Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 17/1210
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 oktober 2017 in de zaak tussen
Parachutisten Centrum Midden Nederland, te Hilversum, eiseres
(gemachtigde: mr.dr. R.M. Schnitker),
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigde: mr. C.J. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 26 juli 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres voor het instellen van een tijdelijk gebied met beperkingen (TGB) in Ankeveen om ten behoeve van een valschermsprong Visual Flight Rules (VFR)-vluchten te kunnen uitvoeren in luchtruim klasse A, afgewezen.
Bij besluit van 9 februari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 september 2017. Eiseres is vertegenwoordigd door haar bestuurslid, [bestuurslid] , en bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door [naam] .
Overwegingen
1. De rechtbank overweegt over de ontvankelijkheid van het beroep als volgt.
2. Het bestreden besluit is verzonden op 9 februari 2017, waarmee op 23 maart 2017 de termijn van artikel 6:7 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is verstreken. Op 22 maart 2017 heeft eiseres digitaal een pro forma beroepschrift ingediend dat door de rechtbank vanwege een storing in haar digitale systeem niet is ontvangen. Als bewijs daarvan heeft eiseres een meldcode [meldcode] van het Servicecentrum van de rechtbank overgelegd. Na telefonisch contact met de griffie van de rechtbank heeft eiseres het beroepschrift nogmaals op 23 maart 2017 per aangetekende post naar de rechtbank verstuurd, waar het op 24 maart 2017 is ontvangen. Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat het beroepschrift van eiseres op grond van artikel 6:9, tweede lid, van de Awb tijdig is ingediend.
3. Over het procesbelang heeft eiseres naar voren gebracht dat hoewel de aanvraag ziet op het uitvoeren van een valschermsprong op een datum (ver) in het verleden, zij een procesbelang heeft omdat zij financiële schade heeft geleden als gevolg van het mislopen van de opdracht tot het uitvoeren van een tweetal demonstratiesprongen. De schade bestaande uit het mislopen van de vergoeding voor de opdracht en uit het maken van extra kosten voor de uitvoering van de vluchten onder Instrumental Flight Rules (IFR) heeft eiseres berekend op
€ 1.750,-.
4. De rechtbank overweegt dat geleden schade tot het oordeel kan leiden dat sprake is van een procesbelang. Daarvoor is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat er daadwerkelijk schade is geleden als gevolg van het bestreden besluit. De rechtbank is van oordeel dat eiseres, met de door haar geclaimde schade voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij nog steeds belang heeft bij een uitspraak op het beroep. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres, naar zij op zitting heeft verklaard, ook in de toekomst demonstratiesprongen wil houden in valschermspringgebieden op andere, tijdelijke locaties en daarvoor hun VFR-vliegtuig ook moet kunnen vliegen in een luchtruimklasse waar thans alleen IFR-vluchten mogelijk zijn. Hiermee is niet uitgesloten dat het belang van een oordeel over de rechtmatigheid van een besluit voor eiseres kan zijn gelegen in de omstandigheid dat het inhoudelijk rechterlijk oordeel bij toekomstige besluiten kan worden betrokken. De rechtbank is daarom van oordeel dat eiseres een voldoende actueel procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep.
5. Eiseres is een vereniging waar parachutespringen als sport beoefend wordt. Ter promotie van het parachutespringen heeft eiseres op 8 mei 2016 door middel van een formulier ‘Aanvraag NOTAM’ bij de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) een verzoek ingediend om een TGB in te stellen bij Ankeveen met als doel VFR-vluchten mogelijk te maken voor een demonstratie valschermsprong in luchtruim met classificatie A.
