Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 16/3998
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 september 2017 in de zaak tussen
Grocon Holding B.V., te Hierden, eiseres
(gemachtigde: mr. M.S. Ducaat),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zeewolde, verweerder
(gemachtigden: mr. C.Th. Vos en S. Strauss).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
B.V. Rubberfabriek “Wittenburg”,
[derde-partij 2],
Aludex B.V.,
[derde-partij 4],
[derde-partij 5] B.V.,
CRC-Evans B.V.,
Veco Zuivel B.V.,
Delarange Cosmetics B.V.,
Frapak Packaging B.V.,
Maatschap [derde-partij 10] B.V. en [derde-partij 11],
Maatschap [derde-partij 12] en [derde-partij 13],
Dutch Flame Production & Trading B.V.
(gemachtigde: mr. C. Zeldenrust)
en
Slokker Materieeldienst B.V.,
Slokker Innovate B.V.,
Innofab B.V.,
(gemachtigde: mr. T.J. van Vugt).
Procesverloop
Bij besluit van 8 februari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd om aan Grocon Holding B.V. een omgevingsvergunning te verlenen voor het in een bestaand pand vestigen van een crematorium en een uitvaartcentrum, alsmede het bouwen van een urnenmuur op het perceel Baardmeesweg 15E te Zeewolde.
Bij besluit van 20 juli 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de bij partijen bekende procedure UTR 16/5642, plaatsgevonden op 14 juni 2017. Namens eiseres is verschenen G. de Groot (eigenaar), bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden en adviseur. [adviseur] .
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat bij haar beoordeling uit van de volgende feiten.
Eiseres heeft op 11 november 2014 bij verweerder een zogenoemd principeverzoek ingediend om het pand aan de Baardmeesweg 15E te mogen gebruiken als crematorium. In de brief van 27 november 2014 heeft verweerder eiseres meegedeeld dat het bouwplan in overeenstemming is met de voorschriften van het geldende bestemmingsplan “Trekkersveld III”. In deze brief wordt eiseres er op gewezen dat nog geen duidelijkheid kan worden gegeven over de milieu-eisen en dat voor het op verzoek alcohol schenken na een plechtigheid een drank- en horecavergunning nodig is. Verder heeft verweerder meegedeeld dat er op eigen terrein minimaal 30 parkeerplaatsen nodig zijn per plechtigheid en, indien er twee zaaltjes aanwezig zijn om afscheid te nemen, minimaal 60 parkeerplaatsen.
1.2
De door eiseres op 17 december 2014 ingediende aanvraag om een omgevingsvergunning voor het verbouwen van het pand tot een crematorium heeft verweerder bij besluit van
31 maart 2015 buiten behandeling gelaten wegens het ontbreken van gegevens. Op
12 november 2015 heeft eiseres opnieuw een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het vestigen en exploiteren van een crematorium in het pand en het plaatsen van een urnenmuur op het perceel. Vervolgens heeft verweerder de onder ‘Procesverloop’ beschreven besluitvorming genomen.
Derde-partij
2. Artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat de rechtbank tot sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid kan stellen als partij aan het geding deel te nemen.
2.2
Bij brieven van 31 oktober 2016, 23 november 2016 en 12 december 2016 hebben de gemachtigden van derde-partijen laten weten dat zij namens dertien bedrijven aan het geding wensen deel te nemen. Ter zitting is met de gemachtigden van derde-partijen gesprokken over de volmachten en de uittreksels uit het Handelsregister van de Kamer van Koophandel die zij van deze bedrijven hebben overgelegd. De rechtbank stelt vast dat ten aanzien van [naam] B.V. ( [derde-partij 4] ) en Dutch Flame Production & Trading B.V. niet duidelijk is wie de machtiging heeft ondertekend en of diegene daartoe bevoegd is. Gelet hierop is niet komen vast te staan dat mr. C. Zeldenrust gemachtigd is om namens deze twee bedrijven als gemachtigde op te treden, zodat deze twee bedrijven niet als derde-partij tot het geding kunnen worden toegelaten. Het daartoe strekkende verzoek wordt voor deze twee bedrijven daarom afgewezen.
Ontvankelijkheid beroep
3.1
Derde-partijen voeren aan dat het beroep van eiseres niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat de gronden van beroep niet binnen de daarvoor door de rechtbank gestelde termijn bij de rechtbank zijn ingediend.
