Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 16/802
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 oktober 2016 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amersfoort, verweerder
(gemachtigde: mr. R.C. Alblas)
Procesverloop
Bij besluit van 12 mei 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat hij de navolgende overtredingen dient te beëindigen:
A. het zonder omgevingsvergunning in afwijking van het geldende bestemmingsplan gebruiken van het hoofdgebouw aan de [adres] te [woonplaats] voor meerdere huishoudens;
B. het zonder omgevingsvergunning in afwijking van het geldende bestemmingsplan verbouwen, vergroten en gebruiken en in stand laten van het bijbehorend bouwwerk op het perceel [adres] te [woonplaats] ten behoeve van appartementen.
Verweerder heeft daarbij gesteld dat dit overtredingen zijn onder meer op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en heeft eiser gelast de overtreding onder A uiterlijk op 15 juni 2015 en de overtreding onder B uiterlijk 15 november 2015 te beëindigen, bij gebreke waarvan hij een dwangsom verbeurt van € 10.000,- per overtreding.
Bij besluit van 7 januari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de last onder dwangsom wegens overtreding van de Wabo gehandhaafd, met dien verstande dat nieuwe begunstigingstermijnen zijn gehanteerd waarbinnen eiser de geconstateerde overtredingen dient te beëindigen, te weten 1 maart 2016 (in plaats van 15 juni 2015) en 1 september 2016 (in plaats van 15 november 2015).
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 21 april 2016 (de invorderingsbeschikking) heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat de opgelegde dwangsom van € 10.000,- is verbeurd en dat verweerder deze zal invorderen, omdat de overtreding die ziet op het gebruik van het hoofdgebouw door meerdere huishoudens niet tijdig is beëindigd. Op grond van artikel 5:39 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank het onderhavige beroep geacht mede betrekking te hebben op de invorderingsbeschikking.
Bij brief van 9 mei 2016 heeft verweerder bericht dat de invordering van de verbeurde dwangsom wordt opgeschort tot na de uitspraak van de rechtbank op het ingestelde beroep.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 augustus 2016. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Ter zitting hebben partijen onder meer de volgende, in een verkort proces verbaal neergelegde, afspraken gemaakt:
eiser dient binnen 1 week na heden bij verweerder een legaliserende aanvraag in voor een omgevingsvergunning ten behoeve van het gebruik van het hoofdgebouw aan de [adres] te [woonplaats] ;
verweerder heeft te kennen gegeven dat een dergelijke aanvraag vermoedelijk zal leiden tot verlening van de gevraagde vergunning, gelet op het feit dat een ingediend ontwerpplan inmiddels positief is beoordeeld;
verweerder zal, zodra een ontvankelijke aanvraag is ontvangen, zich binnen de gemeente inspannen om alsdan af te zien van invordering van de opgelegde dwangsom van € 10.000,-, zoals neergelegd in de invorderingsbeschikking van
21 april 2016;
4. ingeval verweerder afziet van invordering van de opgelegde dwangsom, zal verweerder dat aan eiser en aan de rechtbank meedelen;
5. eiser zal alsdan zijn beroep intrekken, voor zover dat beroep ziet op de last onder dwangsom met betrekking tot het gebruik van het hoofdgebouw
(dus: de overtreding hiervoor genoemd onder A);
(dus: de overtreding hiervoor genoemd onder A);
6. de rechtbank zal dan uiterlijk 15 september 2016 nog enkel uitspraak doen in het resterende partijen verdeeld houdende geschil, namelijk de opgelegde last onder dwangsom die ziet op het bijbehorend bouwwerk
(dus: de overtreding hiervoor genoemd onder B);
(dus: de overtreding hiervoor genoemd onder B);
7. met betrekking tot de overtreding die ziet op het bijbehorend bouwwerk, heeft verweerder ter zitting de begunstigingstermijn opgeschort tot 15 oktober 2016.
