Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 16/2020 WABOA
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 oktober 2016 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. S. Haak),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijdemeren, verweerder
(gemachtigde: T.D.S. Bol).
Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen: [A] en [B] , te [woonplaats] (hierna te noemen: de buren).
Procesverloop
Bij besluit van 1 oktober 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser gelast de op
29 september 2015 stilgelegde bouwwerkzaamheden aan een vlonder ten behoeve van een berging met een terras (hierna: de schuur/vlonder) op het perceel [perceel] te [woonplaats] , kadastraal bekend [kadastrale aanduidingen] (hierna: het perceel), te staken en gestaakt te houden en plannen voor het vervangen van een brug (hierna: de achterste brug) niet uit te voeren. Dit onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,- voor de achterste brug en € 10.000,- voor de schuur/vlonder.
Bij besluit van 3 maart 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 september 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partij [B] is verschenen zonder [A] .
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Eiser is eigenaar van het perceel. Tot het einde van de zeventiger jaren van de vorige eeuw bevonden zich op het perceel een jachthaven voor circa twintig schepen, enkele ligplaatsen voor woonarken en diverse oude schuren. In overleg met verweerder is gesproken over de sanering van dit terrein. Daartoe zijn afspraken tussen partijen gemaakt. Deze afspraken worden door eiser het herenakkoord genoemd.
Op het terrein bevinden zich van oudsher ook twee bruggen en een schuur. Door of namens eiser is de (vanaf de weg gezien) voorste brug afgebroken en vervangen door een nieuwe brug. De schuur is eveneens afgebroken. Op die plaats is een houten frame ten behoeve van een vlonder aangebracht. Op 29 september 2015 is een medewerker van verweerder naar aanleiding van een handhavingsverzoek ter plaatse geweest en heeft de werkzaamheden stilgelegd met een last onder dwangsom van € 10.000,- per onderdeel.
Derde-partijen zijn buren van eiser. Vanuit hun achtertuin hebben de buren uitzicht op de brug(gen) en de schuur. Zij hebben bezwaren tegen de bouw van in ieder geval de voorste brug en de schuur, aangezien deze aanzienlijk groter (zullen) zijn dan de oorspronkelijke voorste brug en de schuur. Voorts stellen zij dat de nieuwe brug en de schuur/vlonder vanuit de tuin van eiser meer zicht geven op hun terras.
2. Het bestreden besluit gaat over het schriftelijk bevestigen van een op 29 september 2015 aan eiser opgelegde bouwstop en het opleggen van een last onder dwangsom aan eiser op grond van artikel 5.17 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), omdat eiser zonder een omgevingsvergunning is begonnen met de afbraak en herbouw van de voorste brug en de schuur/vlonder. Voor wat betreft de bruggen geldt dat de voorste brug al vervangen was ten tijde van de controle en dat voor de vervanging van de achterste brug nog geen werkzaamheden waren gestart, zodat deze last in zoverre preventief is en alleen ziet op de achterste brug.
3. Eiser heeft aangevoerd dat hem ten onrechte een bouwstop is opgelegd. De vervanging van de twee bruggen en de schuur is volgens hem vergunningvrij. Eiser heeft verder aangevoerd dat hij er bovendien op mocht vertrouwen dat door de voorgeschiedenis - waaronder het herenakkoord en een tweetal uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State (hierna ABRvS) over wijzigingen van het bestemmingsplan, de vrijstelling die is verleend voor de bouwvergunning van de woning en de verleende omgevingsvergunning voor het achtererf - inmiddels een achthoekig gedeelte van het achtererf de bestemming woondoeleinden heeft gekregen en dat de vervanging van de bruggen en de schuur binnen dit deel van het terrein niet in strijd is met die bestemming.
De bouwstop
4. Voor het bouwen van een bouwwerk en voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met onder meer het bestemmingsplan is een omgevingsvergunning vereist, behoudens enkele uitzonderingen. Wanneer dergelijke werkzaamheden worden verricht zonder de benodigde omgevingsvergunning kan het bevoegde bestuursorgaan op grond van artikel 5.17 van de Wabo een besluit nemen tot oplegging van een last onder dwangsom.
5. Eiser stelt zich op het standpunt dat hij geen omgevingsvergunning nodig heeft voor de afbraak en herbouw van de bruggen en de schuur/vlonder. De rechtbank zal eerst beoordelen of sprake is van gebruik strijdig met het bestemmingsplan of een andere planologische regeling, waarbij de voorliggende vraag is wat de bestemming van dit deel van het perceel is. Daarna zal de rechtbank beoordelen of er al dan niet een omgevingsvergunning nodig was voor de door eiser in gang gezette activiteiten.
