Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 15/6048
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 september 2016 in de zaak tussen
[eiser] , eiser,
(gemachtigde: mr. B.J.H.L. Brouwer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bunschoten, verweerder,
(gemachtigde: A.E. Schaap-Huijgen).
Procesverloop
Bij besluit van 2 juli 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten tot invordering van de door eiser verbeurde dwangsom van € 5.000,-- wegens het niet naleven van de bij besluit van 26 juni 2015 opgelegde last onder dwangsom.
Bij besluit van 12 oktober 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 maart 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Ter zitting is het onderzoek geschorst teneinde verweerder onder meer in de gelegenheid te stellen een nadere motivering te geven over zijn standpunt dat de door eiser verrichte werkzaamheden vergunningplichtig waren.
Verweerder heeft bij brief van 8 maart 2016 met bijlagen zijn standpunt nader uiteengezet.
De gemachtigde van eiser heeft bij brief van 17 maart 2016 met bijlagen op voornoemde brief van verweerder gereageerd.
De rechtbank heeft, na daartoe verkregen schriftelijke toestemming van partijen, het onderzoek gesloten op 4 mei 2016.
Overwegingen
1. Eiser is eigenaar van het pand aan de [adres] te Bunschoten (het
pand). Op 26 juni 2015 hebben toezichthouders van de afdeling bouwen en wonen van de gemeente Bunschoten geconstateerd dat het traditionele pannendak van het pand werd vervangen door geïsoleerde sandwichpanelen. Hiervoor was geen omgevingsvergunning verleend. De toezichthouders hebben eiser op die datum mondeling gesommeerd de werkzaamheden stil te leggen. Ten tijde van de stillegging was ongeveer 60% van het dak van panelen voorzien.
2. Bij het besluit van 26 juni 2015, dat op diezelfde dag persoonlijk aan eiser is overhandigd,
heeft verweerder eiser gelast de werkzaamheden op het dak van het pand te staken en gestaakt te houden. In het besluit wordt eiser toegestaan om de vereiste noodmaatregelen te treffen. Hieronder wordt volgens het besluit verstaan: het dak door middel van zeilen tijdelijk (gedurende de periode die noodzakelijk is om een aanvraag om een omgevingsvergunning in te dienen) wind- en waterdicht maken. Verder is in het besluit meegedeeld dat indien eiser zich niet aan de opgelegde last houdt en de werkzaamheden toch voortzet zonder omgevingsvergunning, hij een dwangsom verbeurt van € 5.000,-- ineens.
3. Op 29 juni 2015 heeft een van de toezichthouders geconstateerd dat het werk op het dak
van het pand in zijn totaliteit was gerealiseerd. Vervolgens heeft verweerder bij het primaire besluit de verbeurde dwangsom van € 5.000,- ingevorderd.
4. Op 10 juli 2015 heeft eiser alsnog een omgevingsvergunning aangevraagd voor de op
26 juni 2015 uitgevoerde werkzaamheden. Bij besluit van 18 augustus 2015 heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend aan eiser.
5. Eiser voert allereerst aan dat hij niet alleen bezwaar heeft gemaakt tegen de
invorderingsbeschikking, maar dat hij tevens bezwaar heeft gemaakt tegen het opleggen van een bouwstop en de last tot voortduring van die bouwstop onder dwangsom. Verweerder had ook hierop een beslissing dienen te nemen, aldus eiser.
6. De rechtbank stelt voorop dat op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet
bestuursrecht (Awb) de naar voren gebrachte bezwaren naar hun strekking ruim moet worden opgevat. Verder acht de rechtbank van belang dat eiser tijdens de bezwaarprocedure niet werd bijgestaan door een professioneel gemachtigde. De besluiten van verweerder over de bouwstop, de last tot voortduring van de stillegging onder dwangsom en de invordering zijn snel na elkaar gevolgd. Eiser heeft bezwaar gemaakt op een moment dat de termijn om bezwaar te maken tegen de besluiten over de bouwstop en de last tot voortduring van die stillegging onder dwangsom nog niet was verstreken. Gelet op de inhoud en strekking van het bezwaarschrift, waarin eiser naast de invordering van dwangsom het stilleggen van de werkzaamheden aan het dak benoemt en waarin hij uitlegt waarom hij – in weerwil van de bouwstop - het dak toch heeft dichtgemaakt, had het bezwaarschrift van eiser opgevat moeten worden als mede gericht tegen het besluit van 26 juni 2015 tot oplegging van een bouwstop en een last tot voortduring van die stillegging onder dwangsom. Verweerder heeft dit niet onderkend.
7. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder ten onrechte in het bestreden besluit
geen beslissing heeft genomen op het bezwaar van eiser, dat was gericht tegen het besluit van 26 juni 2015 over de oplegging van een bouwstop en een last tot voortduring van die stillegging onder dwangsom. De rechtbank zal daarom het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen voor zover daarbij geen beslissing is genomen op het bezwaar van eiser tegen het besluit van 26 juni 2015. Verweerder is in zijn verweerschrift en ter zitting wel inhoudelijk ingegaan op de beroepsgronden van eiser ten aanzien van de opgelegde bouwstop en de last tot voortduring van die stillegging onder dwangsom. Gelet hierop ziet de rechtbank uit een oogpunt van efficiënte geschilbeslechting aanleiding de standpunten hierover te beoordelen. De rechtbank zal de zaak wat het opleggen van de bouwstop en de last onder dwangsom betreft dus niet terugzenden aan verweerder ter behandeling als bezwaarschrift.