Bij brief van 9 augustus 2016 heeft verweerder de rechtbank meegedeeld dat eiser een aanvraag om vergunning heeft ingediend ter legalisering van het geconstateerde gebruik van het hoofdgebouw. Verweerder heeft daarbij tevens meegedeeld bereid te zijn af te zien van invordering van de verbeurde dwangsom, indien positief op de aanvraag kan worden beslist.
Bij besluit van 21 september 2016 heeft verweerder aan eiser de gevraagde vergunning verleend. Eiser heeft vervolgens zijn beroep tegen het besluit van 7 januari 2016 ingetrokken, voor zover dat beroep ziet op de last onder dwangsom met betrekking tot het gebruik van het hoofdgebouw.
Gelet op vorenstaande bestaat er alleen nog een geschil over de opgelegde last onder dwangsom voor het zonder omgevingsvergunning in afwijking van het geldende bestemmingsplan verbouwen, vergroten en gebruiken en in stand laten van het bijbehorend bouwwerk op het perceel [adres] te [woonplaats] ten behoeve van appartementen. Verweerder heeft de begunstigingstermijn voor deze overtreding bij brief van 21 september 2016 verlengd tot 4 november 2016.
De uitspraak ziet dan ook alleen nog op dit overgebleven geschilpunt.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 19 december 2013 en 20 januari 2015 hebben inspecteurs van verweerders gemeente een controle uitgevoerd op de percelen [straatnaam] [nummeraanduiding] , [nummeraanduiding] en [nummeraanduiding] (verder: het perceel).
Tijdens de eerste controle op 19 december 2013 heeft de inspecteur het hoofdgebouw ter plaatse bezocht en geconstateerd dat dit gebouw voor kamerverhuur wordt gebruikt. De begane grond van dit hoofdgebouw betrof een kamer met eigen voorzieningen, terwijl op de eerste en tweede verdieping kamers aanwezig waren met gezamenlijke voorzieningen. Het hoofdgebouw werd door drie verschillende huishoudens bewoond.
Tijdens de tweede controle zijn de bijgebouwen op het perceel bezocht. Daar is geconstateerd dat het bijbehorende bouwwerk achter op het perceel in afwijking van de op 9 juni 1992 aan eiser verleende bouwvergunning en woonvoorzieningen zijn aangebracht. Daardoor zijn daar drie appartementen gerealiseerd met elk een eigen ingang. Deze appartementen werden bewoond door verschillende personen.
2. Bij brief van 9 maart 2015 heeft verweerder eiser op de hoogte gesteld van zijn voornemen om eiser een last onder dwangsom op te leggen omdat a. het gebruik van het hoofdgebouw voor de verhuur van drie kamers in strijd is met het geldende bestemmingsplan “Soesterkwartier” en b. zonder een omgevingsvergunning een bouwwerk is opgericht dat wordt gebruikt als appartement, hetgeen eveneens in strijd wordt geacht met het geldende bestemmingsplan.
Eiser is bij dit voornemen in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze kenbaar te maken, van welke gelegenheid eiser in een gesprek met twee medewerkers van de gemeente gebruik heeft gemaakt. Blijkens het verslag van dat gesprek heeft eiser gemeld dat de door de inspecteurs geconstateerde situatie op het perceel al 25 jaar bestaat en dat er in de bijgebouwen al circa 25 jaar jongeren wonen.
3. Verweerder heeft vervolgens het primaire besluit genomen. Het door eiser tegen dat besluit ingediende bezwaar is bij het bestreden besluit ongegrond verklaard.
