Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 15/5084
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 april 2017 in de zaak tussen
Nederlandse Omroep Stichting, te Hilversum, eiseres
(gemachtigde: mr. J.H.A. van der Grinten),
en
de minister van Buitenlandse Zaken, verweerder
(gemachtigden: mr. K. Bregman en mr. D. Klaasen).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: de
Universiteit van Amsterdam (UvA) h.o.d.n. Allard Pierson Museum, te Amsterdam, gemachtigde: mr. P.L. Loeb.
Universiteit van Amsterdam (UvA) h.o.d.n. Allard Pierson Museum, te Amsterdam, gemachtigde: mr. P.L. Loeb.
Procesverloop
Bij besluit van 31 maart 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om informatie over de Krimtentoonstelling in het Allard Pierson Museum (APM) op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk ingewilligd.
Bij besluit van 17 augustus 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en beslist dat een deel van de eerder geweigerde documenten alsnog openbaar wordt gemaakt.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 april 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, [A] en [B] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en mr. drs. J.M.O. Krol .
Bij tussenuitspraak van 19 augustus 2016 (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
Verweerder heeft in reactie op de tussenuitspraak op 29 september 2016 een aanvullend besluit genomen.
Eiseres heeft hierop een schriftelijke zienswijze (de zienswijze) gegeven.
Naar aanleiding van de zienswijze van eiseres heeft de rechtbank verweerder bij brief van 23 november 2016 aanvullende vragen gesteld. Verweerder heeft hierop gereageerd bij brief van 14 december 2016.
Bij brief van 11 januari 2017 heeft derde-partij hierop gereageerd.
De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 24 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR5704) en 15 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX4694).
In haar tussenuitspraak heeft de rechtbank – voor zover nog van belang – overwogen dat met betrekking tot de documenten 2, 50, 60, 90, 111, 112, 115, 122, 132, 135, 140, 148, 149, 152, 167, 177 en 207 de door verweerder aan de weigering tot openbaarmaking daarvan ten grondslag gelegde weigeringsgrond(en) de weigering tot openbaarmaking niet, althans niet zonder nadere motivering, kunnen dragen. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd waarom het gehele betreffende document geheim moet blijven. Naar het oordeel van de rechtbank bevatten deze documenten passages waarvan niet in te zien valt dat de genoemde weigeringsgrond(en) zich tegen openbaarmaking verzet(ten) en die mogelijkerwijs wel openbaar gemaakt kunnen worden.
De rechtbank stelt vast dat verweerder in zijn aanvullend besluit van 29 september 2016 alsnog de documenten 50, 60, 111, 112, 115, 122, 148, 149, 152 en 207, het in de tussenuitspraak genoemde deel van document 90 en document 132 met uitzondering van de bijlagen openbaar heeft gemaakt met uitzondering van de daarin genoemde persoonsgegevens. Evenals in de tussenuitspraak is geoordeeld, is de rechtbank ook nu van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid van de persoonsgegevens in deze documenten. Verweerder heeft dan ook in de hiervoor genoemde alsnog openbaar gemaakte (delen van) documenten op goede gronden de persoonsgegevens weggelakt.
Over de overige documenten overweegt de rechtbank het volgende.