6. Verweerder heeft dit verzoek van eiseres afgewezen. In het bestreden besluit heeft verweerder hieraan ten grondslag gelegd dat op grond van de Uitvoeringsverordening (EU) nr. 923/2012 van de Commissie van 26 september 2012 tot vaststelling van gemeenschappelijke luchtverkeersregels (hierna: de SERA-Verordening) in luchtruim klasse A uitsluitend IFR- vluchten zijn toegestaan en dat VFR-vluchten niet zijn toegestaan. Op grond van de SERA-Verordening kan verweerder geen TGB meer instellen en zijn bijzondere VFR-vluchten alleen mogelijk in plaatselijke luchtverkeersleidingsgebieden en niet in algemene luchtverkeersleidingsgebieden met classificatie A of B. Paradropping behoort niet tot de in artikel 4 van Pro de SERA-Verordening genoemde opsomming van ‘special operations’ waarvoor verweerder een generieke vrijstelling kan verlenen voor VFR-vluchten in luchtruim klasse A. Evenmin bestaat een flexibiliteitsregeling als bedoeld in artikel 14 van Pro de Verordening (EG) nr. 216/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008 tot vaststelling van gemeenschappelijk regels op het gebied van burgerluchtvaart (hierna: de Basisverordening) op grond waarvan verweerder een ontheffing kan verlenen van de in de SERA-Verordening neergelegde vereisten. Voorts is geen sprake van een door verweerder aangewezen gebied met beperkingen als bedoeld in artikel 4, eerste lid, en onder a, van de Regeling Valschermspringen 2010 (de Regeling) waarvoor de voorwaarde dat de vlucht wordt uitgevoerd als IFR-vlucht binnen luchtruim klasse A niet geldt. Verweerder stelt zich op het standpunt dat sinds de inwerkingtreding van het Besluit van 5 december 2014 tot vaststelling van nieuwe regels inzake het luchtverkeer ter uitvoering van de SERA-Verordening (Staatsblad 2014, nr. 492, hierna het Besluit Luchtverkeer 2014) hij op grond van artikel 9 van Pro het Besluit Luchtverkeer 2014 en artikel 5.11 van de Wet luchtvaart (Wl) geen TGB meer kan aanwijzen. De door eiseres overgelegde beschikkingen van 24 april 2015, 1 september 2015 en van 21 juni 2016 waarin nog wel toestemming is gegeven voor gecontroleerde VFR-vluchten in luchtruimklasse A, zijn volgens verweerder daarom onjuist.
7. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de diverse wetten en verordeningen verweerder wel instrumenten biedt om VFR-vluchten in luchtruimklasse A mogelijk te maken. Eiseres verwijst hiervoor naar de Acceptable Means of Compliance and Guidance Material to the rules of the air van 17 juli 2013 die door het Europees Agentschap voor de Veiligheid van de Luchtvaart (het Agentschap) als Richtsnoeren voor de SERA-Verordening zijn uitgevaardigd (hierna: de Richtsnoeren). Volgens bepaling GM1 SERA.6001 onder c, (1) van de Richtsnoeren kan een deel van het luchtruim wel degelijk aangepast worden indien er een behoefte is om operaties toe te staan die passen bij een lagere luchtruimklasse. Ook kan volgens bepaling GM1 SERA.3145 van de Richtsnoeren door de lidstaat toestemming worden verleend voor vluchten in een verboden gebied of een gebied met beperkingen. Eiseres verwijst naar de Criteria Catalogus Luchtruim van 1 juni 2016 waarin de optie wordt geboden om een temporary reserved area (TRA) of een temporary segregated area (TSA) in te stellen. Eiseres verwijst verder naar de Verordening (EG) nr. 2150/2005 van de Commissie van 23 december 2005 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels voor flexibel gebruik van het luchtruim (hierna: de FUA-Verordening) die verweerder de mogelijkheid biedt om een tijdelijk gebied met vastgestelde grenzen in te stellen waarin regels gelden die passen bij het tijdelijk gebruik. Eiseres ziet niet in waarom op grond van artikel 9 van Pro het Besluit Luchtverkeer 2014 verweerder op grond van de SERA-Verordening niet langer bevoegd is om met gebruikmaking van een ‘restricted area’ het luchtruim te sluiten en zo een tijdelijk gebied in te stellen. Volgens eiseres blijkt uit een e-mail van 4 juli 2016 van een medewerker van het Agentschap dat het nog wel mogelijk is om bij VFR-gebruik de classificatie A van het luchtruim tijdelijk te wijzigen. Verweerder had daarom, zoals ook is verzocht in het bezwaarschrift, bij het Agentschap navraag moeten doen naar de mogelijkheden voor tijdelijk VFR-vliegverkeer in luchtruimklasse A conform Europese regelgeving. Nu verweerder dat heeft nagelaten, is het besluit volgens eiseres onzorgvuldig genomen.
