Midden-Nederland.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 september 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Eiser heeft in de periode van 21 mei 2012 tot en met 14 augustus 2012 op de Nederlandse ambassade in Moskou gewerkt in de functie van Assistent Defensie-attaché. Voor die functie was minstens een VGB op niveau B vereist. Eiser beschikte over een VGB op niveau B. In 2011 heeft eiser een veiligheidsmachtiging op niveau A aangevraagd.
Eiser heeft in Rusland een Russische vrouw leren kennen en daarmee contact onderhouden. Deze vrouw heeft op enig moment tegen eiser gezegd dat zij zwanger van hem was. Enkele dagen voordat eiser terug zou reizen naar Nederland heeft de vrouw tegen eiser gezegd dat de zwangerschap is geëindigd in een miskraam. Eiser heeft daarop met voorrang een visum voor haar geregeld, waarmee zij aan het einde van de plaatsing op de ambassade, op 14 augustus 2012, met eiser is meegereisd naar Nederland. Na ongeveer twee weken is zij teruggevlogen naar Rusland.
2. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden. Bij het toezenden van deze stukken heeft verweerder aangegeven dat gelet op artikel 15, onder b, van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 eiser geen recht heeft op inzage van deze stukken. Op 9 februari 2016 heeft verweerder zijn verzoek om beperkte kennisname gemotiveerd.
3. Bij beslissing van 3 maart 2016 heeft de rechtbank (in een andere samenstelling) bij beslissing ex artikel 8:29, derde lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geoordeeld dat er gewichtige redenen zijn om de beperkte kennisneming gerechtvaardigd te achten.
4. Eiser heeft niet gereageerd op de vraag van de rechtbank van 11 maart 2016 of hij toestemming verleent aan de rechtbank om mede op grond van de stukken waarvan de beperkte kennisneming gerechtvaardigd is bevonden uitspraak te doen. Ter zitting heeft eiser desgevraagd verklaard geen toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid van de Awb te verlenen. De rechtbank zal daarom voor de beoordeling van de zaak geen kennis nemen van de stukken waarvoor beperkte kennisneming is gerechtvaardigd.
5. Verweerder heeft aan de intrekking van de VGB op niveau B en de weigering van een VGB op niveau A ten grondslag gelegd dat er onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat eiser onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Verweerder heeft daartoe overwogen dat eiser onverantwoord en risicovol gedrag heeft getoond en zich kwetsbaar heeft gemaakt. Eiser had als Assistent Defensie-attaché een vertrouwensfunctie met een gedeeltelijke inlichtingentaak. Door het vervullen van die functie was eiser een interessant doelwit voor Russische inlichtingendiensten, waar hij door middel van een veiligheidsbriefing voor is gewaarschuwd. Door een relatie met een Russische vrouw aan te gaan en de wijze waarop het contact is geïnitieerd en is verlopen, te weten dat eiser gedurende de gehele periode niet bij haar thuis is geweest omdat zij in een militair complex woonde waar eiser geen toegang toe had en waarbij eiser de zwangerschap en miskraam niet heeft kunnen verifiëren, heeft eiser een aanmerkelijk risico gelopen op ongewenste beïnvloeding en is een risico ontstaan voor de nationale veiligheid. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat eiser voordat hij naar de ambassade ging een briefing heeft gehad, waarbij hij is gewaarschuwd voor (de handelwijze van) de Russische inlichtingendiensten en dat hij ook is gewaarschuwd naar aanleiding van zijn contacten met de Russische vrouw. Ter onderbouwing hiervan heeft verweerder gewezen op de stukken die hij de rechtbank heeft toegezonden, waarvan beperkte kennisneming gerechtvaardigd is geacht.
6. Eiser heeft aangevoerd dat hij altijd open en eerlijk is geweest over zijn omgang met de Russische vrouw en dat hij nooit is gewaarschuwd voor het aangaan van dergelijke contacten. Er was geen sprake van belangstelling voor hem, nu hij contact heeft gezocht met de vrouw en niet andersom. Eiser stelt dat hij geen briefing heeft gehad waarin hij op de hoogte is gebracht van de belangstelling en handelwijze van de Russische inlichtingendiensten. Pas achteraf is gemeld wat de kenmerkende handelwijze is van de inlichtingendiensten.