3.2
De rechtbank stelt vast dat eiseres op 23 augustus 2016 beroep heeft ingesteld tegen het bestreden besluit. Bij brief van 30 augustus 2016 heeft de griffier van de rechtbank eiseres in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken na verzending van deze brief de gronden van het beroep mee te delen. Deze brief is, ondanks dat op het beroepschrift van eiseres het juiste adres stond vermeld, abusievelijk naar een ander (namelijk oud) adres van het kantoor van de gemachtigde van eiseres verstuurd. Om die reden is op 5 september 2016 een nieuwe brief naar het juiste adres van de gemachtigde verstuurd met een termijn van vier weken na de verzenddatum van die brief om de gronden aan te vullen. De termijn voor het indienen van aanvullende gronden eindigde op 3 oktober 2016. De aanvullende gronden van het beroep zijn bij de rechtbank op 28 september 2016 ingekomen en daarmee ruim binnen de termijn ingediend. Het beroep van eiseres is dan ook ontvankelijk. Het betoog van derde-partijen slaagt niet.
Toepasselijk recht
4.1
Op het perceel Baardmeesweg 15E is het bestemmingsplan “Trekkersveld III” van toepassing, waarin het de bestemming “Bedrijfsdoeleinden” heeft. Volgens de plankaart is ter plaatse maximaal milieucategorie III toegestaan. Op 26 mei 2016 heeft de gemeenteraad de Beheersverordening Trekkersveld III (beheersverordening) vastgesteld, die in werking is getreden op 8 juni 2016. In de beheersverordening ligt het perceel in besluitsubvak “Bedrijfsdoeleinden tot en met categorie 3”.
4.2
Volgens vaste rechtspraak geldt als hoofdregel dat een besluit op bezwaar moet worden getoetst aan het recht zoals dat op het moment van het nemen van dat besluit geldt. Dit is slechts anders indien ten tijde van de indiening van de aanvraag het bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en er op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht was noch een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd waarmee het bouwplan in strijd was. In dat geval moet bij het besluit op de aanvraag (in bezwaar) aan het voorgaande bestemmingsplan worden getoetst (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 22 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN7932).
4.3
Vast staat dat op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar van 20 juli 2016 de beheersverordening gold. Uit het bestreden besluit blijkt echter dat verweerder de aanvraag heeft getoetst aan het bestemmingsplan. Indien, zoals verweerder in het bestreden besluit stelt, de aanvraag ten tijde van de indiening ervan in strijd was met het bestemmingsplan dan had verweerder de hoofdregel moeten toepassen en had hij de aanvraag moeten toetsen aan de beheersverordening.
4.4
De rechtbank zal dan ook eerst de vraag moeten beantwoorden of de aanvraag ten tijde van de indiening ervan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan.
Eiseres voert aan dat verweerder de bij het bestemmingsplan behorende Bedrijvenlijst onjuist of in ieder geval te strikt interpreteert door alleen te kijken naar de subcategorieën die onder de hoofdcategorie staan. Eiseres is van mening dat als in de Bedrijvenlijst de hoofdcategorie “begrafenisonderneming” is opgenomen, deze hoofdcategorie is toegestaan. Een begrafenisonderneming is een containerbegrip waaronder alles geschaard dient te worden dat verband houdt met de exploitatie van een begrafenisonderneming. Het plan past dan ook binnen de Bedrijvenlijst en dus ook binnen het bestemmingsplan, aldus eiseres.
4.5
Volgens artikel 3, onder A, van de planvoorschriften zijn de gronden op de kaart aangewezen voor bedrijfsdoeleinden bestemd voor het uitoefenen van bedrijfsactiviteiten tot maximaal de op de kaart aangegeven categorieën van de Bedrijvenlijst, zoals opgenomen in de bijlage van deze voorschriften. Uit de plankaart blijkt dat ter plaatse maximaal milieucategorie III is toegestaan. De bij het bestemmingsplan horende Bedrijvenlijst vermeldt onder SBI-code 9303 “Begrafenisondernemingen”: - crematoria (milieucategorie 3). Wat onder crematoria moet worden verstaan is niet opgenomen in de Bedrijvenlijst noch in de begripsbepalingen van het bestemmingsplan. De toelichting op het bestemmingsplan vermeldt op pagina 38 dat de Bedrijvenlijst is gebaseerd op de rapportage Bedrijven en milieuzonering (VNG, 2001-tweede druk, hierna: de VNG-brochure), waaruit een selectie is gemaakt voor relevante bedrijfsactiviteiten op Trekkersveld III, afgestemd op de aard en de mogelijkheden van Trekkersveld en regio. Aangezien in de (richtafstandenlijsten voor milieubelastende activiteiten in de) VNG-brochure onder begrafenisondernemingen onderscheid is gemaakt tussen uitvaartcentra, begraafplaatsen en crematoria, kan uit de opname in de bedrijvenlijst behorende bij het bestemmingsplan van enkel de subcategorie ‘crematoria’ naar het oordeel van de rechtbank niet anders worden afgeleid dan dat de planwetgever niet alle in de VNG-brochure opgenomen subactiviteiten heeft willen toestaan op het bedrijventerrein. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat met het noemen van de hoofdcategorie “Begrafenisondernemingen” in de bedrijvenlijst ook alle daaronder vallende subactiviteiten zijn toegestaan. In de VNG-brochure worden immers pas aan deze subcategorieën afstanden gekoppeld en wordt niet aan de hoofdcategorie maar aan deze verschillende subactiviteiten een milieucategorie toegekend.