8. Verweerder heeft de aanvraag van eiseres in de eerste plaats getoetst aan de bepalingen van de SERA-Verordening. Een belangrijke doelstelling van de SERA-Verordening (overweging 6) is ‘Om veilig, efficiënt en vlot internationaal luchtverkeer te garanderen en om de oprichting van functionele luchtruimblokken te ondersteunen, moeten alle deelnemers aan het gemeenschappelijk Europees luchtruim een gemeenschappelijke reeks regels naleven. Een belangrijke stimulans voor veilige grensoverschrijdende activiteiten is de oprichting van een transparant regelgevingssysteem, waarbij rechtszekerheid en voorspelbaarheid wordt verschaft aan de deelnemers. Daarom moeten genormaliseerde luchtverkeersregels en bijbehorende operationele bepalingen inzake luchtvaartnavigatiediensten en -procedures worden opgesteld en, voor zover passend, worden aangevuld met begeleidend materiaal en/of aanvaardbare
wijzen van naleving.’
9. Op grond van artikel 3 van Pro de SERA-Verordening zien de lidstaten toe op de naleving van de gemeenschappelijke regels die zijn uiteengezet in de bijlage bij de SERA-Verordening, onverminderd de flexibiliteitsregeling in artikel 14 van Pro de Basisverordening en de vrijwaringsbepalingen in artikel 13 van Pro Verordening (EG) nr. 549/2004. In artikel 4 van Pro de SERA-Verordening zijn speciale activiteiten opgesomd waarvoor de bevoegde autoriteiten generieke vrijstellingen van de eisen van deze verordening kunnen verlenen.
10. Artikel SERA.6001, dat is opgenomen in de bijlage bij de SERA-Verordening, bepaalt, voor zover van belang:
“Afhankelijk van hun behoeften categoriseren de lidstaten het luchtruim in klassen die overeenstemmen met de volgende luchtruimclassificatie en met aanhangsel 4:
a. a) Klasse A. Uitsluitend IFR-vluchten zijn toegestaan. Aan alle vluchten worden luchtverkeersleidingsdiensten verleend en alle vluchten worden onderling gesepareerd. Voor alle vluchten is permanente mondelinge lucht-grondcommunicatie vereist. Voor alle vluchten is een luchtverkeersleidingsklaring vereist.”
11. De rechtbank stelt voorop dat uit bovengenoemde bepaling SERA.6001 van de SERA-Verordening volgt dat in luchtruimklasse A alleen IFR-vluchten zijn toegestaan. Eiseres heeft dat ook niet bestreden. Evenmin heeft eiseres betwist dat paradropping niet behoort tot de opsomming in artikel 4 van Pro de SERA-Verordening ‘special operations’ waarvoor verweerder een generieke vrijstelling van de luchtruimklasse kan verlenen.
12. Op grond van artikel 14, vierde lid, van de Basisverordening, de flexibiliseringsregeling, kunnen de lidstaten in geval van onvoorziene dringende operationele omstandigheden of operationele behoeften van beperkte duur, ontheffing verlenen van de in deze verordening en uitvoeringsvoorschriften daarvan voorgeschreven essentiële eisen, mits de veiligheid daardoor niet in het gedrang komt. Verweerder heeft het uitvoeren van een VFR-vlucht voor het maken van een parachutesprong in een klasse A gebied, niet als een zwaarwichtige reden hoeven aanmerken om toepassing te geven aan de flexibiliseringsregeling. Verweerder heeft terecht aangenomen dat in dit geval geen sprake is van ‘onvoorziene dringende operationele omstandigheden of operationele behoefte van beperkte duur’ als bedoeld in artikel 14, vierde lid, van de Basisverordening. Verweerder heeft daarbij in aanmerking mogen nemen dat een wijziging van luchtruimklassen op grond van de flexibiliseringsregeling volgens het Agentschap structureel moet gebeuren en alleen kan worden vastgesteld bij een algemeen verbindend voorschrift en niet in een individueel besluit kan worden vastgelegd. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat eiseres aan artikel 14, vierde lid, van de Basisverordening geen recht kan ontlenen op een tijdelijke ontheffing van het verbod van SERA.6001.