Het opleggen van de bouwstop en de last onder dwangsom
8. Vast staat dat de bouwactiviteiten aan het dak bestonden uit het vervangen van het
traditionele pannendak door sandwichpanelen met 4 centimeter isolatie. Niet in geschil is dat deze activiteiten zonder omgevingsvergunning werden verricht.
9. Eiser voert aan dat de bouwstop en de last tot voortduring van die stillegging onder
dwangsom ten onrechte zijn opgelegd. Voor het vervangen van de dakpannen is geen omgevingsvergunning vereist. Er wordt voldaan aan de eisen in artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II bij het Besluit Omgevingsrecht (Bor). Het bouwvolume is niet uitgebreid. Het bouwvolume moet volgens eiser worden beoordeeld aan de hand van de aanpassing van het totale dak. Het bouwvolume is op één plaats verhoogd en voor het overige verlaagd, waardoor het totale bouwvolume is verminderd. Eiser heeft hiertoe berekeningen van het bouwvolume door zijn architect overgelegd.
10. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er voor de door eiser verrichte werkzaamheden
aan het dak een omgevingsvergunning nodig is. Artikel 3, aanhef en onderdeel 8, kan niet worden toegepast. De oorspronkelijke in het dak aanwezige verlaging met een hoogteverschil van circa 25 cm omhoog gebracht. Hiermee zijn de oorspronkelijke verspringingen uit het dak gehaald. Het bouwvolume is hiermee uitgebreid. Volgens de berekening van verweerder is het bouwvolume met 4,4 m3 toegenomen.
11. Op grond van artikel 3, aanhef en onderdeel 8 van bijlage II bij het Bor is een
omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op: een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. geen verandering van de draagconstructie,
b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
d. geen uitbreiding van het bouwvolume.
12. De rechtbank is van oordeel dat het vervangen van de dakpannen door geïsoleerde
sandwichpanelen niet voldoet aan de eisen in artikel 3, aanhef onderdeel 8 van bijlage II bij het Bor. In het oorspronkelijke dak zat een verlaging. Door de werkzaamheden is deze verlaging over een oppervlakte van ongeveer 15 m2 omhoog gebracht. Hierdoor is het bouwvolume voor dit deel van het dak uitgebreid, hetgeen eiser ook niet betwist. Ook wordt betrokken dat deze uitbreiding van het bouwvolume, gelet op de oppervlakte hiervan, niet verwaarloosbaar is te achten. In de Nota van Toelichting bij het Bor, Staatsblad 2010, nummer 143, vindt de rechtbank geen steun voor de door eiser voorgestane middeling. Nu sprake is van een uitbreiding van het bouwvolume vallen de bouwwerkzaamheden van eiser reeds op deze grond niet onder het vergunningvrij bouwen als bedoeld in artikel 3, aanhef en achtste lid, van bijlage II van het Bor. De beroepsgrond slaagt niet.
13. Daarnaast voert eiser aan dat het opleggen van een bouwstop op het moment dat deze werd
gegeven ongerechtvaardigd was. Er was noodweer voorspeld. De werkzaamheden aan het dak waren op het moment dat de bouwstop werd gegeven, pas voor circa de helft gereed. Het risico op waterschade aan de onderliggende winkels en appartementen was te groot als er alleen zeil over het resterende gedeelte van het dak zou liggen, zodat het redelijk en billijk was dat de werkzaamheden aan het dak nog diezelfde dag werden voltooid, aldus eiser.
14. De rechtbank overweegt dat de bouwstop een ordemaatregel is. Niet in geschil is dat ten
tijde van de controle door de gemeentelijke toezichthouders de bouwwerkzaamheden in volle gang waren, terwijl er voor deze werkzaamheden geen omgevingsvergunning was verleend. Met de onderhavige bouwstop en de last tot voortduren van de stillegging onder dwangsom is beoogd verweerder de gelegenheid te geven, zonder dat de activiteiten wordt voortgezet, te onderzoeken of de werkzaamheden in de gewenste vorm en uitvoering doorgang konden vinden. Daarnaast heeft verweerder in het besluit van 26 juni 2015 noodmaatregelen toegestaan, bestaande hieruit dat het dak door middel van zeilen tijdelijk wind- en waterdicht mocht worden gemaakt. Dat deze noodmaatregelen voor de toen geldende weersituatie onvoldoende waren, heeft eiser niet aannemelijk gemaakt. De rechtbank ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder in dit geval niet tot een bouwstop had mogen overgaan. Deze beroepsgrond slaagt evenmin.