4.6
De volgende vraag is of de aanvraag die ziet op een crematorium met uitvaartcentrum, past binnen de activiteit crematoria. De rechtbank overweegt daartoe het volgende. Een uitvaartcentrum wordt in de Dikke van Dale omschreven als een rouwcentrum; vertrek of gebouw van een begrafenisondernemer waar een overledene wordt opgebaard in afwachting van de begrafenis of crematie. Een crematorium wordt in de Dikke Van Dale omschreven als 1) verbrandingsoven en 2) instelling, gebouw met verbrandingsovens waar overledenen worden gecremeerd. Anders dan eiseres betoogt, heeft de planwetgever naar het oordeel van de rechtbank door slechts de activiteit crematoria in de Bedrijvenlijst op te nemen en niet ook de activiteit uitvaartcentra kennelijk bewust alleen de zogenoemde technische crematoria willen toestaan. Verweerder heeft dan ook terecht geconcludeerd dat de aanvraag die ziet op crematorium met uitvaartcentrum, in strijd is met het geldende bestemmingsplan.
4.7
Het voorgaande betekent dat de aanvraag conform de hoofdregel had moeten worden getoetst aan de beheersverordening. Ten onrechte heeft verweerder dit in het bestreden besluit nagelaten en slechts gesteld dat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan. Het bestreden besluit kent daarmee een gebrek. De rechtbank stelt echter vast dat verweerder zich in het verweerschrift en ter zitting op het standpunt heeft gesteld dat de aanvraag ook in strijd is met de beheersverordening omdat bijlage 1 van de beheersverordening op dit punt niet anders luidt dan de Bedrijvenlijst van het bestemmingsplan. Materieel zou toetsing aan de beheersverordening dus niet tot een andere uitkomst hebben geleid. De rechtbank kan verweerder hierin volgen omdat ook de beheersverordening geen begripsbepaling van crematoria kent en bijlage 1 inderdaad dezelfde formulering kent als de Bedrijvenlijst van het bestemmingsplan. De rechtbank ziet daarin aanleiding het geconstateerde gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren nu niet aannemelijk is dat belanghebbenden daardoor zijn of worden benadeeld.
4.8
De rechtbank komt tot de conclusie dat het bouwplan niet past binnen de geldende beheersverordening nu op het perceel slechts een zogenoemd technisch crematorium is toegestaan en niet, zoals eiseres beoogt, een crematorium met ontvangstruimte(n).
Weigering
5.1
Hiervoor is vastgesteld dat het bouwplan niet past in de geldende beheersverordening. Medewerking aan het bouwplan kan slechts worden verleend door toepassing van een van de ontheffingsmogelijkheden van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De beslissing om al dan niet met toepassing van dit artikelonderdeel omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsvrijheid heeft en de rechter de beslissing daarom terughoudend moet toetsen. Dat wil zeggen dat de bestuursrechter zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om daarvoor in dit geval omgevingsvergunning te weigeren.
5.2
Ter zitting is met partijen vastgesteld dat de beheersverordening geen binnenplanse afwijkingsmogelijkheid biedt. Verweerder heeft in het bestreden besluit geweigerd om met een buitenplanse ontheffingsmogelijkheid medewerking te verlenen omdat het plan niet past binnen het provinciaal beleid en in strijd is met een goede ruimtelijke ordening voor het bedrijventerrein.