13. Verweerder heeft evenmin aanleiding hoeven zien voor toepassing van artikel 13 van Pro Verordening (EG) nr. 549/2004 op grond waarvan de lidstaat de maatregelen kan nemen die nodig zijn om essentiële belangen op het gebied van het veiligheidsbeleid of het defensiebeleid te beschermen. Bij het verzoek van eiseres om ontheffing zijn essentiële belangen op dit gebied niet aan de orde.
14. De rechtbank verwijst in dit verband naar de nota van toelichting op het Besluit Luchtverkeer 2014 (Staatsblad 2014, 492, bladzijde 14 ev). Hieruit blijkt weliswaar dat de SERA-Verordening op een aantal punten ruimte laat aan de nationale lidstaten om afwijkende of aanvullende bepalingen op te stellen, maar dat de mogelijkheden die verweerder heeft om op grond van algemene vrijstellingen of ontheffingen te verlenen onder de SERA-Verordening zeer beperkt zijn. Naast een generieke vrijstelling in de gevallen genoemd in artikel 4 van Pro de SERA-Verordening, zijn afwijkingen op de SERA-verordening enkel nog mogelijk als hiervoor formeel bij de Europese Commissie een ontheffing of uitzondering wordt aangevraagd op basis van de flexibiliteitsvoorzieningen van artikel 14 van Pro de basisverordening of indien een beroep kan worden gedaan op de vrijwaringsbepaling van artikel 13 van Pro Verordening (EG) nr. 549/2004. Met deze laatste mogelijkheden wordt zeer terughoudend omgegaan.
15. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in de bepaling GM1 SERA.6001, onder c, van de Richtsnoeren, geen reden heeft hoeven zien om in afwijking van de SERA-Verordening de luchtruimklasse te verlagen. In deze bepaling over de classificatie van luchtruim staat:
“Wherever there is a need to accommodate within a given airspace class operations compatible with a less restrictive class, the following may be used: (1) reclassification of the airspace concerned; (2) redesigning the volume of airspace concerned by defining airspace restrictions or reservations, or subvolumes of less restrictive classes of airspace (e.g. corridors).”
16. Verweerder stelt dat er sinds de inwerkintreding van het Besluit luchtverkeer 2014 tot implementatie van SERA.6001 slechts zeer beperkt ruimte bestaat om door het verlenen van een vrijstelling of ontheffing VFR-vluchten in luchtruimklasse A mogelijk te maken. De rechtbank acht dit standpunt van verweerder niet onjuist. Voor dit standpunt is ook steun te vinden in de nota van toelichting van het Besluit Luchtverkeer 2014 (Staatsblad 2014, 492), waarin op pagina 16 onder meer het volgende is vermeld:
“Ten eerste ontbreekt in de SERA-verordening de mogelijkheid om ter bescherming van het luchtverkeer of ter bescherming van bepaalde activiteiten een bijzonder luchtverkeersgebied (BVG) in te stellen. Tot op heden werd in Nederland het BVG gebruikt om het luchtruim tijdelijk te sluiten als bijvoorbeeld een bom onschadelijk moest worden gemaakt of om het luchtverkeer te beperken bij bijzondere gelegenheden zoals Koningsdag. Het BVG was een typisch Nederlands instrument dat niet werd gebruikt in de ons omringende landen. De SERA-verordening biedt wel de mogelijkheid om gebieden met beperkingen (restricted areas) in te stellen waarbinnen het verkeer overeenkomstig bepaalde voorwaarden wordt beperkt. EASA heeft nadrukkelijk aangegeven dat hiermee inhoudelijk hetzelfde kan worden bereikt als met de instelling van een BVG. Restricted areas zullen in de toekomst daar waar mogelijk ook worden gebruikt ter bescherming van het luchtverkeer of ter bescherming van bijzondere activiteiten. Om duidelijk te maken dat deze gebieden een ander karakter hebben dan de restricted areas die tot op heden in Nederland werden ingesteld zullen deze gebieden worden aangewezen als temporary restricted areas. Naast de restricted area biedt de SERA-verordening overigens ook de mogelijkheid om verboden gebieden (prohibited areas) en danger areas in te stellen.