6. Voor alle duidelijkheid merkt de rechtbank ter voorlichting van partijen eerst nog op dat het in deze procedure niet kan gaan over de vraag of bij ontbreken van een benodigde omgevingsvergunning alsnog een vergunning kan of moet worden verleend aan eiser. Evenmin komt de rechtbank toe aan de beantwoording van de vraag of eiser aan afspraken met verweerder het gerechtvaardigd vertrouwen mocht ontlenen dat hem een omgevingsvergunning zou worden verleend. Deze aspecten kunnen pas aan de orde komen als verweerder een besluit neemt op een aanvraag van eiser om toekenning van een omgevingsvergunning.
Gebruik strijdig met de bestemming
7. De beroepsgrond van eiser dat geen omgevingsvergunning nodig is voor strijdig gebruik met het bestemmingsplan hangt samen met het geschil tussen partijen over de bestemming van het gedeelte van het perceel waar de schuur en de bruggen zich bevinden. Eiser is van mening dat dit gedeelte van het perceel de bestemming woondoeleinden dan wel tuin/erf heeft, terwijl verweerder zich op het standpunt stelt dat hier ongewijzigd sprake is van de bestemming natuurgebied.
8. De rechtbank stelt voorop dat, voor de beantwoording van de vraag wat de bestemming van een perceel of een deel daarvan is, het bestemmingsplan bepalend is. Met partijen is ter zitting vastgesteld dat het perceel ter plaatse van de bruggen en de schuur de bestemming natuurgebied heeft.
9. De veronderstelling van eiser dat door de voorgeschiedenis inmiddels een bestemmingswijziging is gerealiseerd, gaat niet op. Het door eiser genoemde herenakkoord (1978/1979), alsmede twee saneringsplannen (uit 2005 en 2009) betreffen onderlinge afspraken tussen gemeente en eiser. In dergelijke onderlinge afspraken kan niet van een bestemmingsplan worden afgeweken en evenmin kan op deze wijze een bestemmingsplan worden gewijzigd. Derden, zoals omwonenden, moeten kunnen vertrouwen op de juistheid en volledigheid van een gepubliceerd bestemmingsplan. Voor een wijziging van een bestemming geldt daarom bovendien een specifieke procedure, waarbij de belangen van alle betrokkenen op een zorgvuldige wijze worden betrokken in de besluitvorming. De wet biedt geen ruimte voor de door eiser veronderstelde gang van zaken. De aangevoerde grond slaagt niet.
10. Uit de overgelegde stukken blijkt dat verweerder, na twee procedures bij de ABRvS over de wijziging van het bestemmingsplan ter plekke van het perceel, op 22 mei 2014 vrijstelling heeft verleend van het bepaalde in artikel 23 van Pro de planvoorschriften (natuurgebied) ten behoeve van het bouwplan voor de woning, alsmede eiser een bouwvergunning heeft verleend voor de bouw van de woning en een omgevingsvergunning voor het vervenershuisje als bijgebouw bij de op te richten woning. Het feit dat met deze besluiten vrijstelling/vergunning is verleend voor gebruik strijdig met het bestemmingsplan heeft echter niet tot gevolg dat voor het rond de woning gelegen resterende deel van het perceel automatisch de geldende bestemming natuurgebied is gewijzigd in woondoeleinden. De besluiten bieden slechts ruimte om de activiteiten te verrichten zoals in de vrijstelling en vergunningen vermeld. Er is daarmee dus geen wijziging gebracht in de geldende bestemming natuurgebied ter plaatse van de achterste brug en de schuur/vlonder. Aangezien de planregels in principe geen bebouwing toestaan op gronden met de bestemming natuurgebied is de voorgenomen bouw van de achterste brug en de al gestarte bouw van de schuur/vlonder strijdig met het bestemmingsplan.
Het is de rechtbank vooralsnog niet gebleken dat de bouwplannen van eiser betrekking hebben op bij deze bestemming wel toegestane bouwwerken. Het is aan eiser om een omgevingsvergunning aan te vragen en daarbij te onderbouwen dat de bouwwerken noodzakelijk zijn voor een doelmatig beheer van het natuurgebied. Aangezien een dergelijke vergunning niet is aangevraagd slaagt deze grond niet.
Vergunningvrij bouwen
11. Eiser heeft zich er voorts op beroepen dat sprake is van gewoon onderhoud van de schuur en bruggen, waardoor de werkzaamheden niet vergunningplichtig zijn. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c van de Wabo is hiervoor gelet op artikel 2, aanhef en onder 1, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) geen omgevingsvergunning nodig.
