Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 15/6440
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 december 2016 in de zaak tussen
Bastion Hotels B.V. te Utrecht, eiseres
(gemachtigde: E. Rats),
en
De Minister van Infrastructuur en Milieu ( […] ),verweerder
(gemachtigden: mr. S. Elias, mr. M.C.J. Klink-Magermans, ing. C.W.A.M. Burgmans).
Procesverloop
Op 8 mei 2015 heeft verweerder het voornemen geuit eiseres drie lasten onder dwangsom op te leggen wegens overtreding van de regels op het gebied van schoon en veilig drinkwater en legionellapreventie.
Eiseres heeft op 20 mei 2015 haar zienswijze gegeven op het voornemen van verweerder.
Bij besluit van 9 juli 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres drie lasten onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 22 oktober 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 juni 2016. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Na de zitting heeft verweerder de rechtbank bij brief van 7 juli 2016 bericht op 22 juni 2016 een besluit (het bestreden besluit 2) te hebben genomen tot invordering van een door eiseres verbeurde dwangsom van € 1000,-. Verweerder heeft het door eiseres hiertegen ingediende bezwaarschrift van 5 juli 2016 aan de rechtbank doorgezonden.
De rechtbank heeft het beroep van eiseres op grond van artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede gericht geacht tegen de invorderingsbeschikking, omdat eiseres deze beschikking, gelet op het daartegen ingediende bezwaarschrift, betwist. De rechtbank heeft het onderzoek heropend en eiseres in de gelegenheid gesteld een (nadere) reactie te geven op het bestreden besluit 2.
Bij brief van 1 augustus 2016 heeft eiseres gereageerd op het bestreden besluit 2.
De rechtbank heeft verweerder vervolgens in de gelegenheid gesteld te reageren op de brief van eiseres van 1 augustus 2016. Bij brief van 18 augustus 2016 heeft verweerder hiervan gebruik gemaakt.
De rechtbank heeft partijen toestemming gevraagd om zonder tweede zitting uitspraak te doen. Partijen hebben deze toestemming gegeven. Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Ten aanzien van de last onder dwangsom
Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiseres niet voldoet aan de regels op het gebied van schoon en veilig drinkwater en legionellapreventie. Zo is er geen actuele en volledige legionella-risicoanalyse uitgevoerd en is er geen legionella-beheersplan opgesteld. Eiseres heeft hierdoor de artikelen 37 en 38 van het Drinkwaterbesluit (Dwb) overtreden. Daarnaast heeft eiseres het aanvullend monsterprogramma conform Tabel IIId van bijlage 3 van de Drinkwaterregeling (Dwr), voor wat betreft de fysische techniek (in het geval van eiseres een ultrafiltratietechniek/UV-straling), niet aantoonbaar uitgevoerd. Dit levert een overtreding op van artikel 33 van het Dwb, in samenhang gelezen met de artikelen 14 van het Dwb en artikel 10 van de Dwr. Omdat eiseres als overtreder is aan te merken ziet verweerder zich gehouden voor iedere overtreding een last onder dwangsom op te leggen. Verweerder wil hiermee bereiken dat eiseres binnen de gestelde termijn(en) de risico’s op legionellagroei in de drinkwaterinstallatie in beeld brengt, de vereiste technische aanpassingen aanbrengt en het beheer van de drinkwaterinstallatie uitvoert conform de drinkwaterregelgeving.