4.1. Document 2: verweerder heeft de integrale weigering tot openbaarmaking van dit document gehandhaafd onder aanvulling van de motivering. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat dit document een advies aan de minister betreft ten behoeve van een gesprek met de Oekraïense minister van Buitenlandse Zaken. Het is opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevat persoonlijke beleidsopvattingen over het aan de orde stellen van bepaalde zaken. De minister kon hiervan ook afwijken. Het document geeft ook inzicht in de voorbereiding van het gesprek met de Oekraïense minister en het is mogelijk dat niet alle bespreekpunten in het gesprek ook daadwerkelijk aan de orde zijn gekomen. Openbaarmaking is nadelig voor een soepel verloop van internationale contacten en voor een efficiënte gegevensuitwisseling. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee voldoende gemotiveerd waarom de weigeringsgronden van artikelen 10, tweede lid, onder a en g en 11, eerste lid, van de Wob zich tegen openbaarmaking verzetten. Het feit dat het om mogelijke bespreekpunten en een concept-woordvoering gaat, opgesteld in de voorbereidende fase van een gesprek, maakt dat artikel 11, eerste lid, van de Wob zich tegen openbaarmaking verzet. Dat niet vaststond dat de inhoud ook daadwerkelijk op die manier besproken zou worden is, anders dan eiseres stelt in zijn zienswijze, wel een relevante toevoeging aan de motivering.
4.2. Document 132: verweerder heeft de e-mailberichten alsnog openbaar gemaakt en de bijlage bij dit bericht opnieuw integraal geweigerd. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat het een conceptovereenkomst betreft voor de verlenging van de Krimtentoonstelling en geen definitieve versie. De status van “concept” van het document is voor een willekeurige derde niet eenduidig af te leiden uit het document. Openbaarmaking van dit concept kan de belangen van het APM in de relatie met de Oekraïne en de uitlenende musea alsook de belangen in de lopende gerechtelijke procedure schaden. Genoemde partijen zouden mogelijk met een onjuiste uitleg of duiding van de inhoud kunnen worden geconfronteerd. Eiseres voert in de zienswijze aan dat onaannemelijk is dat de conceptovereenkomst er op geen enkele wijze blijk van geeft dat het geen definitieve versie betreft. Verweerder had dit eenvoudig kunnen oplossen door het document alsnog als concept aan te duiden. Verder stelt eiseres dat als sprake is van een concept ervan uitgegaan moet worden dat er ook een definitieve versie is gevolgd. Die heeft eiseres niet ontvangen van verweerder. Het bestreden besluit dient dus vernietigd te worden, omdat een onder het Wob-verzoek vallend document zonder opgaaf van redenen is geweigerd.
4.3. Naar aanleiding van een vraag hierover van de rechtbank heeft verweerder de rechtbank bericht dat geen definitieve versie van de conceptovereenkomst is aangetroffen en dat navraag bij het APM heeft uitgewezen dat het niet tot een definitieve overeenkomst is gekomen. De rechtbank ziet geen reden om aan deze toelichting van verweerder te twijfelen. Eiseres heeft niet gesteld en dus ook niet aannemelijk gemaakt dat het document toch bij verweerder berust. Dit betekent dat er van uit moet worden gegaan dat document 132 een conceptversie is van een overeenkomst die uiteindelijk niet tot een definitieve overeenkomst heeft geleid. De rechtbank stelt verder vast dat uit het document zelf inderdaad niet eenduidig valt af te leiden dat het een conceptversie betreft. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat de belangen genoemd in artikel 10, tweede lid, onder a en g, van de Wob zwaarder dienen te wegen dan het belang van openbaarmaking.
4.4. Documenten 135 en 140: verweerder heeft de integrale weigering van deze documenten gehandhaafd onder aanvulling van de motivering in het bestreden besluit. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder nu voldoende gemotiveerd dat de weigeringsgrond ‘onevenredige benadeling’ zich tegen openbaarmaking verzet. Dat verweerder niet nader heeft gemotiveerd waarom de weigeringsgrond ‘internationale betrekkingen’ zich ook tegen openbaarmaking van deze documenten verzet, is daarom niet meer relevant.