Ten tweede gaat het om de eisen omtrent luchtruimklasse A. Op basis van paragraaf SERA.6001 is in deze luchtruimklasse enkel verkeer dat vliegt op basis van instrumentvliegvoorschriften (IFR) toegestaan. Tot op heden was het in Nederland op basis van een vrijstelling of ontheffing in een aantal gevallen mogelijk op basis van zichtvliegvoorschriften (VFR) in klasse A te opereren. Een deel van deze vrijstellingen en ontheffingen betreft diensten van algemeen belang, waarvoor ook onder de SERA-verordening een vrijstelling kan worden verleend. Voor het overige betreft het recreatieve luchtvaart en vormen van luchtwerk, waarvoor de SERA-verordening geen vrijstellings- of ontheffingsmogelijkheid kent. (…)
Ten slotte is de SERA-verordening van toepassing op al het algemene luchtverkeer, terwijl het Luchtverkeersreglement nadrukkelijk een aantal luchtvaartuigen uitzonderde van vrijwel alle luchtverkeersregels. Het ging hierbij om de kabelvlieger, kleine kabelballon, licht onbemand luchtvaartuig, modelluchtvaartuig, onbemande vrije ballon, valscherm en het valschermzweeftoestel. De minister had de bevoegdheid om voor deze bijzondere luchtvaartuigen regels te stellen. Deze luchtvaartuigen vallen volledig onder de SERA-verordening. De SERA-verordening stelt zelf regels voor valschermen en onbemande vrije ballonnen. Regelgeving voor onbemande luchtvaartuigen is in Europees verband in ontwikkeling. Daar waar het voor de andere luchtvaartuigen naar hun aard onmogelijk is om aan de bepalingen van de SERA-verordening te voldoen, zal Nederland een beroep op de flexibiliteitsbepaling van artikel 14 van Pro de basisverordening doen.”
17. Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de SERA-Verordening hem geen mogelijkheid biedt om in de vorm van een ontheffing of vergunning het verzoek van eiseres te kunnen honoreren. Verweerder heeft zich daarbij mogen beroepen op zijn verplichting als lidstaat omschreven in overweging 6 van de SERA-Verordening. Verweerder heeft toegelicht dat met de door de EU-wetgever verplicht voorgeschreven indeling in de luchtruimklassen wordt bereikt dat binnen de EU eenduidigheid bestaat hoe in de gecategoriseerde luchtruimgebieden de luchtverkeersleiding moet plaatsvinden en wat de rechten en plichten zijn van de deelnemers aan het luchtverkeer. Verweerder heeft er daarom voor gekozen dat wijzigingen van luchtruimklassen moeten worden vastgelegd bij algemeen verbindend voorschrift en niet bij (individuele) besluiten en dat van classificatie geen ontheffing kan worden verleend.
18. Verweerder heeft ook in de bepalingen van de FUA-Verordening geen grond hoeven zien voor toewijzing van het verzoek van eiseres. De FUA-Verordening richt zich blijkens de doelstellingen en het onderwerp vooral tot de organisaties die verantwoordelijk zijn voor de civiele en militaire luchtverkeersbeveiliging binnen de lidstaten, zoals het Agentschap Eurocontrol. De verordening bevat niet meer dan een omschrijving van de beginselen waarop een flexibel gebruik van het luchtruim berust. Artikel 3, aanhef en onder c, van de FUO-Verordening, waarop eiseres zich heeft beroepen, bepaalt dat het aanwijzen van een gereserveerd luchtruim voor exclusief of specifiek gebruik door bepaalde categorieën gebruikers van tijdelijk aard is en alleen plaatsvindt gedurende een beperkte periode op basis van werkelijk gebruik. Het betrokken luchtruim wordt weer vrijgegeven zodra de activiteit waarvoor het werd gereserveerd, wordt beëindigd. De rechtbank is daarom van oordeel dat eiseres op grond van deze bepaling bij verweerder geen tijdelijke ontheffing kan afdwingen voor luchtruimklasse A.