Het beroep van eiseres richt zich tegen last drie; het niet aantoonbaar hebben uitgevoerd van het aanvullend monsterprogramma conform Tabel IIId van bijlage 3 van de Dwr (Tabel IIId). Eiseres verschilt met verweerder van mening over de wijze waarop Tabel IIId moet worden geïnterpreteerd. Volgens eiseres schrijft Tabel IIId namelijk niet voor hoeveel monsters er per monstername moeten worden genomen. Eiseres is er daarom steeds vanuit gegaan dat zij voldeed aan de regelgeving voor aanvullende bemonstering door per monstername 1 monster te laten nemen. Op jaarbasis meent zij dus te kunnen volstaan met 2 extra monsters. Eiseres stelt dat zij daarmee het aanvullend monsterprogramma volledig heeft uitgevoerd. Zij ziet zich gesteund in haar standpunt door het rekenvoorbeeld in het intern werkdocument van verweerder “Inspectiestandpunten legionellapreventie versie 2.1 d.d. 19 december 2014” (de inspectiestandpunten). Omdat geen sprake is van een overtreding kan deze opgelegde last onder dwangsom volgens eiseres dus geen stand houden.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit Tabel IIId volgt dat eiseres in het kader van het aanvullend monsterprogramma op jaarbasis per monstername 8 monsters dient te nemen. Verweerder verwijst in dit verband naar noot 2 bij Tabel IIId waaruit volgens verweerder kan worden afgeleid dat het aantal monsternames moet worden opgeteld bij het aantal reguliere monsternames op grond van artikel 43, eerste lid, van het Dwb. De aanvullende monsternames en de reguliere monsternames moeten worden genomen bij een aantal meetpunten. Het aantal meetpunten is in de situatie van eiseres 8, zodat het totaal van de monsters op jaarbasis volgens verweerder neerkomt op 32. Dit aantal monsters vindt verweerder ook van belang om het effect van de gekozen beheersmaatregel, in dit geval ultrafiltratie/UV-straling, en daarmee het effect op de legionellagroei, goed in beeld te krijgen. Verweerder is verder van mening dat eiseres geen rechten kan ontlenen aan de inspectiestandpunten. Het document is een intern werkdocument en bevat volgens verweerder geen handhavingsbeleid waar burgers en bedrijven vertrouwen aan kunnen ontlenen dat de daarin vermelde standpunten uitgangspunt zouden zijn van handhavingsbesluiten. Daarnaast bevat het document niet de meest actuele inzichten van verweerder.
De rechtbank overweegt dat artikel 37 van het Dwb bepaalt dat de eigenaar van een collectieve watervoorziening zorg draagt voor de uitvoering van een legionella-risicoanalyse met betrekking tot de kans dat niet wordt voldaan aan de regels op het gebied van schoon en veilig drinkwater en legionella-preventie. Op grond van artikel 43, eerste lid, van het Dwb wordt het drinkwater ten minste om de zes maanden onderzocht op de aanwezigheid van legionellabacteriën. Dit wordt door partijen ook wel de reguliere bemonstering genoemd. Artikel 8, in samenhang gelezen met bijlage 3, van de Regeling Legionellapreventie in drinkwater en warm tapwater (Rlp) bepaalt vervolgens het aantal meetpunten voor de uitvoering van het onderzoek op grond van artikel 43, eerste lid, van het Dwb.
5. De rechtbank overweegt verder dat artikel 10 van de Dwr bepaalt dat indien een drinkwaterbedrijf, collectieve watervoorziening of collectief leidingnet in gebruik is, de eigenaar dient te beschikken over een daarop betrekking hebbend meetprogramma dat voldoet aan de in de bijlage 3 bij de Dwr opgenomen tabellen. Tabel IIId van bijlage 3 van de Dwr schrijft bij gebruik van de door eiseres toegepaste techniek ultrafiltratie/UV-straling voor dat er 2 monsternames per jaar moeten plaatsvinden. Dit wordt door partijen de aanvullende bemonstering genoemd. Het aantal monsternames moet op grond van de bij de tabel horende noot 2 worden opgeteld bij het aantal dat is voorgeschreven op grond van artikel 43, eerste lid, van het Dwb.
6. In de situatie van eiseres betekent het voorgaande dat er per jaar 2 reguliere monsternames en 2 aanvullende monsternames moeten worden uitgevoerd. De monsternames moeten worden verricht bij het aantal meetpunten dat wordt bepaald door het eerder genoemde artikel 8, in samenhang gelezen met bijlage 3, van de Rlp. In het geval van eiseres gaat het dus om 4 monsternames per jaar bij 8 te onderzoeken meetpunten. De rechtbank moet aan eiseres toegeven dat de regelgeving niet uitblinkt in helderheid. Door de verwijzing in noot 2 bij Tabel IIID blijkt echter voldoende duidelijk dat de wetgever ervoor gekozen heeft om het aantal monsternames van de aanvullende bemonstering op te tellen bij het aantal reguliere monsternames op grond van artikel 43, eerste lid, van het Dwb. De volgende stap is dan het bepalen van het aantal meetpunten op grond van bijlage 3 bij artikel 8 van de Rlp. Voor het standpunt van eiseres dat de 2 aanvullende monsternames bij slechts 1 meetpunt kunnen worden verricht zijn geen aanknopingspunten te vinden. Een monstername staat volgens de systematiek van de regelgeving immers niet gelijk aan het aantal monsters. De verwijzing van eiseres naar de inspectiestandpunten maakt dit niet anders. Nog daargelaten of de interpretatie van eiseres van dit document correct is, kan dit document de geldende wet- en regelgeving niet opzij zetten. Omdat het bovendien gaat om een intern werkdocument en verweerder heeft toegelicht dat het intern werkdocument niet de vaste praktijk weergeeft, heeft eiseres er niet het gerechtvaardigde vertrouwen aan kunnen ontlenen dat op haar de geldende wet- en regelgeving niet van toepassing was.