4. Zoals gezegd beperkt eisers beroep zich nu nog tot de opgelegde last onder dwangsom met betrekking tot het bijgebouw.
Eiser heeft zitting erkend dat hij in en aan het oorspronkelijke bijgebouw op het perceel begin jaren 90 van de vorige eeuw zonder bouwvergunning diverse voorzieningen heeft aangebracht, zoals sanitaire voorzieningen en keukens, waardoor er drie appartementen zijn geschikt gemaakt voor bewoning en ook als zodanig in gebruik zijn genomen. In beroep voert eiser aan dat verweerder onvoldoende heeft toegelicht waarom bewoning van de bijgebouwen ongewenst is. De gestelde verdichting ten gevolge van de bewoning acht eiser bovendien relatief ten opzichte van het perceel aan de [adres] te [woonplaats] , aangezien de verdichting op dat perceel vele malen groter is vanwege de bouw van tien appartementen op die plek. Verder stelt eiser dat ook op de percelen [straatnaam] [nummeraanduiding] en [nummeraanduiding] vrijstaande bijgebouwen worden bewoond.
5. Op grond van het van toepassing zijnde bestemmingsplan “Soesterkwartier” rust op het perceel de bestemming “wonen”.
Ingevolge artikel 1.34 van de planregels wordt onder ‘bijbehorend bouwwerk’ verstaan een uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
Ingevolge artikel 17.4, aanhef en onder a, van de planregels van dit bestemmingsplan wordt onder verboden gebruik als bedoeld in artikel 2.1, lid 1, onder c, van de Wabo mede verstaan het gebruik van vrijstaande bijbehorende bouwwerken als woonruimte.
6. Uit het zich onder de stukken bevindende inspectierapport van 30 januari 2015 blijkt dat het oorspronkelijke bijgebouw op het perceel tot drie appartementen zijn verbouwd met een eigen ingang. Dit in afwijking van de in 1992 aan eiser verleende vergunning tot het bouwen van drie bergingen. De drie appartementen worden bewoond. Zoals hiervoor vermeld betwist eiser dit niet. De rechtbank stelt vast dat, naast het bouwen in afwijking van de verleende vergunning en het in stand laten van die illegale situatie (verboden op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, artikel 2.3, aanhef en onder b en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo) het gebruik van de illegaal verbouwde berging als woning in strijd is met het bepaalde in artikel 17.4, aanhef en a van de planvoorschriften en het verbod van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo om bouwwerken zonder omgevingsvergunning te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan.
7. Voor zover eiser met zijn betoog dat deze situatie al sedert begin jaren 90 van de vorige eeuw bestaat, bedoelt een beroep te doen op het overgangsrecht uit het bestemmingsplan overweegt de rechtbank voor wat betreft de aangebrachte bouwkundige veranderingen / woonvoorzieningen in de vergunde bergingen als volgt.
Ingevolge artikel 33.1, onder a, van de planregels - kort samengevat en voor zover relevant - mag een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig is en afwijkt van het plan gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd en na het te niet gaan na een calamiteit worden vervangen.
Ingevolge het bepaalde onder c in dit artikel is het bepaalde onder a niet van toepassing op bouwwerken die zijn gebouwd zonder vergunning. Blijkens de stukken is het bestemmingsplan op 2 maart 2012 in werking getreden.
Ingevolge het bepaalde onder c in dit artikel is het bepaalde onder a niet van toepassing op bouwwerken die zijn gebouwd zonder vergunning. Blijkens de stukken is het bestemmingsplan op 2 maart 2012 in werking getreden.
8. Niet in geschil is dat de bergingen zijn verbouwd tot appartementen voordat het bestemmingsplan in werking is getreden. Evenmin is in geschil dat deze verbouwingen hebben plaatsgevonden zonder dat daarvoor een vergunning is verleend. Het beroep op het overgangsrecht voor bouwen slaagt dan ook niet, gelet op het bepaalde in artikel 33.1, onder c, van de planregels. De rechtbank wijst in dit verband ook op de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) in onder meer de uitspraak van 10 juli 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:268), dat een met succes gedaan beroep op de toepasselijkheid van het overgangsrecht op een bouwwerk geen omgevingsvergunning vervangende titel verschaft en wordt dat bouwwerk daardoor evenmin anderszins gelegaliseerd.
