Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 16/119
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 juni 2016 in de zaak tussen
Werkmaatschappij Vakcollege Zorg B.V., te Amersfoort, eiseres
(gemachtigde: mr. W.G.B. van de Ven),
en
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder
(gemachtigde: mr. L.E. Vermaas).
Procesverloop
Bij besluit van 15 juli 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de projectsubsidie van eiseres vastgesteld op € 1.200.000 en een bedrag van € 300.000 aan voorschotsubsidie teruggevorderd.
Bij besluit van 1 december 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 april 2016. Eiseres is vertegenwoordigd door [A] en [B] en door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiseres heeft op 17 september 2010 een aanvraag ingediend voor projectsubsidie ten behoeve van de uitvoering van het project ‘Ontwikkeling Vakcollege Zorg 2010-2014’ (het project). Eiseres heeft de aanvraag onderbouwd met een businessplan. Het project omvat het bieden van excellente opleidingen in de zorg, welzijn en dienstverlening aan jongeren vanaf 12 jaar.
2. Bij besluit van 29 oktober 2010 heeft verweerder aan eiseres een projectsubsidie verleend van € 1.500.000,-. In het verleningsbesluit is vermeld dat op de subsidie de Kaderwet VWS-subsidies en de daarop gebaseerde Subsidieregeling VWS-subsidies (Stcrt 2006, nr. 116, en nadien gewijzigd, hierna: de Subsidieregeling) van toepassing zijn.
3. Bij brief van 7 mei 2013 heeft eiseres een verzoek tot wijziging van de projectsubsidie ingediend onder aanbieding van een gewijzigd businessplan en een aangepaste begroting. In de brief heeft eiseres, zoals eerder in de tussenrapportage van 30 oktober 2012 en het overleg met verweerder is gemeld, bericht dat zowel de inkomsten als de uitgaven van het project zijn achtergebleven bij de oorspronkelijke begroting en dat de organisatiestructuur en het onderwijsconcept zijn gewijzigd. In het gewijzigd businessplan vermeldt eiseres dat zij werkt aan een urenregistratiesysteem waardoor zij op termijn een sluitende urenregistratie kan gaan overleggen als onderbouwing.
4. Op 15 januari 2015 heeft eiseres een aanvraag tot vaststelling van de projectsubsidie ingediend. Daarbij heeft eiseres een rapport van feitelijk bevindingen van haar accountant en een controleverklaring met een oordeelsonthouding over de subsidiedeclaratie toegezonden.
5. Met invoering per 1 juli 2011 van de Kaderregeling subsidies VWS van 28 april 2011 (Stcrt. 2011, nr. 7992) is de Subsidieregeling ingetrokken. Op grond van de overgangsbepaling van artikel 72, derde lid, en onder b, van de Kaderregeling subsidies VWS blijft in dit geval de Subsidieregeling van toepassing nu de projectsubsidie vóór 1 juli 2011 op grond van de Subsidieregeling aan eiseres is verleend.
6. Artikel 11, eerste lid, van de Subsidieregeling bepaalt dat een projectsubsidie bestaat uit het verschil tussen de met de gesubsidieerde activiteiten samenhangende werkelijke lasten en de met de gesubsidieerde activiteiten samenhangende werkelijke baten. De subsidie bedraagt niet meer dan het bij de subsidieverlening bepaalde maximum.
Artikel 18 van Pro de Subsidieregeling bepaalt dat de ontvanger van een projectsubsidie er voor zorgt dat:
de administratie op overzichtelijke en doelmatige wijze wordt gevoerd en
dat te allen tijde de voor de vaststelling van de subsidie van belang zijnde baten en lasten kunnen worden nagegaan.
Artikel 26 van Pro de Subsidieregeling bepaalt dat de subsidiedeclaratie een zodanig inzicht geeft dat een verantwoord oordeel kan worden gevormd omtrent de aanwending en de besteding van de subsidie door de subsidie-ontvanger en geeft de nodige informatie om de subsidie vast te stellen. De subsidiedeclaratie sluit aan op de indeling van de bij de subsidieaanvraag ingediende begroting. Belangrijke verschillen tussen declaratie en begroting worden toegelicht.