7. Omdat eiseres niet heeft voldaan aan de verplichting om 2 aanvullende monsternames per jaar te verrichten bij 8 te onderzoeken meetpunten, is de rechtbank van oordeel dat verweerder eiseres terecht als overtreder heeft aangemerkt.
8. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Van dergelijke omstandigheden is niet gebleken zodat verweerder niet van handhavend optreden heeft hoeven af te zien.
9. Het beroep tegen het bestreden besluit 1 is ongegrond.
Ten aanzien van de invorderingsbeschikking
10. Verweerder heeft aan het bestreden besluit 2 ten grondslag gelegd dat op 14 juni 2016 een hercontrole is uitgevoerd om vast te stellen of de overtredingen ongedaan zijn gemaakt. Naar aanleiding van deze hercontrole is volgens verweerder komen vast te staan dat de begunstigingstermijn van artikel 33, in samenhang gelezen met artikel 14 van het Dwb en artikel 10 Dwr is verstreken. Gelet hierop heeft verweerder vastgesteld dat eiseres een dwangsom van € 1000,- heeft verbeurd. Daarop heeft verweerder besloten tot invordering.
10. Eiseres voert aan dat zij lopende de bezwaar- en beroepsprocedure tegen de oplegging van de last onder dwangsom onder protest de uitleg van verweerder over de wijze van bemonstering heeft gevolgd. Zij heeft het aantal monsters verhoogd naar 4 maal 8 per jaar. De dwangsom is daarom volgens eiseres niet verbeurd. Dat zij het aantal monsters al halverwege 2015 had moeten verhogen volgt eiseres niet. Eiseres is van mening dat verweerder met dit standpunt en de invordering van de dwangsom lopende de beroepsprocedure tegen de oplegging van de last onder dwangsom, misbruik maakt van zijn bevoegdheid.
10. De rechtbank overweegt dat door eiseres niet betwist wordt dat zij niet binnen de begunstigingstermijn van 8 weken heeft voldaan aan de opgelegde last onder dwangsom door het genoemde meetprogramma uit te voeren. De rechtbank stelt daarom vast dat eiseres binnen de gestelde begunstigingstermijn geen uitvoering heeft gegeven aan de last onder dwangsom van 9 juli 2015, zodat de dwangsom na afloop van de begunstigingstermijn is verbeurd. Dat eiseres na de begunstigingstermijn en lopende de bezwaar- en beroepsprocedure alsnog uitvoering is gaan geven aan de opgelegde last onder dwangsom, laat onverlet dat de dwangsom op dat moment al was verbeurd. Uit vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:819) volgt dat bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering zwaar gewicht dient te worden toegekend. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Dat eiseres na de begunstigingstermijn heeft voldaan aan de last is op zichzelf geen omstandigheid als gevolg waarvan van invordering kan worden afgezien (zie in dit verband bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 19 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7685). Dat eiseres van mening is dat verweerder misbruik van zijn bevoegdheid maakt door lopende de procedure over de last onder dwangsom over te gaan tot invordering, kan evenmin als zodanige bijzondere omstandigheid worden aangemerkt. Het bezwaar en/of het beroep tegen de opgelegde last onder dwangsom heeft immers geen schorsende werking en staat dus niet aan invordering in de weg.
10. Het beroep tegen het bestreden besluit 2 is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen de last onder dwangsom (het bestreden besluit 1) ongegrond;
- verklaart het beroep tegen de invorderingsbeschikking (het bestreden besluit 2) ongegrond.
- verklaart het beroep tegen de invorderingsbeschikking (het bestreden besluit 2) ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.C. Michon, rechter, in aanwezigheid van mr. J.P.A. ter Schure, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 december 2016.
griffier rechter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.