19. De rechtbank ziet in de e-mail van de medewerker van het Agentschap, waarin hij zegt dat het gezien de bepalingen van de FUA-Verordening mogelijk moet zijn om ook luchtruimklasse A te reserveren voor VFR-gebruik, geen reden voor een ander oordeel. Verweerder heeft op zitting toegelicht dat het standpunt dat in luchtruimklasse A alleen IFR vluchten mogelijk zijn, in lijn is met de door het Agentschap uitgevaardigde Richtsnoeren. De rechtbank acht dit gelet op wat hiervoor onder 17 is overwogen, niet onredelijk. Dat verweerder naar aanleiding van de e-mail hierover geen navraag heeft gedaan bij het Agentschap, maakt dan ook niet dat het besluit onzorgvuldig voorbereid is genomen.
20. Voor zover eiseres heeft betoogd dat verweerder op grond van nationale regelgeving de door de SERA-Verordening voorgeschreven luchtruimklasse (tijdelijk) kan wijzigen of beperken, overweegt de rechtbank als volgt.
21. Op grond van artikel 5.10, eerste lid, van de Wet luchtvaart kan verweerder bij ministeriële regeling het uitoefenen van het burgerluchtverkeer tijdelijk of blijvend beperken of verbieden boven Nederland of gedeelten daarvan (a) om redenen van openbare orde en veiligheid of (b) om andere dringende redenen, waarbij het uitoefenen van de luchtvaart en omstandigheden of gebeurtenissen op het aardoppervlak elkaar kunnen beïnvloeden.
22. Op grond van artikel 5, tweede lid, van het Besluit luchtverkeer 2014 stelt verweerder voor elk luchtverkeersdienstverleningsgebied de luchtruimclassificatie, als bedoeld in verordening (EU) nr. 923/2012, deel 6, vast. De luchtruimclassificatie is vastgelegd in artikel 18 van Pro de Regeling luchtverkeersdienstverlening en deze regeling bevat geen ontheffingsmogelijkheid.
23. Artikel SERA.3125 van de bijlage van de SERA-Verordening bepaalt, dat behalve in noodgevallen een valschermsprong alleen mag worden uitgevoerd overeenkomstig de relevante EU- of nationale regelgeving en in overeenstemming met de aanwijzingen van de betrokken luchtverkeersdienst. Deze bepaling is geïmplementeerd in artikel 12 van Pro het Besluit Luchtverkeer 2014. De SERA-Verordening laat de lidstaat daarbij vrij om dit voorschrift nader in te vullen. De nadere regels voor het valschermgebied zijn vastgelegd in Regeling Valschermspringen.
24. Op grond van artikel 3, onder a, van de Regeling valschermspringen is valschermspringen uitsluitend toegestaan binnen een vast valschermspringgebied onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 4, dan wel binnen een incidenteel valschermspringgebied onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 4.
25. In artikel 4, eerste lid, en onder a, van de Regeling valschermspringen zijn de voorwaarden opgenomen voor het gebruik van valschermspringgebieden door het luchtvaartuig waaruit gesprongen wordt. Eén van de voorwaarden is dat als de vlucht binnen luchtruim klasse A wordt uitgevoerd, het dan een IFR-vlucht moet betreffen, tenzij de vlucht wordt uitgevoerd in een door de Minister van Infrastructuur en Milieu aangewezen gebied met beperkingen als bedoeld in artikel 5.10, eerste lid, van de Wet luchtvaart, en als gecontroleerde VFR-vlucht binnen luchtruim klasse B, C, D of E. Verweerder heeft geen ministeriële regeling vastgesteld waarin een gebied met beperkingen voor valschermspringen wordt aangewezen, anders dan de vaste valschermspringgebieden opgenomen in de Regeling valschermspringen.
26. De rechtbank leidt hieruit af dat ook als voor incidentele valschermspringgebieden een gebied met beperkingen kan worden ingesteld, de aanvraag moet voldoen aan de onder de hierboven genoemde voorwaarden onder a of b, van het eerste lid van artikel 5.10 van de Wet luchtvaart. Recreatieve valschermsprongen vinden niet plaats om redenen van openbare orde of veiligheid of om andere dringende redenen waarbij het uitoefenen van de luchtvaart en omstandigheden of gebeurtenissen op het aardoppervlak elkaar kunnen beïnvloeden. Gelet hierop heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat de SERA-Verordening verweerder geen wettelijke mogelijkheid biedt om op grond van de Regeling valschermspringen een TGB aan te wijzen.