7. De Wet Veiligheidsonderzoeken (Wvo) bepaalt in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, dat onder vertrouwensfunctie wordt verstaan een functie die krachtens artikel 3, eerste lid, als zodanig is aangewezen.
Op grond van artikel 8 en artikel 10, eerste lid, van de Wvo is verweerder bevoegd tot weigering dan wel intrekking van een VGB indien hem blijkt dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de bezwaarde onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven.
8. In de ‘Leidraad persoonlijke gedragingen en omstandigheden’ wordt een toelichting gegeven over hoe persoonlijke gedragingen en omstandigheden in een veiligheidsonderzoek aan bod komen. In deze leidraad zijn diverse indicatoren opgenomen die er op kunnen wijzen dat iemand kwetsbaar is of een risico vormt voor de nationale veiligheid.
In deze Leidraad wordt een aantal criteria opgesomd waaraan wordt getoetst. Onder het criterium ‘veiligheidsbewust’ staat onder meer het volgende vermeld:
“Een vertrouwensfunctionaris moet zich bewust zijn van de specifieke context van zijn of haar (toekomstige) werkzaamheden in een vertrouwensfunctie. Veiligheidsbewust gedrag zorgt ervoor dat aan de functie verbonden risico’s zo veel mogelijk worden beperkt.
(…) Als een vertrouwensfunctionaris weinig of geen begrip heeft van de veiligheidsrisico’s in zijn of haar werkomgeving, dan zijn er mogelijk onvoldoende waarborgen aanwezig dat de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk worden vervuld.”
In de paragraaf Indicatoren staat onder ‘ongewenste beïnvloeding’ onder meer het volgende vermeld:
“Het risico van ongewenste beïnvloeding kan blijken uit de aard van de relatie met bepaalde personen, organisaties of buitenlandse overheden. Ongewenste beïnvloeding kan ertoe leiden dat de betrokkene belemmerd wordt in zijn of haar onafhankelijke belangenafweging. (…) Het in contact staan met een buitenlandse inlichtingendienst levert een grote kwetsbaarheid op. Het komt vaak voor dat betrokkene dit zelf niet door heeft. Vanwege het risico kan dit wel leiden tot weigering of intrekking van een VGB.”
9. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) zijn de gevolgen van een weigering de rechter toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, te verlenen om van stukken kennis te nemen, in beginsel voor degene die de toestemming heeft geweigerd (bijvoorbeeld de uitspraak van 3 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL6233). Door zijn weigering de rechter toestemming te geven om van de overgelegde stukken beperkt kennis te nemen, heeft eiser de rechter de mogelijkheid ontnomen de rechtmatigheid van het bestreden besluit te toetsen voor zover het gaat over de informatie die eiser heeft ontvangen over de handelwijze van de Russische inlichtingendiensten en de waarschuwingen over het contact dat hij had met de Russische vrouw. Dit komt voor eisers risico. De rechtbank zal het er daarom voor houden dat de door verweerder (deels ter zitting) verstrekte informatie over de aan eiser gegeven briefing en waarschuwingen juist is.
10. Gelet op de briefing die eiser heeft gekregen voordat hij te werk werd gesteld op de ambassade, het gesprek dat hij met de ambassadeur heeft gevoerd, de achtweekse HUMINT-cursus die hij heeft gevolgd voordat hij in Afghanistan is geweest en het feit dat eiser een vertrouwensfunctie vervulde waarvoor hij een VGB op niveau B nodig had, is de rechtbank van oordeel dat eiser zich bewust had moeten zijn van de veiligheidsrisico’s die hij liep. Nu uit zijn verklaring ter zitting is gebleken dat eiser zich op geen enkel moment heeft afgevraagd of hij veiligheidsrisico’s liep toen hij contact aanging en voortzette met een Russische vrouw van wie hij nauwelijks iets wist, blijkt dat eiser onvoldoende begrip had van de veiligheidsrisico’s in zijn werkomgeving. Weliswaar is eiser open geweest over zijn contacten met de vrouw tegenover zijn leidinggevenden, maar daaruit blijkt nog geen veiligheidsbewustzijn, nu uit eisers toelichting ter zitting is gebleken dat hij dit niet deed omdat hij onderkende dat hij met die contacten een mogelijk risico liep. Hoewel men binnen de rechtspositionele hiërarchische lijn mogelijk op de hoogte was van eisers contacten, is voorts niet gebleken dat eiser zijn contacten met de vrouw tijdig heeft gemeld bij de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD), waartoe hij in het kader van het lopende veiligheidsonderzoek in verband met de aanvraag voor een VGB op niveau A wel verplicht was. Uit de staat van inlichtingen welke in het kader van een aanvraag voor een VGB moet worden ingevuld, blijkt immers dat elke nieuwe relatie moet worden gemeld. Naar het oordeel van de rechtbank had eiser zijn relatie met de Russische vrouw, zeker toen zij hem vertelde zwanger te zijn, dan ook moeten melden aan de MIVD, zodat de MIVD onderzoek had kunnen doen naar de veiligheidsrisico’s.