12. De rechtbank stelt vast dat gewoon onderhoud vergunningvrij is, voor zover detaillering, profilering en vormgeving niet wijzigen. Het staat vast dat eiser de voorste brug volledig heeft vervangen en de achterste brug en de schuur ook volledig wil vervangen. Eiser heeft de stelling van derde-partij ter zitting dat de reeds gebouwde voorste brug en de in aanbouw zijnde schuur/vlonder groter zijn dan de oorspronkelijke brug en schuur bovendien niet betwist. Dit betekent dat de detaillering, profilering en vormgeving van het bouwwerk niet in stand blijven. Hiermee is naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk dat het doel van de werkzaamheden een andere strekking heeft dan gewoon onderhoud als omschreven in Bijlage II bij het Bor. Deze grond slaagt daarom niet.
13. Ook is volgens eiser sprake van een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 3, sub b, van Bijlage II bij het Bor. De rechtbank stelt vast dat hiervan alleen sprake kan zijn als het bouwwerk zich bevindt in een achtererfgebied. De ABRvS heeft in de uitspraak van 17 juli 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:340) geoordeeld dat een gebied pas als een achtererfgebied gekwalificeerd kan worden als sprake is van een ‘erf’ zoals daar bedoeld. De begrippen ‘erf’ en ‘achtererfgebied’ zijn met elkaar samenhangende wettelijke begrippen. Uit de definitie van het begrip ‘erf’ als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van Bijlage II, volgt dat als erf wordt aangemerkt een al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbiedt. In de uitspraak van 15 mei 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA0146) heeft de ABRvS voorts overwogen dat de feitelijke actuele situatie daarvoor doorslaggevend is en niet de omstandigheid dat sprake is van meerdere kadastrale percelen of gronden met verschillende bestemmingen.
14. De rechtbank stelt vast dat de bruggen en de schuur/vlonder zich bij, respectievelijk op, een eiland bevinden. De woning staat niet op een van de eilanden maar op het ‘vasteland’ waarop zich de [adres] ook bevindt. De locatie van de bruggen en de schuur/vlonder is niet direct bij het hoofdgebouw (de woning) en de gronden zijn niet ingericht ten dienste van het gebruik van dit hoofdgebouw. Dit betekent dat ook deze grond niet slaagt.
Om dezelfde reden slagen de grond dat de beide bruggen geacht moeten worden te vallen onder artikel 2, aanhef en onder 21 van Bijlage II van het Bor en de grond dat de schuur/vlonder een vergunningvrij bouwwerk is als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 3, aanhef en onder b van Bijlage II bij het Bor niet.
Reeds vergunning verleend?
15. Eiser heeft zich ten slotte op het standpunt gesteld dat bij het hiervoor genoemde besluit van 22 mei 2014 tot verlening van onder meer een bouwvergunning voor de bouw van de woning ook vergunning voor de herinrichting van het perceel is verleend ter plaatse van de bruggen en de schuur.
16. Verweerder heeft daartegen ingebracht dat de verleende vergunning op concreet aangegeven werkzaamheden ziet. De werkzaamheden aan de bruggen en de schuur behoren niet daartoe.
17. Eiser heeft destijds voor diverse werkzaamheden een vergunning gevraagd. Deze werkzaamheden zijn opgesomd in het besluit waarbij vergunning is verleend. Op de daarbij gevoegde kaart zijn deze werkzaamheden op de betreffende plek aangegeven met nummers die verwijzen naar de werkzaamheden, genoemd in de legenda. De oude bruggen en schuur zijn wel ingetekend in de kaart, maar zijn niet genummerd of vermeld in de legenda. De bruggen en de schuur komen evenmin voor in de opsomming in de verleende vergunning. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de vergunning uitsluitend is verleend voor de daarin vermelde en genummerde werkzaamheden en niet ziet op de bruggen of de schuur. Het enkele feit dat ze op de tekening voorkomen doet daaraan niet af, aangezien de aangevraagde werkzaamheden zijn ingetekend op een kaart/tekening van de toenmalige bestaande situatie, waarbij de oude bruggen en schuur op de tekening voorkomen als onderdeel van die situatie. De enkele aanwezigheid van de bruggen en de schuur op de tekening brengt niet met zich dat de verleende vergunning ook daarop betrekking heeft. Ook deze grond slaag niet.
Conclusie
18. Aangezien eiser niet beschikt over de vereiste omgevingsvergunning(en) voor de bouw van de schuur/vlonder en de achterste brug was verweerder bevoegd een (deels preventieve) bouwstop op te leggen op grond van artikel 5.17 Wabo. Tegen de hoogte van de aan de lasten verbonden dwangsommen heeft eiser geen gronden ingebracht. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. R. in 't Veld, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.A. Bultena, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 oktober 2016.
griffier rechter
(is verhinderd de uitspraak
te ondertekenen.)
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.