7. Op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de subsidie lager worden vastgesteld, indien de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
8. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat er geen goedkeurende accountantsverklaring voorhanden is, zodat niet zonder twijfel kan worden vastgesteld dat eiseres heeft voldaan aan de algemene verplichting van artikel 18 van Pro de Subsidieregeling rekening en verantwoording af te leggen van de verleende subsidie. Nu eiseres ook geen urenadministratie heeft bijgehouden, kan verweerder op grond van artikel 11 van Pro de Subsidieregeling de werkelijk gemaakte kosten niet herleiden. Dat in de Subsidieregeling het voeren van een urenadministratie niet specifiek verplicht is gesteld voor controle op geleverde prestaties, doet volgens verweerder daaraan niet af. Volgens verweerder is sprake van een onzekere post ter hoogte van het totale bedrag van de verleende subsidie van € 1.500.000,-. Nu de accountant heeft verklaard dat aannemelijk is dat de gedeclareerde inzet in redelijke verhouding staat tot het project, acht verweerder het wel evident dat eiseres voor de activiteiten kosten heeft gemaakt. Verweerder acht het daarom niet evenredig om de subsidie vast te stellen op nihil, maar wel om een korting van 20% op het verleende subsidiebedrag toe te passen zoals in soortgelijke, aan het Expertisecentrum Subsidies voorgelegde, zaken ook is toegepast.
9. Eiseres voert primair aan dat nu het voeren van een urenadministratie in artikel 11 noch Pro in artikel 18 van Pro de Subsidieregeling verplicht is gesteld, verweerder het niet overleggen daarvan niet aan haar heeft mogen tegenwerpen. Het ontbreken van een urenadministratie was voor de accountant ook geen aanleiding om geen goedkeurende verklaring af te geven, maar slechts om zijn oordeel te onthouden. Het op dat moment geldende controleprotocol laat zich ook niet uit over de vraag welke toleranties bij het ontbreken van een urenadministratie toelaatbaar zijn, zodat de accountant niet anders kon dan zijn oordeel onthouden. Eiseres kan daarom niet worden tegengeworpen dat artikel 18 van Pro de Subsidieregeling niet is nageleefd. Bovendien heeft de accountant op basis van de facturen de voor het project gemaakte kosten voor 98% kunnen vaststellen. Subsidiair voert eiseres aan dat het tegenwerpen van het ontbreken van een urenadministratie in strijd is met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel. Eiseres heeft in mei 2013 in kader van een verzoek om wijziging van de subsidie bij verweerder onder de aandacht gebracht dat zij op dat moment nog niet over een urenregistratie beschikte maar dat deze op termijn beschikbaar zou komen. Nu verweerder daarop niet heeft gereageerd en hij met dit gewijzigde plan heeft ingestemd voor de resterende looptijd van de subsidie, heeft eiseres er geen rekening mee hoeven houden dat de subsidie vanwege het ontbreken van een urenadministratie verlaagd zou worden vastgesteld. Tot slot acht eiseres toepassing van de korting onevenredig, omdat de gemaakte kosten voor het project vele malen hoger zijn.
10. De accountant heeft in zijn verklaring van 15 januari 2015 met betrekking tot de onderbouwing van de oordeelsonthouding het volgende verklaard:
“Omdat de entiteit niet over een dusdanige ingerichte registratie beschikt waaruit de gerealiseerde prestatie-eenheden ten allen tijde eenvoudig te herleiden kunnen worden en de projectadministratie tevens ten behoeve van de subsidieverantwoording niet overzichtelijk, eenvoudig controleerbaar en doelmatig is ingericht, hebben wij tijdens het uitvoeren van onze werkzaamheden onvoldoende zekerheid kunnen verkrijgen over de in het financieel verslag verantwoorde kosten. Dit met betrekking tot een beperkt gedeelte van de kosten vanuit de beginperiode van het project en daarnaast, vanwege het ontbreken van een urenregistratiesysteem, over het feit in hoeverre tegenover de verantwoorde personeelskosten daadwerkelijk inzet van personeel ten behoeve van de projectactiviteiten staat. Hierbij hebben wij wel van een aantal medewerkers vastgesteld dat de ten behoeve van het project verantwoorde inzet in ieder geval niet hoger is dan de verloonde inzet (contracturen). Middels een getekende brief heeft de directie van de Werkmaatschappij Vakcollege Zorge B.V. tevens aan ons bevestigd dat de op het project verantwoorde uren daadwerkelijk zijn gemaakt.