4.5. Document 167: in het aanvullende besluit van 29 september 2016 heeft verweerder, naar aanleiding van hetgeen de rechtbank in de tussenuitspraak heeft overwogen, opgemerkt dat op de inventarislijst ten onrechte is vermeld dat de overige ‘exhibit lists’ (documenten 97, 99, 101, 103 en 105) gedeeltelijk openbaar zijn gemaakt. Dit is niet het geval en in het aanvullende besluit heeft verweerder alsnog besloten deze documenten niet openbaar te maken, na het inwinnen van de zienswijze van derde-partij hierop. Verweerder heeft aan de weigering tot openbaarmaking ten grondslag gelegd dat de duiding van in- en uitgeleende objecten en hun waarde gegevens zijn die in het kader van de garantieverklaringen vertrouwelijk door bruikleengevers aan het APM zijn verstrekt. In de Ethische Code voor Musea (Ethische Code) is dit ook neergelegd. Openbaarmaking van de lijsten zou, gelet op de Ethische Code, de reputatie van het APM als zorgvuldige inlenende partij kunnen schaden. Met het oog op de tentoonstelling is de catalogus met informatie over de Krimtentoonstelling samengesteld. Meer gegevens over de objecten dan daarin staan vermeld, mogen niet openbaar worden.
4.6. Omdat verweerder heeft verwezen naar de catalogus van de tentoonstelling heeft de rechtbank verweerder verzocht duidelijk te maken in hoeverre er overlap bestaat tussen de gegevens in de catalogus en de gegevens in de exhibit lists en indien deze overlap er is, te motiveren waarom de gegevens in de exhibit lists die ook in de (openbare) catalogus staan vermeld, niet openbaar gemaakt kunnen worden. Verweerder heeft daarop gemotiveerd het verschil tussen de catalogus en de exhibit lists uiteengezet. Derde-partij heeft dit aangevuld bij brief van 11 januari 2017.
4.7. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende gemotiveerd uiteengezet dat er een groot verschil bestaat tussen de catalogus en de exhibit lists. De catalogus is een informatieve publicatie in boekvorm die achtergrondinformatie geeft over de tentoonstelling en de geschiedenis van de Krim, voorzien van beeldmateriaal. In de catalogus zijn enkele foto’s opgenomen van objecten die tentoongesteld zijn, maar in overwegende mate foto’s van objecten die geen onderdeel hebben uitgemaakt van de tentoonstelling. Bij de foto’s wordt geen detailinformatie gegeven, zoals objectnummers, bruikleennummers, bruikleengevers, gewichten, waarden, conditie e.d. waardoor de relatie met de exhibit lists, waarin al deze informatie wel staat, geheel ontbreekt. Gelet hierop is naar het oordeel van de rechtbank voldoende inzichtelijk gemaakt waarom er nauwelijks tot geen overlap bestaat tussen de catalogus en de exhibit lists, zodat daarin geen reden kan worden gevonden tot openbaarmaking van gegevens op de exhibit lists. Ook heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat openbaarmaking van de exhibit lists tot onevenredige benadeling van derde-partij zou leiden. Dat de Ethische Code geen harde norm bevat of een bijzondere op de Wob voorgaande regeling betreft die aan openbaarmaking in de weg staat, doet daar niet aan af. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat deze weigeringsgrond zich verzet tegen openbaarmaking.
4.8. Document 177: dit document betreft een exportvergunning. Verweerder heeft een Engelse vertaling van dit document openbaar gemaakt, behalve de daarin opgenomen namen, het verzekerde bedrag en het aantal objecten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, onder verwijzing naar wat eerder in het bestreden besluit is gesteld met betrekking tot de namen, bedragen en het aantal objecten, voldoende gemotiveerd waarom deze gegevens niet openbaar gemaakt mogen worden.