27. Eiseres heeft voorts verwezen naar artikel 9 van Pro het Besluit Luchtverkeer 2014. Op grond van deze bepaling kan verweerder ter bescherming van het luchtverkeer ten opzichte van bepaalde soorten luchtverkeer of van bijzondere luchtverkeersactiviteiten delen van het vluchtinformatiegebied Amsterdam aanwijzen waarbinnen het luchtverkeer tijdelijk wordt beperkt overeenkomstig door verweerder te stellen voorwaarden.
28. Blijkens de NvT op pagina 20 bevat artikel 9 Besluit Pro Luchtverkeer 2014 de uitwerking van artikel 5.11 van de Wet luchtvaart, maar sluit wat betreft de formulering aan bij de SERA-Verordening. Ter bescherming van het luchtverkeer kan de minister delen van het luchtruim aanwijzen waarbinnen het luchtverkeer tijdelijk wordt beperkt onder door hem te stellen voorwaarden. In navolging van de praktijk in onder meer het Verenigd Koninkrijk zullen gebieden met een zeer tijdelijk karakter die niet onder de voorwaarden van artikel 5.10 van de wet worden ingesteld, maar enkel op basis van artikel 9 worden Pro ingesteld, worden aangeduid als temporary restricted areas. Deze temporary restricted areas kunnen ook bij besluit worden ingesteld. Op deze wijze kan het instrument ingezet worden voor tijdelijke sluitingen met een spoedeisend karakter of met een beperkte maatschappelijke impact, zoals sluitingen voor het ruimen van bommen of het houden van luchtshows.
29. Hoewel uit deze toelichting valt af te leiden dat verweerder ook onder de SERA-Verordening bij besluit nog een ‘tempory restricted area’ kan instellen bijvoorbeeld voor het houden van luchtshows, betekent dit niet dat verweerder het verzoek daarom niet heeft mogen afwijzen. Verweerder heeft benadrukt dat deze aanwijzingsmogelijkheid hem niet de mogelijkheid biedt om een luchtruimklasse anders te gebruiken dan in de Europese regelgeving, buiten de gegeven uitzonderingen, uitdrukkelijk is aangegeven. De ruimte die verweerder heeft om op grond van artikel 9 van Pro het Besluit Luchtverkeer een uitzondering te maken op in de SERA-Verordening vastgestelde luchtruimklasse beperkt zich feitelijk tot de gevallen van ‘special operations’ die limitatief zijn opgesomd in artikel 4 van Pro de SERA-Verordening. De rechtbank acht dat standpunt niet onredelijk. Dat verweerder ook na invoering van het Besluit Luchtverkeer 2014 voor andere luchtvaartgebieden besluiten heeft genomen waarbij de luchtruimklasse wel tijdelijk is aangepast kan dat niet anders maken, omdat deze besluiten naar verweerder heeft verklaard onjuist zijn. Verweerder heeft op zitting toegelicht dat hij aanvankelijk in de veronderstelling was dat een tijdelijke beperking onder de SERA-Verordening wel mogelijk was, maar dat medio 2016 na intern overleg met betrokken partijen is gebleken dat dit standpunt onjuist is. De rechtbank is daarom van oordeel dat het rechtszekerheidsbeginsel noch het vertrouwensbeginsel niet zo ver strekt dat verweerder ook voor eiseres nog gehouden was om in strijd met de SERA-Verordening een tijdelijke beperking in te stellen.
30. De rechtbank concludeert dat verweerder zich in redelijkheid en voldoende gemotiveerd op het standpunt heeft kunnen stellen dat de Europese en nationale regelgeving hem geen mogelijkheid biedt om een ontheffing of een vergunning te verlenen om VFR-vluchten in luchtruimklasse A toe te staan om parachutesprongen te maken. De aanvraag van eiseres is daarom terecht afgewezen.
31. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, voorzitter, en mr. R.J. Praamstra en mr. M.L. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 oktober 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.