Daarnaast wordt het vormen van een oordeel bemoeilijkt, omdat de benodigde controle-informatie en de hieruit gewenste zekerheid over het eerste gedeelte van de projectperiode als gevolg van het ontbreken van een overzichtelijke en eenvoudig controleerbare projectadministratie ten behoeve van de subsidieverantwoording niet altijd is te verkrijgen. Dit mede omdat met name met betrekking tot de personeelskosten en doorbelasting vanuit het Vakcollege Groep B.V. niet is te herleiden waarom tot bepaalde keuzes is gekomen. Tenslotte zijn in de verschillende schooljaren verschillende uitgangspunten gehanteerd over de toerekening van inzet van de medewerkers welke werkzaamheden voor het project hebben verricht. Hierbij is tevens niet voor ons te herleiden op basis waarvan tot deze verschillende keuzen is gekomen.”
Op grond van het voorgaande heeft de accountant geconcludeerd dat hij geen voldoende en geschikte controle-informatie heeft verkregen om een controleoordeel te kunnen geven en dat hij daarom, hoewel hem niet is gebleken van onjuistheden, geen oordeel heeft kunnen geven over de getrouwheid van de subsidiedeclaratie als geheel.
11. De rechtbank is van oordeel dat verweerder eiseres heeft mogen toerekenen dat de accountant geen oordeel heeft kunnen geven over de subsidiedeclaratie als geheel. Uit de accountantsverklaring blijkt dat deze oordeelsonthouding is gebaseerd op het feit dat de projectadministratie van eiseres ten behoeve van de subsidieverantwoording niet overzichtelijk, eenvoudig controleerbaar en doelmatig is ingericht. Eiseres heeft die omissie niet hersteld met het aanleveren van een urenadministratie. Evenmin heeft eiseres de accountant op andere wijze voldoende en geschikte controle-informatie verschaft met betrekking tot het saldo van de subsidiabele kosten en inkomsten. De accountant heeft daarmee onvoldoende zekerheid verkregen over de door eiseres in het financieel verslag verantwoorde kosten en hij heeft zich daarom onthouden van een goedkeurende verklaring over de subsidiedeclaratie als geheel. Nu de accountant zich van een goedkeurend oordeel over de subsidiedeclaratie heeft onthouden, heeft verweerder eiseres reeds daarom mogen tegenwerpen dat zij niet heeft voldaan aan de verplichting van artikel 18 van Pro de Subsidieregeling. Verweerder heeft daarbij van belang mogen achten dat artikel 18 van Pro de Subsidieregeling een algemene verplichting bevat voor het afleggen van rekening en verantwoording van de subsidie en dat in de regel daaraan is voldaan door het overleggen van een jaarverslag, een financieel verslag en een goedkeurende accountantsverklaring. Dat het bijhouden van een urenregistratie op grond van de Subsidieregeling niet verplicht is, doet niet af aan de verplichting van de subsidie-ontvanger om een zodanige ingerichte administratie bij te houden dat daarin de gerealiseerde prestatie-eenheden te allen tijde kunnen worden nagegaan. Eiseres heeft ook niet op andere wijze aan deze verplichting voldaan. Dat het toen geldende controleprotocol geen voorschriften bevatte over welke toleranties bij het ontbreken van een urenregistratie precies in acht moeten worden genomen, leidt ook niet tot een ander oordeel, omdat, zoals verweerder terecht heeft overwogen, de accountant zelf heeft kunnen bepalen bij welke toleranties hij een beperking of een oordeelsonthouding kon afgeven. Daar komt bij dat, zoals blijkt uit de accountantsverklaring, het ontbreken van een urenregistratie niet de enige oorzaak is voor de oordeelsonthouding, maar dat ook de doorbelasting van de personeelskosten vanuit de Vakcollege Groep B.V. en de onduidelijkheid over de kosten uit de beginperiode van het project daartoe hebben bijgedragen. Dat de accountant ten aanzien van de overige kosten geen bijzondere afwijkingen heeft vastgesteld en die kosten voor 98% heeft goedgekeurd, doet aan het voorgaande niet af, omdat dit de door de accountant vastgestelde tekortkomingen in de projectadministratie niet kan wegnemen.