9. Voor zover eiser met zijn betoog dat er al sinds begin van de jaren 90 studenten in de bijgebouwen wonen, bedoelt een beroep te doen op het overgangsrecht uit het bestemmingsplan voor gebruik, overweegt de rechtbank als volgt.
Ingevolge artikel 33.2, onder a, van de planregels mag het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.
Onder d van dit artikel is bepaald dat het bepaalde onder a niet van toepassing is op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
Voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan gold ter plaatse het “facetbestemmingplan Gebruiks-bepalingen en Seksinrichtingen, deel 2” (het facetbestemmingsplan), dat op 29 december 2003 in werking is getreden. Hierin was het verbod opgenomen om de in het plan opgenomen gronden te (doen of laten) gebruiken op een wijze of voor een doel in strijd met de gegeven bestemming. Het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond ten tijde van het van kracht worden van het gebruiksverbod, mocht worden voortgezet.
Voorafgaand aan het facetbestemmingsplan gold ter plaatse sinds 1965 het bestemmingsplan “Uitbreidingsplan in onderdelen Soesterkwartier” (het uitbreidingsplan).
10. Eiser stelt dat de appartementen sinds hun verbouwing (de rechtbank begrijpt: sinds 1992), bewoond zijn. Verweerder heeft dit niet expliciet bestreden maar stelt zich op het standpunt dat, ook onder het uitbreidingsplan, ter plaatse van het perceel alleen gewoond mocht worden in aaneengesloten gebouwde woningen, terwijl een woning uitsluitend bedoeld is voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.
De rechtbank overweegt allereerst dat degene die zich beroept op het overgangsrecht, ook moet bewijzen dat die situatie zich in zijn geval voordoet. Daar is eiser niet in geslaagd, nu hij geen bewijs van daadwerkelijk gebruik voor bewoning op de relevante data heeft overgelegd. Daarmee staat niet vast dat daadwerkelijk sprake is van gebruik voor bewoning ten tijde van de inwerkingtreding van het facetbestemmingplan, noch het bestemmingsplan.
11. Ook als dat anders zou zijn, slaagt eisers beroep op het gebruiksovergangsrecht naar het oordeel van de rechtbank niet. De rechtbank stelt vast dat in het uitbreidingsplan gesproken wordt van “eengezinshuis” als een complex van ruimten, dat door zijn indeling geschikt en bestemd is voor de huisvesting van één gezin. Ingevolge van de artikelen 3 en 4 van de voorschriften van het uitbreidingsplan in combinatie met de plankaart constateert de rechtbank dat dergelijke eengezinshuizen alleen aaneengesloten gebouwd konden worden binnen de bebouwingsstroken op de plankaart. Verder volgt uit de omschrijving van “hoofdgebouw” en “aan- en/of bijgebouw” in het uitbreidingsplan dat een “hoofdgebouw” het voor bewoning bestemde gebouw is dat door zijn bestemming, karakter, constructie en/of afmetingen op een perceel als belangrijkste valt aan te merken terwijl een “aan- en/of bijgebouw” het bouwwerk is dat door zijn bestemming, constructie en/of afmetingen als ondergeschikt aan het hoofdgebouw moet worden aangemerkt. Verder stelt artikel 24a, eerste lid, van de voorschriften dat het verboden is de in het plan begrepen gronden en opstallen te (laten of doen) gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het plan aan deze gronden gegeven bestemming en met het in of krachtens deze voorschriften ten aanzien van het gebruik van deze gronden bepaalde. Uit dit geheel van voorschriften in combinatie met de plankaart leidt de rechtbank af dat het in strijd was met het uitbreidingsplan wanneer er gewoond werd in bijgebouwen op gronden gelegen buiten de bebouwingsstrook voor eengezinshuizen. Dat was echter onder het uitbreidingsplan wel de situatie voor de drie appartementen in de bergingen, die eiser door drie afzonderlijke huishoudens liet en laat gebruiken. Nu daarmee dus ook voor de inwerkingtreding van het huidige bestemmingsplan en van het facetbestemmingsplan, sprake was van een situatie die in strijd was met artikel 24a, eerste lid, van het uitbreidingsplan, slaagt het beroep van eiser op het overgangsrecht ten behoeve van het gebruik van de bijgebouwen niet.
12. Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht stelt dat ter zake van het oorspronkelijke bijgebouw sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Verweerder was dan ook bevoegd om handhavend op te treden tegen het strijdige gebruik van de drie bergingen als woning en tegen de ten behoeve van dat gebruik aanwezige bouwkundige voorzieningen (sanitaire voorzieningen en keuken) en overige afwijkingen van de in 1992 verleende vergunning.
13. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Het bestuursorgaan mag slechts onder bijzondere omstandigheden van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of als het opleggen van een dergelijke last zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien.
14. De rechtbank stelt vast dat verweerder niet wenst af te wijken van het bestemmingsplan. Volgens vaste rechtspraak van de ABRS (zie onder meer de uitspraak van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5955) volstaat in beginsel het enkele feit dat verweerder niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Er is ook geen reden om op voorhand te oordelen dat het standpunt van verweerder in rechte geen stand houdt. Er is voor het Soesterkwartier immers een relatief recent bestemmingsplan waarin in artikel 17.4 het gebruik van vrijstaande bijgebouwen als woonruimte, uitdrukkelijk is uitgesloten.
15. Eisers argument dat de betreffende situatie al jarenlang bestaat, biedt evenmin grond voor het oordeel dat verweerder in dit geval van handhavend optreden had moeten afzien. Het feit dat verweerder jarenlang niet heeft opgetreden is onvoldoende voor het oordeel dat verweerder het gerechtvaardigd vertrouwen bij eiser heeft gewekt dat niet handhavend zou worden opgetreden. Het is vaste rechtspraak van de ABRS dat het enkele tijdsverloop na een overtreding of stilzitten van de overheid bij een overtreding, geen reden is om van handhaving af te zien.
16. Eiser heeft voorts met een beroep op het gelijkheidsbeginsel betoogd dat verweerder dient af te zien van handhavend optreden. Eiser heeft daarbij een aantal adressen genoemd, waarbij naar zijn mening bijgebouwen wel zijn verbouwd tot woning.
Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel is vereist dat sprake is van gelijke gevallen. In de stukken en ter zitting heeft verweerder gemotiveerd toegelicht dat in de door eiser genoemde gevallen geen sprake is van gelijke gevallen, onder meer vanwege het feit dat op de door eiser genoemde adressen een andere bestemming ligt dan op zijn perceel. Verder heeft verweerder aangevoerd dat hij op het perceel [adres] eveneens voornemens is handhavend op te treden tegen de bewoning van het op dat perceel bevindende bijgebouw. Ten aanzien van het perceel [adres] heeft verweerder aangevoerd dat een daartoe strekkende aanvraag om een vergunning ten behoeve van bewoning van het bijgebouw negatief is beoordeeld door verweerder, doch dat dit vanwege een ambtelijke onoplettendheid niet tot een tijdige besluitvorming heeft geleid. De rechtbank overweegt in dit verband dat dit voor eiser geen aanspraken oplevert, omdat een bestuursorgaan niet gehouden is een eerder gemaakte fout te herhalen. Gelet op vorenstaande acht de rechtbank geen redenen aanwezig die een beroep op het gelijkheidsbeginsel rechtvaardigen.
17. Het beroep is dan ook ongegrond. Dit betekent dat verweerder in redelijkheid aan eiser de last onder dwangsom voor wat betreft het bijgebouw heeft kunnen opleggen. De rechtbank wijst eiser er op dat hij nu nog tot 4 november 2016 de gelegenheid heeft om hieraan gehoor te geven, zonder dat hij de dwangsom verbeurt.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.M.M. van Amstel, rechter, in aanwezigheid van
W.B. Lakeman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 oktober 2016.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.