4.1. Document 2: verweerder heeft de integrale weigering tot openbaarmaking van dit document gehandhaafd onder aanvulling van de motivering. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat dit document een advies aan de minister betreft ten behoeve van een gesprek met de Oekraïense minister van Buitenlandse Zaken. Het is opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevat persoonlijke beleidsopvattingen over het aan de orde stellen van bepaalde zaken. De minister kon hiervan ook afwijken. Het document geeft ook inzicht in de voorbereiding van het gesprek met de Oekraïense minister en het is mogelijk dat niet alle bespreekpunten in het gesprek ook daadwerkelijk aan de orde zijn gekomen. Openbaarmaking is nadelig voor een soepel verloop van internationale contacten en voor een efficiënte gegevensuitwisseling. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee voldoende gemotiveerd waarom de weigeringsgronden van artikelen 10, tweede lid, onder a en g en 11, eerste lid, van de Wob zich tegen openbaarmaking verzetten. Het feit dat het om mogelijke bespreekpunten en een concept-woordvoering gaat, opgesteld in de voorbereidende fase van een gesprek, maakt dat artikel 11, eerste lid, van de Wob zich tegen openbaarmaking verzet. Dat niet vaststond dat de inhoud ook daadwerkelijk op die manier besproken zou worden is, anders dan eiseres stelt in zijn zienswijze, wel een relevante toevoeging aan de motivering.
4.2. Document 132: verweerder heeft de e-mailberichten alsnog openbaar gemaakt en de bijlage bij dit bericht opnieuw integraal geweigerd. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat het een conceptovereenkomst betreft voor de verlenging van de Krimtentoonstelling en geen definitieve versie. De status van “concept” van het document is voor een willekeurige derde niet eenduidig af te leiden uit het document. Openbaarmaking van dit concept kan de belangen van het APM in de relatie met de Oekraïne en de uitlenende musea alsook de belangen in de lopende gerechtelijke procedure schaden. Genoemde partijen zouden mogelijk met een onjuiste uitleg of duiding van de inhoud kunnen worden geconfronteerd. Eiseres voert in de zienswijze aan dat onaannemelijk is dat de conceptovereenkomst er op geen enkele wijze blijk van geeft dat het geen definitieve versie betreft. Verweerder had dit eenvoudig kunnen oplossen door het document alsnog als concept aan te duiden. Verder stelt eiseres dat als sprake is van een concept ervan uitgegaan moet worden dat er ook een definitieve versie is gevolgd. Die heeft eiseres niet ontvangen van verweerder. Het bestreden besluit dient dus vernietigd te worden, omdat een onder het Wob-verzoek vallend document zonder opgaaf van redenen is geweigerd.
4.3. Naar aanleiding van een vraag hierover van de rechtbank heeft verweerder de rechtbank bericht dat geen definitieve versie van de conceptovereenkomst is aangetroffen en dat navraag bij het APM heeft uitgewezen dat het niet tot een definitieve overeenkomst is gekomen. De rechtbank ziet geen reden om aan deze toelichting van verweerder te twijfelen. Eiseres heeft niet gesteld en dus ook niet aannemelijk gemaakt dat het document toch bij verweerder berust. Dit betekent dat er van uit moet worden gegaan dat document 132 een conceptversie is van een overeenkomst die uiteindelijk niet tot een definitieve overeenkomst heeft geleid. De rechtbank stelt verder vast dat uit het document zelf inderdaad niet eenduidig valt af te leiden dat het een conceptversie betreft. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat de belangen genoemd in artikel 10, tweede lid, onder a en g, van de Wob zwaarder dienen te wegen dan het belang van openbaarmaking.
4.4. Documenten 135 en 140: verweerder heeft de integrale weigering van deze documenten gehandhaafd onder aanvulling van de motivering in het bestreden besluit. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder nu voldoende gemotiveerd dat de weigeringsgrond ‘onevenredige benadeling’ zich tegen openbaarmaking verzet. Dat verweerder niet nader heeft gemotiveerd waarom de weigeringsgrond ‘internationale betrekkingen’ zich ook tegen openbaarmaking van deze documenten verzet, is daarom niet meer relevant.