Door te handelen als eiser heeft gedaan, heeft hij onverantwoord en risicovol gedrag getoond en dit heeft eiser kwetsbaar gemaakt. Hierdoor heeft eiser een aanmerkelijk risico gelopen op ongewenste beïnvloeding.
11. Gelet op al het voorgaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er onvoldoende waarborgen zijn dat eiser de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen.
12. Eiser heeft vervolgens aangevoerd dat hij heeft gehandeld op grond van de gewekte verwachting dat zijn omgang met de Russische vrouw geen belemmering vormde om een vertrouwensfunctie te vervullen. Ondanks dat er geen ondubbelzinnige toezeggingen zijn, zijn de verwachtingen gewekt omdat zijn meerderen en de MIVD kennis hadden van zijn contacten, mede gelet op het tijdsverloop.
13. Voor zover eiser meent dat er sprake is van opgewekt vertrouwen nu hij ondanks zijn contacten met de Russische vrouw, ook nadat deze bij de MIVD bekend zijn geworden, een veiligheidsfunctie heeft kunnen vervullen, volgt de rechtbank hem daarin niet. Er worden hoge eisen gesteld aan een beroep op het vertrouwensbeginsel. Zo volgt uit vaste rechtspraak van de AbRvS (bijvoorbeeld de uitspraak van 26 november 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG5360), dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel als maatstaf geldt dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Er is, zoals eiser ook erkent, geen sprake van een ondubbelzinnige toezegging dat deze contacten geen belemmering vormen voor het behouden van een VGB op niveau B of het verkrijgen van een veiligheidsmachtiging op niveau A, zodat reeds om deze reden het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Dat de besluitvorming lang heeft geduurd, is, zoals ook verweerder ter zitting heeft erkend, weliswaar niet erg zorgvuldig, maar een beroep op het zorgvuldigheidsbeginsel in het kader van de belangenafweging strekt niet zo ver dat dit het belang van nationale veiligheid aan de kant zet, zodat ook dit beroep niet slaagt.
14. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
15. Gelet op de uitspraak van de AbRvS van 10 februari 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BL3354) toetst de rechtbank in onderhavige zaak ambtshalve of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden. Bij sluiting van het onderzoek tijdens de zitting op 26 september 2016 viel voor eiser immers niet te voorzien dat de redelijke termijn zou worden overschreden.
16. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beantwoord aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene.
In procedures als deze mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep bij de rechtbank ten hoogste anderhalf jaar duren. Doorgaans zal geen sprake zijn van een overschrijding van de redelijke termijn, indien de fase van bezwaar en beroep gezamenlijk niet langer dan twee jaar heeft geduurd (uitspraak van de AbRvS van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188). In dit geval is er geen aanleiding van deze termijn af te wijken. In beginsel is een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn is overschreden.
17. De rechtbank stelt vast dat het bezwaarschrift van eiser per fax op 18 november 2014 aan verweerder is toegestuurd. Sinds de ontvangst van het bezwaarschrift zijn thans twee jaar en ruim twee maanden verstreken. Deze overschrijding van de redelijke termijn leidt tot een immateriële schadevergoeding van € 500,-. Van het totale tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door verweerder bijna elf maanden geduurd. De behandeling van het beroep door de rechtbank heeft vanaf de ontvangst van het beroep door de rechtbank Gelderland op 13 november 2015 één jaar en ruim twee maanden geduurd. Dat betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn geheel aan de bestuurlijke fase is toe te rekenen. Dit heeft tot gevolg dat de schadevergoeding geheel ten laste van verweerder komt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan eiser een vergoeding van schade tot een bedrag van € 500,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E. Falkmann, rechter, in aanwezigheid van mr. C. ten Klooster, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 januari 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.