5.3
Eiseres voert aan dat verweerder er bewust voor heeft gekozen om, in afwijking van het provinciaal beleid, op het Trekkersveld de milieucategorieën 1 en 2 toe te staan. Ook in de beheersverordening heeft verweerder dit niet aangepast. In dat geval kan verweerder eiseres nu niet opeens het provinciaal beleid tegenwerpen. Ook de door verweerder gestelde strijd met een goede ruimtelijke ordening kan eiseres niet volgen aangezien op deze plek bewust lichtere bedrijvigheid is toegestaan. De locatie beschikt verder over voldoende parkeergelegenheid en kent een perfecte verkeersontsluiting. Het perceel is gelegen aan de rand van het bedrijventerrein, op korte afstand van het open agrarische landschap, waar verweerder juist opteert voor de vestiging van lichtere milieucategorieën. Tot slot verwijst eiseres naar het beeldkwaliteitsplan dat de behoefte beschrijft de Baardmeesweg ingetogen en kleinschalig te houden.
5.4
De rechtbank overweegt dat verweerder niet bereid is mee te werken aan een ontheffing, omdat het provinciaal beleid voorschrijft dat op een bedrijventerrein als dit de lagere milieucategorieën niet zouden moeten worden toegelaten. Dat in het bestemmingsplan een andere keuze is gemaakt, heeft te maken met het feit dat dit bestemmingsplan is vastgesteld in 2006 terwijl het provinciale Locatiebeleid Stedelijk Gebied dateert uit 2011. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat het provinciale beleid ook nog niet is verwerkt in de beheersverordening, omdat de gemeenteraad de wens heeft geuit een dergelijke aanpassing in een bestemmingsplanprocedure te willen doen zodat dit meer rechtsbescherming voor derden biedt. Dat verweerder tot die tijd wil voorkomen dat er meer lichtere bedrijven worden toegelaten dan op grond van bijlage 1 van de beheersverordening is toegestaan acht de rechtbank dan ook begrijpelijk en acceptabel. Daarnaast heeft verweerder een rol mogen laten spelen dat de activiteiten die samenhangen met een uitvaartcentrum niet goed te combineren vallen met de op het bedrijventerrein aanwezige zware industrie. Verweerder heeft verdere voldoende gemotiveerd dat het feit dat het beeldkwaliteitsplan voor de Baardmeesweg een ingetogen en kleinschalige bebouwing wenselijk acht, niets zegt over het gewenste en toegelaten gebruik van die bebouwing. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook in redelijkheid kunnen weigeren van zijn ontheffingsbevoegdheid gebruik te maken. De beroepsgronden van eiseres slagen niet.
5.5
De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder de aanvraag terecht heeft geweigerd.
Vertrouwensbeginsel
6.1
Eiseres voert tenslotte aan dat zij er, vanwege verweerders uitdrukkelijke positieve reactie op haar principeverzoek, op mocht vertrouwen dat verweerder medewerking zou verlenen aan het nu voorliggende plan. Ook het principeverzoek ging immers uit van een zogenoemd uitgebreid crematorium. Dat ook verweerder zich dat bewust was, blijkt uit het feit dat in de positieve reactie wordt gesproken over parkeergelegenheid en een eventueel benodigde drank- en horecavergunning.
6.2
Volgens vaste rechtspraak is van strijd met het vertrouwensbeginsel slechts sprake indien het gaat om de situatie dat verweerder bij de aanvrager het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat de omgevingsvergunning zonder meer zal worden verleend (bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:775). Niet voldoende is dat uit uitlatingen van het bevoegd gezag een in beginsel positieve houding over het voorgenomen project blijkt. De definitieve beslissing over de verlening van de omgevingsvergunning vindt pas plaats bij het besluit op de aanvraag, en die beslissing kan, afhankelijk van alle in de verdere loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen - waaronder ook de mogelijke belangen van derden -, anders uitvallen dan het bevoegd gezag in eerste instantie heeft ingeschat. Bovendien zal een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel - juist vanwege de belangen van derden - niet zonder meer (moeten) leiden tot het verlenen van de gevraagde vergunning.
6.3
Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Dat in de brief van verweerder van 27 november 2014 wordt gezegd dat het bouwplan in overeenstemming is met het bepaalde in de voorschriften van het bestemmingsplan kan, anders dan eiseres betoogt, niet worden opgevat als een toezegging van verweerder dat hij zonder meer ten behoeve van het bouwplan omgevingsvergunning zal verlenen. Dat het bouwplan ten tijde van de brief van
27 november 2014 voldoende concreet was - wat daarvan ook zij - en de feiten en omstandigheden sindsdien niet zijn gewijzigd, leidt niet tot een ander oordeel. De definitieve beslissing over de verlening van de omgevingsvergunning vindt immers pas plaats bij het besluit op de aanvraag. Deze beroepsgrond slaagt niet.
7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.A. Braeken, voorzitter, en mr. E.J.W. Verhaagh en mr. A.R. Klijn, leden, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 september 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.