4.5. Document 167: in het aanvullende besluit van 29 september 2016 heeft verweerder, naar aanleiding van hetgeen de rechtbank in de tussenuitspraak heeft overwogen, opgemerkt dat op de inventarislijst ten onrechte is vermeld dat de overige ‘exhibit lists’ (documenten 97, 99, 101, 103 en 105) gedeeltelijk openbaar zijn gemaakt. Dit is niet het geval en in het aanvullende besluit heeft verweerder alsnog besloten deze documenten niet openbaar te maken, na het inwinnen van de zienswijze van derde-partij hierop. Verweerder heeft aan de weigering tot openbaarmaking ten grondslag gelegd dat de duiding van in- en uitgeleende objecten en hun waarde gegevens zijn die in het kader van de garantieverklaringen vertrouwelijk door bruikleengevers aan het APM zijn verstrekt. In de Ethische Code voor Musea (Ethische Code) is dit ook neergelegd. Openbaarmaking van de lijsten zou, gelet op de Ethische Code, de reputatie van het APM als zorgvuldige inlenende partij kunnen schaden. Met het oog op de tentoonstelling is de catalogus met informatie over de Krimtentoonstelling samengesteld. Meer gegevens over de objecten dan daarin staan vermeld, mogen niet openbaar worden.
4.6. Omdat verweerder heeft verwezen naar de catalogus van de tentoonstelling heeft de rechtbank verweerder verzocht duidelijk te maken in hoeverre er overlap bestaat tussen de gegevens in de catalogus en de gegevens in de exhibit lists en indien deze overlap er is, te motiveren waarom de gegevens in de exhibit lists die ook in de (openbare) catalogus staan vermeld, niet openbaar gemaakt kunnen worden. Verweerder heeft daarop gemotiveerd het verschil tussen de catalogus en de exhibit lists uiteengezet. Derde-partij heeft dit aangevuld bij brief van 11 januari 2017.
4.7. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende gemotiveerd uiteengezet dat er een groot verschil bestaat tussen de catalogus en de exhibit lists. De catalogus is een informatieve publicatie in boekvorm die achtergrondinformatie geeft over de tentoonstelling en de geschiedenis van de Krim, voorzien van beeldmateriaal. In de catalogus zijn enkele foto’s opgenomen van objecten die tentoongesteld zijn, maar in overwegende mate foto’s van objecten die geen onderdeel hebben uitgemaakt van de tentoonstelling. Bij de foto’s wordt geen detailinformatie gegeven, zoals objectnummers, bruikleennummers, bruikleengevers, gewichten, waarden, conditie e.d. waardoor de relatie met de exhibit lists, waarin al deze informatie wel staat, geheel ontbreekt. Gelet hierop is naar het oordeel van de rechtbank voldoende inzichtelijk gemaakt waarom er nauwelijks tot geen overlap bestaat tussen de catalogus en de exhibit lists, zodat daarin geen reden kan worden gevonden tot openbaarmaking van gegevens op de exhibit lists. Ook heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat openbaarmaking van de exhibit lists tot onevenredige benadeling van derde-partij zou leiden. Dat de Ethische Code geen harde norm bevat of een bijzondere op de Wob voorgaande regeling betreft die aan openbaarmaking in de weg staat, doet daar niet aan af. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat deze weigeringsgrond zich verzet tegen openbaarmaking.
4.8. Document 177: dit document betreft een exportvergunning. Verweerder heeft een Engelse vertaling van dit document openbaar gemaakt, behalve de daarin opgenomen namen, het verzekerde bedrag en het aantal objecten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, onder verwijzing naar wat eerder in het bestreden besluit is gesteld met betrekking tot de namen, bedragen en het aantal objecten, voldoende gemotiveerd waarom deze gegevens niet openbaar gemaakt mogen worden.
Gelet op het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Nu verweerder in zijn reactie op de tussenuitspraak en in de daarna gevoerde correspondentie het gebrek heeft hersteld, laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.227,50 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.227,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E. van der Does, voorzitter, en mr. M.C. Verra en mr. J.L.W. Broeksteeg, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 april 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.