15. Uit het voorgaande volgt dat een omgevingsvergunning was vereist om de werkzaamheden
aan het dak van het pand uit te kunnen voeren. Nu deze ontbrak, was verweerder bevoegd om handhavend op te treden door een bouwstop en een last tot voortduring van die stillegging onder dwangsom op te leggen.
16. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding
van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Het bestuursorgaan mag slechts onder bijzondere omstandigheden van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of als het opleggen van een dergelijke last zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien.
17. Eiser voert aan dat er sprake is van bijzondere omstandigheden. Hij was
vanwege het verwachte noodweer genoodzaakt om de werkzaamheden diezelfde dag af te maken. Bovendien is er nadien wel een omgevingsvergunning voor de werkzaamheden verleend en was er dus concreet zicht op legalisatie, aldus eiser.
18. Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden.
Ten tijde van de stillegging was het dak al grotendeels van panelen voorzien en op het overige deel waren zeilen bevestigd om waterschade te voorkomen. Door een kleine aanpassing, met name het verstevigen van de zeilen, was het pand bestand tegen extreme weersomstandigheden.
19. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden.
Verweerder heeft eiser toegestaan om noodmaatregelen te treffen. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door verweerder toegestane noodmaatregelen niet afdoende zouden zijn geweest om eventuele wind- en waterschade te voorkomen. Verder overweegt de rechtbank dat uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat bij het opleggen van een bouwstop, gelet op aard en doel daarvan, de vraag naar de mogelijkheid van legalisatie niet aan de orde is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4375). Gelet hierop komt geen betekenis toe aan het ontstaan van (concreet) zicht op legalisatie op enig moment na het opleggen van de bouwstop en de last tot voortduring van die stillegging onder dwangsom. De beroepsgrond slaagt niet.
20. Eiser heeft ter zitting nog verklaard dat het voelt alsof hij in de val is gelokt. Al eerder in
de week voorafgaande aan de werkzaamheden waren de zeilen op het dak aangebracht. Eén van de toezichthouders had dit al waargenomen. Pas toen op 26 juni 2015 de kraan voor de werkzaamheden bij het pand was neergezet, werd hij door de toezichthouders aangesproken.
21. Voor zover eiser heeft willen betogen dat verweerder misbruik heeft gemaakt van zijn
bevoegdheid, overweegt de rechtbank dat hiervoor geen grond bestaat. Verweerder heeft de bouwstop en de last onder dwangsom opgelegd, omdat er geen omgevingsvergunning was verleend. Dat de eerdere waarneming van de zeilen heeft meegespeeld om de stand van zaken bij het pand te controleren, zoals eiser stelt, maakt dit niet anders.
22. Concluderend is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid een bouwstop en
een last tot voortduren van de stillegging onder dwangsom heeft kunnen opleggen.
Invordering dwangsom
23. Eiser betoogt dat de verbeurde dwangsom moet worden gematigd. Ter onderbouwing
hiervan verwijst hij naar de door hem genoemde bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had moeten afzien van handhaving.
24. Onder verwijzing naar onder meer de uitspraken van de ABRvS van 16 mei 2012
(ECLI:NL:RVS:2012:BW5949) en 15 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:32) overweegt de rechtbank dat bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht dient te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
25. De rechtbank stelt voorop dat dat eiser geen uitvoering heeft gegeven aan de last onder
dwangsom van 26 juni 2015, zodat de dwangsom van een bedrag van € 5.000,-- is verbeurd. Verweerder was dan ook bevoegd om tot invordering van de dwangsom over te gaan.
26. In wat eiser heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het
oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. De rechtbank verwijst hiervoor naar wat in rechtsoverweging 19 is overwogen. Hierbij wordt ook betrokken dat het niet om een naar aard en ernst volstrekt onbetekenende overtreding ging. Ter zitting heeft eiser verklaard dat hij het besluit van 26 juni 2015, zonder hiervan kennis te nemen, in de zak van zijn jasje heeft gestoken en vanwege het dreigende noodweer heeft besloten om de gestarte werkzaamheden diezelfde dag af te ronden. De gevolgen hiervan dienen naar het oordeel van de rechtbank voor zijn rekening te komen.
Conclusie
27. Gelet op het voorgaande zal de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef
en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien door het bezwaar voor zover dit is gericht tegen het besluit van 26 juni 2015 tot het opleggen van de bouwstop en een last onder dwangsom ongegrond te verklaren. Verder bepaalt de rechtbank dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
28. Omdat de rechtbank het beroep van eiser gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat
verweerder aan hem het door hem betaalde griffierecht vergoedt. Daarnaast bestaat er aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten. De rechtbank begroot deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht op € 992,- voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in de beroepsfase (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij geen beslissing is genomen op het bezwaar van eiser tegen het besluit van 26 juni 2015 over het opleggen van een bouwstop en een last onder dwangsom;.
- verklaart het bezwaar tegen het besluit van 26 juni 2015 ongegrond en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het in beroep betaalde griffierecht van € 167,-vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de kosten van dit geding ten bedrage van € 992,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M.H. van Ek, rechter, in aanwezigheid van
mr. T.M.M.P. Westbroek, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
2 september 2016.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.