12. In het verlengde van het niet hebben voldaan aan de verplichting van artikel 18 van Pro de Subsidieregeling, heeft verweerder eiseres ook mogen tegenwerpen dat zij niet heeft voldaan aan de verplichting van artikel 26 van Pro de Subsidieregeling. Gelet op de oordeelsonthouding van de accountant en het ontbreken van voldoende controle-informatie, heeft verweerder kunnen concluderen dat de subsidiedeclaratie niet een zodanig inzicht geeft dat een verantwoord oordeel kan worden gevormd over de aanwending en de besteding van de subsidie door eiseres. Eiseres is door verweerder bij brief van 5 februari 2015 en in een e-mail van 23 april 2015 in de gelegenheid gesteld om de aanvraag tot vaststelling aan te vullen en de oordeelsonthouding te verduidelijken, maar de reactie van eiseres heeft niet geleid tot meer zekerheid over de daadwerkelijk gemaakte kosten. Eiseres heeft daarmee als subsidie-ontvanger verweerder dan ook niet de benodigde informatie verstrekt op basis waarvan verweerder de subsidie heeft kunnen vaststellen. De beroepsgrond slaagt niet.
13. De rechtbank is verder van oordeel dat het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen. Dat verweerder in mei 2013 heeft ingestemd met het wijzigingsverzoek, laat onverlet dat eiseres moet voldoen aan de eisen voor het afleggen van rekening en verantwoording van de subsidie. De omstandigheid dat verweerder ten tijde van het wijzigingsverzoek over het ontbreken van een urenadministratie geen opmerkingen heeft gemaakt, vormt geen grond voor het oordeel dat het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat de kosten voor het project volledig gesubsidieerd zouden worden. Door verweerder zijn geen uitdrukkelijke en ondubbelzinnige toezeggingen gedaan dat aan eiseres ook zonder een urenadministratie het volledige subsidiebedrag zou worden verstrekt. De beroepsgrond slaagt niet.
14. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is evenmin sprake. Volgens vaste rechtspraak, bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 26 maart 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1038), geldt dat zolang de subsidie niet is vastgesteld de subsidie-ontvanger er rekening mee heeft te houden dat deze lager kan worden vastgesteld. Verweerder beoordeelt per project of de aanvrager heeft voldaan aan de administratieverplichtingen van de Subsidieregeling. Daarbij geldt dat de projectadministratie zo moet worden ingericht dat voldaan wordt aan de, onder meer in artikel 18 van Pro de Subsidieregeling opgenomen voorschriften, zodat een goede controle door verweerder op de naleving van de subsidievoorwaarden mogelijk is.
15. De rechtbank is tot slot van oordeel dat verweerder met toepassing van een korting van 20% op het verleende subsidiebedrag geen onevenredige beslissing heeft genomen. Subsidies worden uit publieke middelen betaald en verweerder mag daarom het belang van een juiste toepassing van de subsidieregels zwaarder laten wegen dan de belangen van eiseres. Daarbij weegt mee dat verweerder de projectsubsidie naar rato lager heeft vastgesteld, zodat aan eiseres uiteindelijk alsnog een subsidie van € 1.200.000,- toekomt. Er is geen reden om aan te nemen dat eiseres als gevolg van de terugvordering van de voorschotsubsidie van € 300.000,- onevenredig zwaar is getroffen. Van strijd met het bepaalde van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb is daarom geen sprake.
16. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Verra, voorzitter, en mr. V.E. van der Does en mr. J.L.W. Broeksteeg, leden, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 juni 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.